摘要
加快转变超大城市发展方式需要更加注重城市治理实现智慧高效，而城市数字化转型是实现超大城市发展方式转变的重要组成部分。作为城市数字化转型的主要内容，城市“一网统管”在解决复杂的城市治理难题同时，逐步呈现出枢纽型数字治理平台特征。通过对城市“一网统管”的典型案例研究，在厘清其发展阶段、枢纽特点以及运行流程的基础上，基于平台枢纽作用的治理属性来探讨以资源统筹准确把握治理对象、以流程再造细致协调治理主体、以敏捷回应有效提升治理效能、以数据赋能精细优化治理工具的四重运行逻辑。从这一过程可以看出，枢纽型数字治理平台的内在运行逻辑是相互支撑的，一方面提升了城市治理科学化、精细化和智能化水平，另一方面还需要从数据共享、责任分配、人员培训等方面入手，改进枢纽型数字治理平台运行过程，从而更好地推进超大城市治理体系与治理能力现代化，为转变超大城市发展方式提供坚实的基础。
枢纽型；数字治理平台；治理工具；一网统管
近些年来，随着第四次工业革命的到来以及数字技术在城市治理领域的广泛应用，“加快转变超大特大城市发展方式” 1 变得尤其迫切，而数字化转型已经成为当前推进城市治理现代化的一项重要工作。其中一个关键是结合当地实际需要，构建适合城市治理所需的数字化平台，以此推动城市发展与社会治理。在众多城市治理数字化平台中，上海市的“一网统管” 2 具有典型的样本意义。因此，在深入调研的基础上，本文基于X区“一网统管”的实践运行，提出了枢纽型数字治理平台的概念，并对其实际运行逻辑进行提炼总结，以期发现枢纽型数字治理平台的一般运行规律和内在特征，从而更好地回应数字治理时代的政府变革实践。
一、问题提出
随着数字技术在政府治理过程中的广泛应用，人们愈发要求借助各种数字渠道获取政府信息和服务，尤其是通过数字技术的应用使得信息积聚而形成了各种类型的平台组织形态，诸如“一体化平台”“生态系统平台”“众包平台”等 3 ，各种与数字技术相关的平台正在中国各级政府内部涌现并得到广泛应用，甚至出现了如“政府即平台”的理论判断。随着中国城市发展面临着各种日益复杂和更具不确定性的城市治理难题，政府内部需要在细化职责分工基础上强化城市治理难题处理能力。由此，不同地方政府为了解决城市治理中面临的现实难题，纷纷建立起相应的城市管理数字化平台并形成了相应运行机制。在此背景下，加强对政府数字治理平台以及运行过程的研究就成为当前的重要议题。
从现有研究来看，O’Reilly最先提出“政府即平台”理念，强调通过具有开放标准的数据共享和模块化应用程序，促进民众、社会组织以及政府机构共同参与政府治理过程。 4 之后，不少文献聚焦治理平台的优势、特点等进行论述，如阿里·维科·安提罗伊科从公民角度出发强调信息化治理平台不仅满足了高度复杂、技术发达的社会需求，而且通过鼓励创新、以经济高效的方式共享信息，整合了服务和治理程序，为公民提供了便捷的服务流程，并为其和其他利益相关者提升了价值。 5 亚伦·瓦赫豪斯强调治理平台作为传统政府机构的一种补充，能够提供扩大外部参与以及使得政府更加透明的间接好处 6 ，并有学者对平台型政府的特征、模块化体系及优势特点等进行了论述。 7 从国内研究来看，研究者大多对平台型政府的特征、理念、优势及其面临的挑战等进行了分析 8 ，为平台型政府构建了数字基础设施的模型框架 9 ；孟庆国强调平台型政府正走向数字化能力3.0阶段，即实现数据、业务、协同和交互能力的智能升级。 10 在此基础上，也有学者结合不同案例对政府治理平台的运行过程进行分析。 11
综上所述，目前相关研究主要关注政府治理平台“自我属性”，尚未充分考虑政府治理平台的“治理属性”并将其与其他不同类型进行区分。从研究规范来看，“概念是学术思想最为精练的表达，成为学人的标识性身份。人们借助概念学习了解相关知识，从而不必重复对事物的观察和了解” 12 ，一个明确的学术概念是深入研究的前提与基础，能够将研究对象的普遍意义有效揭示出来。为了更好地研究该问题，我们提出了“枢纽型 13 数字治理平台”这一概念，强调其作为社会网络枢纽的价值，认为枢纽型数字治理平台是通过数字化技术手段将政府不同部门的数据、资源和流程整合于一体，通过连接各方使其相互联系，并在整个治理系统中发挥枢纽功能，成为处于枢纽环节的网络化治理聚合体，进而对政府治理平台的属性进行更进一步的延展研究。
