以下文章来源于管理世界杂志 ，作者周建国、边燚
构建聚合的政策评估模式
作者：
周建国（南京大学政府管理学院）
边燚（南京大学政府管理学院）
文章刊发：《管理世界》2022年第12期
摘要：政策评估是提升政府治理效能的有效手段。政策评估方法论与范式的不断建构对政策评估的理论发展具有基础性意义，同时对政策评估实践亦具有重要应用价值。通过对政策评估方法论与范式的回顾，发现以往研究并没有解决从思维抽象到思维具体以及从思维具体落地为感性具体的问题。为解决这一问题，从政策本质与社会本质的观察视角出发，选取复杂适应性理论、理性选择理论、利益相关者理论和批判性分析理论建构理论框架，尝试建构具有多元利益平衡、批判与建构平衡、确定性与不确定性平衡特征的批判复合主义政策评估范式，并在此基础上提出聚合的政策评估模式。聚合的政策评估模式兼具闭合、多元、结构、互动、动态特性，是对政策评估范式理论的批判吸收与发展。
关键词：政策评估 批判复合 聚合模式
一、引言
研究范式的转变是实践规则与理论内涵的内在革命。政策评估作为政策分析的重要环节，同样经历了研究范式的转变，但是在实证主义与后实证主义范式的争论后，形成了紧张的辩证关系，却并未有效推进评估实践与理论的变革（德宁，1999）。实证主义政策评估的研究重点在于通过对政策现实的总结推导出一般性指标，进而输出评估结果。后实证主义的政策评估重点则在于对政策评估中利益相关者及其关系的解构，二者在范式及方法论上的对立观点形成了争论，不仅带来了评估理论的无序发展，也使得理论无法对焦实践。因此有学者将评估研究重点转向为评估方法与工具的改进，在此背景下，涌现出情境分析、复杂分析、系统分析等评估方法，但是这些评估方法并未回应评估范式应该往何处去的问题，面向实践的政策评估方法仍然需要研究范式的支撑。因此，建构新的政策评估研究范式是对以往范式争论的回应，也是从新的观察视角与理论框架出发推进理论创新与实践发展的必经之路。
政策评估理论的发展需要研究范式的自我革新，聚合的政策评估模式是对这一范式变革的回应。聚合的评估模式具有以下结构：首先，它是基于情境的建构过程，评估的过程是在对政策情境进行解释的基础上进行综合评定的过程，因此，这一过程充分考量政策背景、主体价值、目标取向等多种要素。其次，聚合的评估模式是基于政策性质与类型进行方法匹配的过程。计量经济学为政策评估领域贡献了多种评估方法，但是对这类评估方法的区分多是从数据层面进行考量，仅从数据层面简单划分单一评估方法显然不适应当前的评估需求。聚合的评估模式从政策本身出发，根据数据类型、评估能力、评估目标进行综合考量，从评估方法库中进行精准匹配，选择最适宜的评估方法。最后，聚合的评估模式是对情境、方法、机制与结果进行匹配的动态适应过程。聚合的评估模式突破了传统“数据—方法—结果”静态的政策评估模式，将情境作为评估的重要考量依据并贯穿评估始终，最终形成“情境—聚合—结果”的动态适应过程，具有闭合、多元、结构、互动、动态的特征。
在政策评估研究开始逐渐重视“实践导向”和“现实评估”的背景下，聚合的政策评估范式因其更广泛的“实践面向”被赋予了重要意义。从评估实践的角度看，政策评估最终服务于政策本身的改进与政策知识的增长，因此，推动评估方法更好的适配于当前政策实践、探索评估有效的评估机制、通过评估的使用推动政策发展成为评估实践所要解决的关键问题。从评估理论的角度看，政策评估作为一项“蓬勃发展的业务”却面临“蓬勃发展的业务与社会评价收益递减齐头并进”的危机（勒沃，2009）。聚合的评估范式建立在以往的评估知识与不断发展的评估实践的基础上，从评估的具体情境出发，从评估方法对政策的适应性出发，从评估对实践的增进出发，建构出符合当前政策现实与时代特征的评估范式。
同时，聚合的评估范式是对我国政策评估理论发展的时代回应。我国政策评估研究深受西方政策评估理论影响。随着评估实践的发展与理论研究的深入，学界开始探索具有中国特色的政策评估范式。在评估方法上开始探究理论的适用性问题，在评估主题上开始从不同政策领域展开政策评估的运用，在评估现状上开始对中国政策评估的制度建构与实践发展提出建议。但是，目前尚未形成公认的理论范式成果。在理论引介方面很多还停留在理论争议阶段，缺乏足够的案例支撑理论成果，评估研究存在理论与实践分离的现象，在很多情况下还是单纯的经验总结、工作汇报和座谈会，距离真正意义上的政策评估还有较大差距（李志军，2017）。因此，基于复杂的评估情境匹配强适应性、可操作性的评估方法，形成一整套评估机制，进而推进评估结果的应用的聚合评估范式是推进中国政策评估理论研究的有益尝试。