为了对枢纽型数字治理平台进行深入研究，本文选择了具有典型意义的X区“一网统管”作为研究对象，以此全面考察这个核心概念的实践运用。从研究对象来看，作为以实现“高效处置一件事”为设计目标的数字治理平台，X区“一网统管”平台在推进城市数字化转型过程中将城市问题、难题视为治理对象，在处理解决城市问题时，既在横向上发挥着整合协调的效能，又在纵向上起到上下联通的作用，该平台依靠主动、被动、自动三种渠道发现城市问题，进而借助纵向派单与横向派单的形式，协调解决各个承办单位在处理过程中可能遇到的低效难题，保证案件得以快速办结、问题得以及时解决，并通过对反馈数据进行分析和应用，最终为自身赋能，因而具有典型的枢纽型数字治理平台特征。从研究过程来看，本文主要采用不完全式参与式观察法与无结构性深入访谈法 14 ，通过多方面资料收集方式来保障“深入性”的个案研究特征。在研究过程中，通过在X区城市运行管理中心的实地参与式观察，深入观察和收集关于X区“一网统管”平台建设、运作及发展等方面的具体信息，并对其进行分析、归纳和总结，以此确保资料的完整与研究的效度，从而充分运用案例研究法对该研究议题进行深入研究。在此基础上，通过对X区“一网统管”平台的深入研究来探讨枢纽型数字治理平台形成过程，对其具体形成过程和流程运作进行系统分析，试图厘清枢纽型数字治理平台运行逻辑的整体性特征，并结合政府数字治理平台的发展趋势对其改进方式提出相应建议，以便在未来推进枢纽型数字治理平台建设过程中更好发挥其作用，更为有效地推动城市治理现代化。
二、枢纽型数字治理平台的形成与运行流程
从本文研究案例来看，其所涉及的X区是上海市首家建立实体化运作城市综合管理和应急联动中心的城区。2009年，X区开始探索城市综合管理体制，通过优化整合公安110指挥中心、民生服务热线、网格化监督受理中心等，以城市管理“大联动”运行模式实现了对城市日常管理和突发公共事件处置的统一指挥，在全国范围内形成了一定影响。2011年，X区通过整合区域内21个区级职能部门的34部城市管理服务电话，开始启用区域内部的专属民生服务热线，24小时集中受理群众需求。在网格治理工作上，X区于2015年开展了全区层面的“大联动”体制机制建设，通过创新网格化全覆盖的基础性工作，建设居村前端管理、街镇综合管理以及区级监管服务的三级平台。而X区的“一网统管”平台就是在此基础上形成的，并由该区城市运行中心进行管理。 15 随着城市数字转型工作的快速推进，X区需要通过数字化来探索所辖区域社会治理的新路径。在此背景下，“一网统管”逐步形成了以实现城市治理精细化为目标的数字治理平台，聚焦公共安全、应急管理、规划建设、城市网格化管理等重点领域，数字化正在全方位赋能城市治理全过程。就一般意义而言，“使命并不注重分管界限”。 16 因此，在实践中，新的治理平台在业务系统整合、业务流程再造、体制机制建设以及智能化场景应用等方面具有了枢纽型特点，从而在整个政府治理系统中发挥枢纽功能，形成了处于枢纽环节的网络化治理聚合体。
具体而言，X区“一网统管”平台的发展过程经历了试点推广、开发升级和实战实用三个发展阶段。第一阶段为试点推广。在全新治理平台建设前期，X区城市运行管理中心领导曾多次调研P区、H区等“一网统管”平台建设示范区 17 ，通过汲取先进工作经验并汇总反思建议，最后决定由X区城运中心先行指导M镇、X街道城运平台建设的试点工作。区别于其他城区“自下而上”的城市治理平台建设模式，X区采取“试点+推广”形式，首先设计了一个能普及全区范围的基层“一网统管”平台模板，然后再由其他十多个街镇按照M镇的平台模板进行复制，在统一平台模式的基础上，因地制宜地叠加具有个性化特色的实战应用功能模块，逐步形成了“自上而下”与“自下而上”相结合的枢纽型数字治理平台建设模式，保证区级和街镇平台在建设底板一致的基础上按照基层实际需求来推动工作。第二阶段为开发升级。当完成政策试点任务之后，枢纽型数字治理平台建设就进入了开发升级平台功能的环节。X区城市运行管理中心按照“公共管理、公共安全、公共服务、经济发展”四个板块，搭建区级城市运行“一网统管”平台首屏，实施城市常态管理、城市应急管理、城市运行体征监测三类场景化管理，随后街镇将网格划分、队伍力量、人员信息、物资装备、部件信息等基础信息以及涉及城市管理的公共设施、路灯、井盖、消防栓等600多个基础设施图层，统一纳入全区城市运行资源“一张图”。在统一要求下，区域各个部门用统一的社会治理网格、城市管理网格、社区服务网格底板将资源全部置于这“一张图”。此外，为进一步针对平台基础建设要求进行协商和研讨，X区14个街镇和14家区级部门集中进驻X区城运中心，开展“一网统管”联合会战工作例会，并多次针对城运平台建设、数据有效赋能以及街镇联勤联动工作开展专题调研，以提升数字治理平台的枢纽功能。第三阶段为实战实用。建设城市数字治理平台的根本目的在于解决城市治理中的难题，X区“一网统管”平台在理顺与相关部门及街镇村居关系的基础上，通过建立问题的快速发现、高效处置、客观评价的完整闭环，分层分类建立完善日常运行指挥体系，更好运用信息化手段，实现相关信息系统和应用场景的集成共享，优化城市运行综合管理工作流程和配套机制，从而进一步强化平台枢纽功能。不论是在有效组织涉及低温寒潮、夏季防汛防台、区长夏令热线等气象预防的应对处置实战中，还是在深入推进常态化疫情防控、区域创全迎检、护航进博会等城市建设维稳保障实战中，X区“一网统管”平台都发挥了重要的枢纽作用。
综上可见，X区“一网统管”平台在其发展过程中，无论是在纵向上还是横向上，其联系上下、协调左右的治理功能都在不断提升，以解决现实城市治理难题为核心的枢纽型特点正逐步凸显。从纵向上看，X区“一网统管”平台在市级、区级、街镇级平台范畴内属于二级平台，即在区域多级平台范畴内处于中间级，对下监督指导街镇“一网统管”平台工作，对上则对接市级“一网统管”平台。由于平台设置遵循逐级上报原则，街镇“一网统管”平台不能自行越过区级平台这一中间级数字治理平台直接上报至市级“一网统管”平台，务必要通过X区“一网统管”平台这一桥梁枢纽。同时，市级“一网统管”平台无法越过区级平台直接派单给街镇“一网统管”平台，必须经过X区“一网统管”平台进行转接。此时，X区“一网统管”平台承上启下的治理属性功能和枢纽地位得到充分体现。
一方面，比如说大规模的集中投诉和房屋群租类问题，15个工作日，街镇肯定是完不成的，一般我们会向市级申请延期。另一方面，街镇说这个是H区的，不是我们X区的，这些案子我们也会退给市级。另外，还有比如说无证照经营、油烟扰民、犬类噪音、培训机构等案件可以退回市级“12345”。（中心投诉科副科长访谈记录，2021年）
从横向上看，X区“一网统管”平台在区级部门之间流转派单。具体而言，当X区“一网统管”平台接收到涉及X区委办局权限范围内的案件时，平台会将案件派单至相关责任部门。但是，若出现委办局认为案件不归属于自己，且经与X区城运中心相关负责人员联系，待确认属实后，可通过X区“一网统管”平台进行退单处理。此时，案件又回到待处理状态，需要X区“一网统管”平台进行再次派单。值得注意的是，即使本级部门与部门之间可以直接对接，但是案件一旦以平台派单的形式出现，便只能通过平台退单和平台再次派单的形式完成，部门与部门间不能直接衔接。此时，枢纽型数字治理平台呈现出以其为原点、向四周发散的多点辐射特征，其协调左右的治理属性功能和枢纽型特点更加突出。
事实上，治理属性功能和枢纽型特点不仅在X区“一网统管”平台的横向和纵向治理层面得以体现，而且在该平台的“发现问题-处理问题-解决问题-反馈问题”运行流程中得以展现，以减少治理过程中可能出现的各种不确定性，“采用的方式是将不确定性理性化，也就是将各种问题丛生、难以预料的事件之链转换为一个自动的过程”。 18 在发现问题层面：X区“一网统管”平台发挥区级一体化数据共享端的治理属性功能，尽可能打破“数据孤岛”，以“统一建设、集中部署”的方式嵌入式接入14个街镇的城运平台；在明确多方职责、做到“五个统一”基础上链接式接入11家区级职能部门业务平台；还根据自身特征，选择性地接入五类地下管线合计超过9000公里的管线数据信息图层，将本区所需要的数据综合在一个平台以充分共享。此外，为进一步细分市级“热线办”下派的案件和研判案件类型，以“三违”事件为例，X区“一网统管”平台将其分为“违法搭建”“违法施工”“违法用地”3个案件小类，并在每个小类的基础上再进一步细化，总结出11项案件子类，并根据实际要求为每一项子类规定整体时限。