本文将在对聚合评估范式进行全面阐述的基础上，回顾国内外政策评估范式的演进路径，从社会本质和政策特质的观察视角与复杂适应性理论、理性选择理论、利益相关者理论和批评性分析理论的理论视角对政策评估进行分析，在此基础上从多元利益平衡的维度、批判与建构的平衡维度、确定性与不确定性的平衡维度以及复合的维度建构批评复合主义方法论的聚合范式。近年来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会政策评估工作，指出要“探索政府内部评估与智库第三方评估相结合的政策评估模式，增强评估结果的客观性和科学性”，在涉及精准扶贫、全面深化改革、风险防控、经济发展等重要会议的讲话中屡次强调评估的重要作用，强调通过科学评估与系统评估发现苗头性、倾向性、潜在性问题。中国政策评估实践的发展离不开党中央、国务院对评估工作的重视，离不开完善的制度安排和法规体系建设，离不开不断丰富的理论支撑，我国政策评估研究者们积极与国外学者开展理论对话、开拓评估方法库、丰富理论成果，积极为我国政策评估实践贡献力量。
二、政策评估的方法论与范式发展回顾
以往对政策评估方法论与范式的回溯研究多从时间维度以“实证主义”与“后实证主义”为分界线进行简单分割，且在“方法论”与“范式”的呈现上存在混淆引用的问题。仅以此为线索进行分析不仅会忽略其他理论分支对政策评估理论发展的影响，也会继续模糊政策评估方法论与范式的界限。因此，本文分别以政策评估的方法论与范式为线索进行文献梳理，从两个层次来探讨政策评估的理论演进规律与发展困境。
（一）政策评估的方法论发展回顾
政策评估从一开始就有一套为之遵循的理论体系，只不过发展至今仍具有较大的理论分歧。其深层次的原因还是在于没有解决其作为政策科学的方法论的问题。政策科学的方法论所要探求的是如何从思维抽象到思维具体，即如何从思维具体中理解作为知识生产系统的复杂社会的问题，这是政策评估理论发展的第一层问题，也是根本性问题。
1.确定性世界观下的实证主义政策评估方法论
政策评估的方法论主要可以分为实证主义方法论和批判复合主义方法论两大类。实证主义是以世界的确定性为基础价值观的，在本体论上通过观察、科学方法和对因果“规律”的探索寻找对现实进行客观解释的可能性，在认识论上强调研究的中立性，在方法论上认为研究社会生活就像自然科学一样可以运用实证方法进行分析，随着研究的深入也发展出后实证主义的重要分支。实证主义的政策评估研究范式源自公共政策中的理性精神，并深深嵌套于现代主义理性范式中。一方面，政策评估方法的逻辑来源于政策制定和实施过程的概念化，通过可量化的评估标准、细化的评估准则、高效的评估过程以及可操作的评估方法来实现理性目标。另一方面，政策评估中的理性精神被赋予了“中立”、“客观”的价值符号，这就要求在评估主体的选择上注重多主体共建，通过第三方参与推进评估的公正与高效。但是学者们逐渐发现政策评估并非都遵循线性的、指标化的、模式化的评估过程，实证主义范式下的政策评估有效性受到冲击。
在此背景下，后实证主义政策评估通过批判和修正实证主义方法论赋予政策评估以新的内涵。在本体论上保留了实证主义的现实主义本体论，但否认完全认识现实的可能性，在认识论上否认价值中立，在方法论上提倡多种方法认识，否认科学的绝对权威。提出了参与式评估（卡津斯，1992）、赋权式评估（费特曼，1996）、民主审议式评估（豪斯、豪，2000）等替代的方法论主张，关注影响评估进程的其他潜在动机，如宏观环境、资源约束、利益团体、政治周期、异质事件等（拉达利，2004）。突破了实证主义“绝对中立”、“唯理性”的缺陷，将“价值考量”纳入评估过程中，但是这一时期的政策评估研究依然秉承简单的世界观，没有考虑构成“价值多样性”背后的复杂性思维，也没有提出一个广泛适用的、具有实践价值的理论框架，不足以回应政策评估的现实需求。
2.复杂性世界观下的批判复合主义政策评估
批判复合主义是以世界的复杂性为基础价值观的。复杂性学说使得研究视野逐步扩展，也使得社会科学开始反思其以往的实证主义研究方法论。批判复合主义主张在社会的复杂性与不确定性的基础上建立的批判性思维与多维定位过程（包括多元操作、多重方法研究、多重分析综合、多变量分析、利益相关者的多重分析、多角度分析、多媒介交流等），主要分为确定视角下的建构主义与不确定视角下的诠释主义两大类。
建构主义的政策评估建立在对世界复杂性肯定的理论视角下，在本体论上秉持相对主义的态度，认为社会的本质是主体结构与关系的集合，在此基础上建构的事实只有是否“合适”而非是否“存在”。在认识论上认为认识的过程就是建构的过程，也即不同主体之间“视域的融合”（伽达默尔，2010）。在方法论上认为知识的生成是不断设计、教育、学习与再建构的过程。因此，建构主义政策评估的重点就在于重新建构主体价值与秩序，以弗兰克·费希尔的“实证辩论”框架以及古贝和林肯的回应性评估为代表，赋予政策评估以建构的含义：“政策评估的作用不是确定总体的最佳政策选择，而是在决策混乱的现实中为辩论和批判性思考提供信息”（阿德尔、乔丹，2011）。因此，建构主义者将评估者本身视为评估主体，评估者自身的政治主张也必然影响评估过程与评估结果，参与、对话、互动越来越多地融入评估中。
诠释主义的政策评估建立在对世界复杂性肯定与否定的不确定的理论视角下，认为人们会带着在历史进程中不断变化的预期性偏见来理解和解释世界。诠释主义的政策评估强调在定性研究的基础上通过单一案例进行因果机制的识别，将评估视为学习的机会，专业人员通过该机会获得技能和知识，以调查和推进自己的实践（沃克、杜瓦，2000）。因此，理解不断发展的过程就是评估不断被完善的过程。但是诠释主义方法论是以单一案例的因果识别为依托、遵循“双重演绎—循环解释”式的评估方法，在操作层面会增加大量评估成本，没有在实践中形成一套可操作的评估指南，与建构主义的政策评估一样都是一种美好的、“乌托邦式”的理论设想。
批判复合主义的方法论从“建构”与“诠释”的视角推翻了以往确定性世界观下的评估规律，使得评估研究在内容上更加关注评估影响，在工具选择上更加注重工具的适配性，评估的重点逐渐从绩效转变为效能。但是这些尝试仍存在“碎片化”、“零散化”的理论缺陷，批判复合主义的方法论只是在思维抽象的层面上达成了共识，没有完成从思维具体中理解作为知识生产系统的复杂社会的任务。
（二）政策评估的范式发展回顾
范式是特定的科学共同体所支持的信念，需要回答思维具体如何落地为感性具体的问题，在政策科学领域表现为方法论如何转变为可以操作的政策评估范式的问题，这也是政策评估理论发展的第二层问题。
政策评估的范式发展离不开政策实践催生的评估需求。在《第四代政策评估》中，古贝和林肯将评估划分为“测量”、“描述”、“判断”以及“回应性评估”4个阶段。前3个阶段的政策评估范式具有实证主义政策评估方法论的明显烙印。20世纪80年代以来，古贝和林肯为突破以往范式“管理主义”、“过分依赖科学范式”以及“忽略价值多元性”的缺陷，提出了第四代政策评估理论。第四代政策评估是回应性聚焦和建构主义方法论的结晶（古贝、林肯，2008），主张运用解释学的辩证循环方法来组织利益相关者进行评估。但是第四代评估并没有解决建构主义天生带来的认识论上的主观主义与相对主义的缺陷，建构主义观点中考虑每个利益相关者的观点是不可能实现的，并且人类行为和交互的复杂过程不能被视为可控的独立变量。因此，古贝和林肯的回应性评估只是告诉了我们如何从分歧走向聚合，他们认为实证主义和建构主义无法协调，事实上并没有提供一套行之有效的范式。
在此背景下，一部分学者不断充实第四代评估理论，例如通过降低资助者和评估者的特权地位来适应第四代评估（劳克林、布罗德本特，1996）、通过添加外部独立验证和扩展有效性角色来改进计划评估（格思里、英格利希，1997）等设想，但这类观点仅是在第四代评估方法的基础上进行小范围修补，并没有解决建构主义政策评估本体论和认识论的关键性问题。也有一部分学者转而发掘新的评估范式，例如协商式评估（欧内斯特、肯尼斯，2015）与参与式评估（惠特莫尔，1998），但是这类评估范式所依赖的参与逻辑不可避免地会引发相对主义的危险。也有一部分学者将眼光投向更贴合评估实际的“现实主义”与“批判现实主义”评估范式，二者的评估逻辑都建立在“环境+机制=结果”的公式之上，通过描述机制和结构来解释评估行为（威尔逊、麦考马克，2006）。然而这一折中选择更像是走投无路之后无可奈何的选择，依然没有解决思维具体如何落地为感性具体的问题。
综上所述，政策评估理论面临两层困境，第一层是如何从思维抽象到思维具体的问题，实证主义与后实证主义的政策评估方法论回答了如何从单一价值观到将“价值考量”纳入评估过程的问题，但依然秉承简单的世界观，没有考虑构成“价值多样性”背后的复杂性思维。批判复合主义秉承复杂的世界观，但建构主义与诠释主义都没有完成从思维抽象到思维具体的任务。第二层是如何从思维具体落地为感性具体的问题，古贝和林肯提出了第四代政策评估的主张，但理论设想难以落实，后续学者或是在原有基础上进行理论的修补，或是重新开辟新的理论范式，都回避了方法论如何转变为可操作的政策评估范式的关键问题。因此，后续政策评估理论的研究应继续沿批判复合主义方法论的路径探究评估理论如何转变为可操作的评估范式、如何推进评估知识运用的问题进行研究。
三、观察视角与理论框架选择
政策评估理论研究需要沿着批判复合主义的政策评估方法论探究新的范式，这既是对以往研究的补充与升华，也是回应政策评估面向实践的必然选择。对政策评估理论的重构不是简单地对以往理论的修修补补，也非彻底推翻，而是重新回到理论的面向中去，发掘理论的中心议题，在此基础上从新的视角出发构建理论框架。政策评估方法论的中心议题是我们如何理解社会？而理解社会需要从思维抽象深入到思维具体，在思维具体中理解知识的生产。因此，本研究从社会本质和政策本质的观察视角出发，探究政策评估的方法论考量，再在此基础上构建政策评估的理论框架。
（一）政策评估的观察视角分析
政策评估观察视角的建构是从社会本质与政策本质两方面进行分析的。一方面政策评估的研究对象是政策本身，研究目的是推进政策进步与政策知识的生产。离开了政策面向的评估研究会丧失其作为政策科学研究的实践意义。另一方面，公共政策深深嵌入社会生活中，是政府对社会生活规制的表达。离开了社会面向的评估研究会丧失其作为科学分析工具的理论价值。因此，对政策评估的分析离不开社会本质与政策本质两个观察视角。
对社会本质的分析离不开对社会与人关系的探讨。社会的主体和中心是具有持续构建社会客体的人、及人和人的关系，对社会本质的分析就是对构成社会的人及其社会活动的分析。从认识的视角来看，人的社会活动就是对社会的建构，知识由建构而来，认知在与环境的交互作用中不断更新（伍尔福克，2015）。从实践的视角来看，社会生活的本质是实践，实践不仅是主客体的互动，更是主体间的互动，互动生产出的重要成果是知识与共识，知识与共识则进一步推动实践发展。因此，社会生活在本质上就是认识与实践不断建构的过程，政策评估通过认识与实践的相互增进与螺旋上升实现了对社会的建构。
对社会本质的分析不能忽略其复杂性。社会的复杂性思维解释了社会的确定性与不确定性。确定性意味着在治理中要科学设计、精确计算、有效控制，不确定性则意味着对治理成效的相对性考量、承认治理无效、批判与再造。政策评估处于动态、变化与复杂的情境之中，评估不仅仅是通过指标的制定、过程的跟踪与结果的输出来完成评估过程，更意味着对政策背后运行机制的分析、政策过程的参与和政策的学习过程。一个要素变化引起连锁反应，决定了评估要观察多元要素和损益情形。作为系统核心的人具有主观性、具有建构能力，但同时人对社会生活的认知总是存在非至上性，这就要求我们在社会动态发展中对确定情境下的认知成果持有质疑、批判的态度。面对复杂社会的不确定性和人的认知能力的非至上性批判必然成为知识生产的基本形式和动力。
政策评估的另一观察视角是政策本质。政策是政策评估的对象，政策的发展也是政策评估的主要目的，从政策本质的观察视角可以发掘政策评估多个面向。首先，政策通过调控变量实现社会的合目的性状态。政策通过公权力规范行为，以此达到引导公众行为、管制社会行为、调控利益关系与分配公共利益的目的，最终使得社会达到合目的性状态。其次，政策的目的可以分解为不同具体目标。政策都是为了达到某项目标制定且推行的，但是在进行政策目标设定时，存在主要目标、发展目标和具体目标等不同类型，同时政策目标或标准是多样的，因此在政策执行过程中可能出现转译偏差、信息不对称及知识不对称的问题，出现“变通执行”、“模糊执行”、“偏差执行”等多种执行问题。这就需要政策执行者不断调控社会变量、考虑多群体的利益分配。最后，政策调节的核心是多元利益的平衡。从利益相关者视角来看，由于政策涉及多元利益，自然会派生多样的政策目的，共同利益导致政策的确定性，差别性利益则导致政策的不确定性，同时利益相关者的利益对抗与博弈既可能影响政策的结构，也会影响政策的强度与范围。
（二）政策评估的理论框架选择
前文选取了社会本质与政策本质两个观察视角分析了政策评估的建构性、复杂性与不确定性特征，论证了重塑新方法论的必然性。方法论的建构需要一定的理论框架作为支撑，本节选取复杂适应性理论、理性选择理论、利益相关者理论和批评性分析理论进行分析以构成政策评估的基本理论框架。
复杂适应性理论构成政策评估基本理论框架的第一个理论分支。约翰·霍兰德发掘了个体在复杂系统中的主动性与能动性，建立了用规则描述的、相互作用的适应性主体组成的复杂适应系统（Complex Adaptive System，CAS），复杂适应系统中的个体在和环境的反复地相互作用中改变自己的结构和行为方式，使得系统中出现涌现现象，因此使得个体的适应性行为造成了整个系统的复杂性（霍兰，2000）。在社会生活中，人及其组织的主动性占有重要地位，适应性造就复杂性。系统的复杂性是微观层面个体的交互作用在宏观层面“涌现”的结果。因此，在公共政策评估中，既要关注微观层面个体的行动，又要关注这一行动在宏观层面上的“涌现”。复杂适应性理论构建了政策评估的初步场景，并赋予微观行动与宏观行动以合理性。
微观层面上对个体行动的考察，涉及行动主体行动动力的考察，利益是行动的最核心动力。个体基于利益的计算，必然涉及理性相关者的利益计算和行动者利益的博弈。因此，理性选择理论构成政策评估基本理论框架的第二个理论分支。在社会科学中几乎所有的理论都隐含着对社会行动者是理性的还是非理性的预设（丘海雄、张应祥，1998），其核心要义是理性行动者趋向于采取最优策略，以最小代价取得最大收益（陈彬，2006）。政策评估在评估过程中也遵循理性选择的原则，表现为在“实证主义”的政策评估范式中将“经济效益是否达到预期标准”设为评估的一项重要标准，通过前后对比的方式对政策效果进行评估。但后续随着学者们对理论的修正，“价值理性”取代了“工具理性”，“有限理性”取代了“完全理性”，在评估过程中更加关注政策的社会效益与潜在价值，在评估方法上更加注重通过定性的研究方法挖掘公众对政策的态度。
利益相关者理论构成政策评估基本理论框架的第三个理论分支。政策评估中存在直接利益相关者，例如古贝和林肯在《第四代评估》中多列举的代理人、受益人和受害者，同时存在间接利益相关者，如公众，社会组织等，利益的广泛性产生了更广泛的委托关系，必然加剧利益博弈与力量对比。因此，就需要将多元利益纳入评估议程，既需要保持政策评估模式的结构性、稳定性，又体现社会发展的实际，使政策标准具有适应性、变动性（周建国，2012）。在诠释主义、建构主义的政策评估方法论中将政策评估视为多元主体进行利益表达的过程，评估的最终指向就是利益的平衡。
宏观层面的涌现既可能出现大量验证政策行动的证据，也会出现很多否定政策行动的证据，从批判的视角理解公共政策并为后续政策调整准备依据也必然不可避免，批判性分析理论构成政策评估基本理论框架的第四个理论分支。构成政策评估基本理论分支的批判性思维源于黑格尔的辩证法哲学和马克思的批判哲学，继承了批判理论中对技术理性的批判精神，批判“实证主义”的研究方法、“工具理性”的思维方式，批判政策的“不确定性”与“多目的性”。同时，批判的本质是知识的生产，批判现实主义的政策评估范式就是从“批判”与“现实”的双重视角，先挖掘评估中的机制与因果关系，再从“现实”出发建构评估。综上所述，以上理论框架分析了政策评估在复杂场景中的微观行动与宏观行动，为批判复合主义方法论的建构提供了理论基础。
四、基于批评复合主义方法论的聚合模式构建
社会本质和政策本质的观察视角为新的政策评估方法论提供了建构性、复杂性与不确定性的理论前提，复杂适应性理论、理性选择理论、利益相关者理论和批评性分析理论构建了基本理论框架。本文将在以往批判复合主义方法论的基础上，结合观察视角与理论框架，重新建构分析维度，最后提出聚合的评估模式的主张。
（一）批判复合主义方法论的“建构”
在前文的论述中，政策评估批判复合主义的方法论并没有解决政策评估从思维抽象到思维具体的方法论问题，没有回答从哪些角度理解建构主义或者批判复合主义，亦没有回答如何从思维具体中理解作为知识生产系统的复杂社会的问题。复杂适应性理论、理性选择理论、利益相关者理论和批评性分析理论提供了从思维抽象到思维具体的理论思维，本节将沿着这一理论思维建构批判复合主义的方法论。
1.批判复合主义方法论需要实现多元利益的平衡
在我国政策评估实践中，多元利益主体处于一种非均衡的复杂状态。首先，政府与社会公众形成了评估利益表达的非均衡状态。利益相关者理论论证了微观视角下政策评估中存在多元利益主体的可能性，他们基于理性的计算采取自利行为，因此赋予每个利益群体以不同价值。在建构主义视角下，每个利益群体都有平等表达自己观点的机会，但我国尚未形成完善的评估体系、尚未形成充分的评估氛围、尚未建立健全的评估表达渠道，作为评估工作的监督者与受益者的社会公众，在大多数情况下是通过评估问卷或调研访谈被动进行利益表达的，这在一定程度上会限制社会公众的利益表达行为。因此，需要政府通过严格的评估流程、积极推进调研工作保证公众的利益能够被充分表达。其次，中央政府与地方政府间形成了评估利益表达的非均衡状态。与西方国家拥有独立的政策评估部门负责评估工作不同，我国政府既是评估的发起者与统筹者，又是评估执行者，在评估中具有较大的自主决定权，在“中央—地方”不同场景中，自主表达权赋予了政府不同的利益表达行为。中央政府会针对涉及国家发展的重大政策开展评估工作，同时通过评估督导对地方政策执行情况进行评估。同时，由于评估工作一般不计入地方考核、评估收益难以计量，地方政府在评估中更易采取被动行为，既需要应对中央评估压力，又需要对中央评估释放的注意力信号予以回应，但地方的利益表达没有合理渠道进行传递，这就使得中央与地方间形成了不对等的利益表达关系，当注意力信号消失，极易形成“应付性”评估行为。最后，两组非均衡状态会加剧政策评估的复杂现象。政府与公众间的非均衡状态会造成政策问题无法被及时反馈，评估结果不能反映政策现实，从而形成评估的“低效”或“失效”现象，继而造成地方政策评估的“应付性”行为。
因此，多元利益的平衡需要评估者提供多元主体利益表达平台，确保多元主体在同一平台中具有完整表达利益的机会，在公共利益与个人利益面临冲突时及时对冲突进行协调，通过评估沟通平台、评估反馈平台以及评估监督平台3个平台的构建实现（具体可参考图1）。评估沟通平台的构建需要打通纵向间“中央—地方”政府的沟通渠道，地方政府能够及时反馈评估信息、获得评估认同；需要打通“政府—公众”的沟通渠道，政府能够及时传递评估信息，公众能够积极参与评估进程；评估反馈平台建立在信息共享的前提下，由第三方评估机构负责收集来自社会公众其他利益相关者的反馈信息，统一反馈给政府部门，再由政府部门与第三方评估机构统一商议，以此为依据修订评估指标、完善评估内容；评估监督平台由中央下派评估督导小组进行压力型监督、由社会公众通过信息反馈平台进行突击型监督、由第三方评估机构跟踪评估进程进行常态化监督。3个平台由线下负责政策评估的独立部门与线上的信息共享网站共同实现。评估协调平台以实现事实与价值的统一为最终目标，既要追求对评估结果与影响的准确测量，又要追求社会公平性、发展性的最终指向。
2.批判复合主义方法论需要实现批判与建构的平衡
在复杂场景中，政策的复杂程度呈指数形式增长，单一线性的政策评估难以满足当前政策评估的需要，因此，在批判与建构中发展的评估模式更加符合复杂情境下的政策评估需求。批判性政策分析理论强调在社会交往中实现社会主体间及主客体间的有效互动，批判与建构的平衡不是将批判主义与建构主义精神简单相加，而是在评估中既保持理性批判思维，又坚持建构现实的目标。
批判与建构的平衡需要以积极的评估反馈为前提。积极的评估反馈是在评估过程中或结束后将收集到的信息及时反映给评估者的过程，是有效提升评估效能、增加评估信度的体现。一方面在评估过程中需要通过反馈平台及时收集评估参与者、相关者的信息，对此进行反馈与回应，这一过程贯穿评估始终。另一方面，需要通过对评估应用中产生的知识进行反馈。当评估过程终结，评估结果的合理应用是衡量评估价值的重要标准，但是评估结果的弱执行力、弱解释力（贝克尔，1984）、重新决策带来执行成本的增加（韦斯，1999）等都会成为评估弱应用现象出现的原因，当评估被视为“无用的官僚负担”，评估者会付出更少的时间进行评估，从而导致“肤浅的评估结果”（图尔蒙德，2000）。因此，为避免“应用失效—反馈失效—评估失效”的恶性循环，需要在政策评估结束后积极跟踪评估应用情况，重视评估结果，将其作为政策改进的重要依据。
批判与建构的平衡需要政府在评估中具备学习与反思意识并贯穿始终。政府作为评估主导者同时扮演批评者与建构者的双重角色，在评估过程中不断对既有的评估标准与结果进行批判，对政策知识进行收集、汇总、学习与翻译，在评估中推动公共政策发展。这一知识的批判与生产的行为不是一蹴而就的，而是不断螺旋式地上升的，通过行动方案的持续建构推动评估的完善和发展。因此，评估学习意识的培养需要建立良好的评估氛围、增强官员的评估知识。以南京市政府研究办公室负责开展的独立评估工作为例，2013年至今多次召开与政策评估相关的学术讲座、论坛等，邀请相关专家普及政策评估知识，提升评估官员的学习意识，评估部门作为整个评估工作的中枢，联结专家与第三方评估机构，共同推动评估项目。因此，南京市政策评估的相关规则不断完善，评估实践也走在中国地方政府的前列。
3.批判复合主义方法论需要实现确定性与不确定性的平衡
政策评估是以追求公共价值的实现为最终目标的，无论何种政策类型、有哪些评估参与主体、选择哪些评估方法都不能改变评估的最终目标。但在推进公共价值的实现过程中，由于评估场景、多元主体、多元操作等带来的评估复杂性，必然带来评估的不确定性，在复杂场景中不同观察视角、不同主体的利益表达会导致评估方法的不确定、继而导致评估结果的不确定性，使得评估可信度降低，影响评估应用。因此，批判复合主义方法论下的政策评估不是摒弃评估的不确定性，而是在复杂情境中寻求确定性与不确定性的平衡。首先，实现政策评估的确定性需要制定公正合理的评估规范。相比于发达国家在国家层面制定完善的评估法律，我国现阶段没有在全国范围内制定针对政策评估的专门文件，使得评估政策的遴选依托政府注意力、评估内容参考借鉴其他地方政府评估案例、评估流程没有实现规范化与体系化、缺乏评估保障措施等问题，这必然会加剧政策评估的不确定性。因此，制定规范性的评估文件是推动政策评估确定性与不确定性平衡的关键。
实现政策评估的确定性需要明确主体职责。规范性的评估文件是推动政策评估确定性的关键，明确的主体职责是实现评估规范的重要途径。政策评估参与主体包括政策制定者、政策执行者、第三方评估机构和社会公众，在没有制度规范的条件下，政府作为评估的发起者与评估的执行者，其强烈的责任意识是推动政策评估应用的重要途径，责任意识包括政府对评估本身、结果及执行效果的关注，在我国科层制环境中表现为“领导对评估工作的重视”。但仅靠政府自身责任意识推动评估主体职责是远远不够的，在评估文件对主体职责做出明确规范的前提下，需要政府积极引导评估工作、落实评估安排、推进评估反馈。同时，第三方评估机构作为政策评估主体在当前的政策评估实践中依然存在缺乏统一管理机制、准入门槛低、专业化程度低、缺乏监督机制等问题，导致评估结果与实际情况的偏离，使得评估的形式合理性大于实质合理性。因此，需要统一管理评估机构，完善评估机构的准入、遴选、评估行为，明确评估机构主体职责。
最后，在明确的评估规范与主体职责的基础上需要积极应对评估的不确定性，以实现评估目的与目标的平衡。评估规范与主体职责分别从评估程序与主体行为两个角度建构评估的确定性，但是如何正确应对评估的不确定性是实现确定性与不确定性平衡的关键。当前的政策评估是在确定性的前提下进行的，并没有考虑不确定前提下的评估。在不确定的评估前提下，公共政策呈现复杂性、多变性与不可控的特征。政策的复杂性会加大评估工作量与工作难度、政策的多变性会增加评估失效的风险、政策发展的不可控性会导致评估过程的不可控性，这些将造成评估的失效。“什么是有效的什么才是重要的”（What matters is what works）已经成为新时代的决策哲学（张贤明，2022）。为应对评估的不确定性，应具备“以不变应万变”的思路，将公共价值的实现作为评估的最终目的，并以此作为评估主体行为的依据贯穿评估始终，评估才能最大限度地反映公共诉求，才能实现评估确定性与不确定性的平衡。
4.批判复合主义方法论需要考虑复合维度
复合共治本身就是在冲突与共识、产生冲突与化解冲突之间循环递进的过程。合作伴随着冲突，冲突凸显出合作的价值（杨涛，2014）。政策评估中的“复合”过程也是在共识、冲突与化解中寻求政策改进与知识生产的过程。因此，“复合”不是对评估要素的简单相加，而是在不同情境内实现要素的调配，关键在于在评估中解决冲突与寻求共识。批判复合主义方法论的复合维度首先是对评估主体的复合。与多元利益主体强调在同一平台中平等的沟通与协调不同，“复合”强调的是政府在评估过程通过重新配置实现主体共建的行为，是多元主体协商的前提与保证。在我国政策评估实践中，由于评估制度规范尚未确立、评估体系尚未建成、评估组织尚未健全，就需要政府在评估中依靠政府权威扮演组织、协调、整合的角色。在评估发展过程中，评估组织、社会公众与政府本身都具有更强的评估意识、具备更加完善的评估能力，才能在此基础上完成主体间的合作与协商。
其次是对评估价值的复合。上文论述了政府在评估中具有整合与建构的职能，整合与建构体现在价值层面表现为对评估价值的复合。多元利益主体在评估过程中代表不同的价值追求，当评估中涉及多元利益冲突，一方面需要调和利益矛盾，更重要的是充分考量不同利益诉求，在整合中寻求最优解。以南水北调移民政策评估实践为例，南水北调政策主要服务于南水北调工程，是为推动全国水资源平衡发展而进行，根本目的在于促进南北区域经济平衡发展，因此效率层面的社会发展构成南水北调移民政策的首要社会价值。同时，社会经济发展不能以牺牲社会公共价值为代价，因此，南水北调移民政策既需要维护个人合法权益，又要保障社会公平。在此基础上，南水北调移民政策评估形成了以在经济上实现水资源跨区域优化配置来推动区域经济发展，以及在社会上保障移民生产生活和后续发展为目的的根本性评估价值，以此为依据开展评估工作。
最后是对评估结构的复合，评估过程就是评估组织、制度与治理结构复合的过程。评估在很大程度上取决于其所处的社会和组织环境（达勒拉森，2011），组织结构的复合不仅表现为不同组织间的互动行为，也表现在各层级部门为实现评估应用目标所达成的互动行为。例如为实现评估目标，政府组织内部需要及时安排评估工作、执行评估任务、推进评估流程。第三方评估机构作为独立组织参与评估，需要与政府组织及时进行信息沟通。社会公众又往往依托社区组织进行集体利益表达，组织结构同时深深嵌入进制度结构中，通过制度规范评估组织行为、赋予组织行为合法性；最终评估制度的确立可以丰富国家治理体系，表明我国在推进国家治理体系现代化进程中通过制度建构更成熟稳定的结构状态。
（二）批判复合主义方法论的范式：聚合评估
批判复合主义方法论的重新建构回应了评估理论从思维抽象到思维具体的方法论问题。从多元利益的平衡、批判与建构的平衡、确定性与不确定性的平衡以及复合的维度解释了政策评估方法论应该往何处去的问题。这一问题的解决为新的评估范式的提出奠定了基础，范式所需要回答的问题是思维具体如何落地为感性具体的问题，即知识如何运用的问题。从上文可以看出，古贝和林肯的“第四代评估”范式及后续学者都回避了方法论如何转变为可操作的政策评估范式的关键问题，没有完成评估范式的使命。因此，本文将从批判复合主义方法论前提出发，聚焦可操作的评估范式的建构问题，提出聚合评估模式的主张。
1.聚合评估模式的过程表达
为更直观地表达政策评估的聚合模式、更清晰地分析各要素之间的聚合关系，本文选取模糊矩阵进行描述。模糊矩阵是用来表示模糊关系的矩阵，模糊集合理论超越条件分析的工具与一般线性模型，用集合理论的一般化操作来分析多变量关系（史密斯、弗贵能，2012）。因此相对于清晰集，模糊集更能表现政策评估中多要素的复杂关系，具体公式表达见期刊原文。
2.聚合评估模式的结构
聚合评估模式的建构需要回答构成这一评估模式的结构性问题（具体可参考图2）。整个评估模式可以分为4个层次，第一个层次是对多元主体的确定及多元利益的考量。这个层次是整个政策评估的基础，评估主体在进行评估之初就需要充分考量政策评估参与主体及其代表的多方利益，通过搭建沟通平台、建立沟通机制等途径收集不同主体所代表的利益，在以追求公共价值的前提下通过利益的博弈与对比最终实现利益的平衡。第二个层次是通过多维度协商确定政策评估客体。评估客体的确定过程就是将评估内容不断细化及评估主体的协商过程，一方面是评估客体的确定是以评估主体的确定为前提的，多元利益主体的确定可以尽可能详尽地收集评估客体的信息。另一方面评估客体的确定是对评估内容的解释与分析，从而为建立评估指标奠定基础。第三个层次是选择适配的评估方法，建立评估方案。评估方案的选择需要与具体政策情景相适应，包括需要根据评估所搜集的数据资料选择适合的数据处理方式，需要根据当地评估能力及精力选择适合的评估方案。评估方案的选择需要以公共利益的实现为最终目标，方案的选择最终是为公共政策的改进与知识的增长服务的。第四个层次是对评估的再评估，最终实现聚合。批判建构主义范式下的政策评估是不断发展的，参与主体通过利益表达与目标制定激发首次政策评估，主要关注公共政策制定是否会达成目标的实现，并在此基础上为公共政策提供建议，通过知识的生成与翻译实现了推进目标制定的作用，同时政策评估也促进了自身评估的改进。以此为基础，通过对政策问题地再识别与政策的再评估实现政策的发展，最终实现聚合。
因此，聚合的政策模式具有闭合、多元、结构、互动、动态的结构特征。闭合是指政策评估过程经“评估主体确认—社会价值确认—政策目标人群确认—评估客体确认—评估方法确认”过程，形成了闭环结构，整个评估过程在这一闭环结构中进行；多元是指多元主体及其代表的多元利益，客体及评估方法同样具有多元特征；结构是指在“结构—功能”的分析视野中，政策评估具有四层分析结构，这四层结构层层递进又深深嵌入进政策评估的复杂场景中，共同构成了聚合的政策模型；互动是指微观层面评估主体间通过互动达成共识，客体间通过互动促进评估交流，主客体间通过互动推动评估进程，也指在宏观层面通过评估与社会的互动推动评估完善；动态是在不同场景中，各评估要素的组合是动态变化的，因此聚合的过程就是通过不同要素复合以达到结果最优的过程。
五、结语
政策评估的研究由来已久，且随实践的发展不断推进发展。治理情境的复杂性使得公共政策面对失效的危机，政策评估作为推动政策科学化的重要环节，成为当前公共治理与公共政策研究领域的重要议题。方法论与范式的研究作为理论研究的基础具有奠定理论发展走向、推进理论落地的重要意义。但是以往政策评估的方法论与范式的研究既没有解决政策评估从思维抽象到思维具体的方法论问题，也没有回答如何从思维具体中推进实践的问题。本文既梳理了以往政策评估的理论发展历程，又从复杂性的世界观出发，从批判复合主义的方法论出发，尝试构建了聚合的评估模式，希望能为政策评估方法论与范式提供了新的研究思路，并为政策评估实践提供可以参考的运用模型。
但鉴于本文的篇幅限制，聚合的政策评估模式是在理论推演下的理想模式，这一模式仍需要通过多案例的检验进行细节的调整与完善。当前政策评估研究还存在较大的理论分歧，仍具有广阔的研究空间与发展前景。特别是自党的十八大以来，我国政策评估实践逐渐走向了多样化、多领域的发展路径，发展具有共性的、可操作化的评估模式对我国政策评估实践具有重要意义。
文章刊发：
周建国、边燚：《构建聚合的政策评估模式》，《管理世界》，2022年第12期，第92~103页。
转自：“经管学术联盟”微信公众号
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