通过精细分类、强化前端管理，2021年全区群众投诉的违法搭建案件比2017年下降13.4%。在处理问题层面：X区“一网统管”平台发挥区级一体化中枢控制端的治理属性功能，在梳理归纳15项重点项目，明确时间节点与牵头部门的基础上，以平台整体派单的形式确保在平台内部完成案件流转工作。当案件属于多部门协同处理的复杂案件时，为避免系统内部推诿而导致不良后果，X区“一网统管”平台发挥沟通协调作用，邀请法制办等权威性单位开展协调会议，以解决“牵头机构”问题。在实际行动开展过程中，X区“一网统管”平台建立“多格合一”运行机制，按照“1+3+N”配置原则，统合街镇力量、执法力量、管理力量以及其他服务力量和各类自治力量并纳入“多格合一”。目前，X区以警务网格为基础共划定68个处置网格，并与35个前端自治网格匹配对应。408名公安、城管、市场监管等执法管理人员与2185人自治力量已经统一进入处置网格，通过强化处置网格的整合功能，推动高效处置一件事。2021年，X区14项热点难点投诉问题的市级抽查平均解决率为84.59%，较上一年提升7.99%。在解决问题层面：X区“一网统管”平台发挥区级一体化督办预警端的治理属性功能，依据《群众投诉案件质量评分标准》，根据案件性质的特殊性，严格依照市级标准合理设计办结时限。例如，街镇接到转办案件后，须在两小时内完成案件接单派遣操作。而对于安全隐患，环保督察等重点关注类案件，三级处置部门需在一个工作日内上传现场核实照片或反馈现场核实情况。为把严时限关卡，X区“一网统管”平台借助系统留痕的优势提前一天通过微信群点名催办，并专门制作“12345”整体计时表，为责任单位提供及时督办和超时预警工作，保证政府办事效率。面对2020年X区热线诉求量同比增长17.1%的情况，通过“一网统管”平台聚焦高效处置，X区热线诉求件平均办理时长由2019年的9天，缩短至2020年的5.2天，极大地提升了案件的按时办结率。在反馈问题层面：X区“一网统管”平台发挥区级一体化分析应用端的治理属性功能。在数字治理时代，“政府将被看成是公共服务中心，其是否以最有效、最个性的方式提供更广泛服务能力要接受公众的评估”。 19 对于X区“一网统管”平台而言，对市民满意度进行抽查回访，借助市民的反馈，不仅可以监测出各个承办单位履职的具体情况和结果，而且可以运用有效的数据分析来厘清市民的重点关心事项以及需要引起重视的特殊案件类型。如2021年X区“一网统管”平台群众诉求案件共120345件，通过数据分析发现反映较多的案件类型为小区管理、市容环卫、突发事件、纠纷调解、社会保障。那么，X区“一网统管”平台便可将其中的高频事项作为重点关注事项加以处理，保证问题发现于市民前、解决于市民前，更进一步开发城市治理场景，为更好解决治理城市难题进行赋能。
总之，通过将枢纽型的特点贯穿于“一网统管”的数字治理平台全过程，有效地提升了城市治理效能。具体而言：在发现问题层面，数据共享推动了政府有效发现治理难题，科学分类标准推动了政府研判预警；在处理问题层面，整体派单形式推动了政府高效处置，统筹合作方式推动了政府协调联动；在解决问题层面，超时预警机制推动了政府快速回应，全程留痕属性推动了政府责任督查；在反馈问题层面，平台数据分析推动了政府科学决策，场景建设应用推动了算力算法升级。（参见表1）
表1 枢纽型数字治理平台运行流程
综上，基于对枢纽型数字治理平台的发现问题、处理问题、解决问题和反馈问题等不同环节的分析，该平台具有资源统筹、流程再造、敏捷回应和数据赋能等优势，而这些优势在此类治理平台运行过程中开始转化为其内在运行逻辑。在发现问题层面，通过资源统筹准确把握治理对象；在处理问题层面，通过流程再造细致协调治理主体；在解决问题层面，通过敏捷回应有效提升治理效能；在反馈问题层面，通过数据赋能精细优化治理工具。这四重运行逻辑共同支撑了枢纽型数字治理平台的高效运转。
三、枢纽型数字治理平台的运行逻辑
从具体实践来看，依靠城市运行中心牵头对涉及城市治理相关部门进行统一沟通并达成共识后，借助枢纽型数字治理平台，依据庞大的数据体系建立智能化场景应用来反馈问题，为部门协同合作与实现敏捷治理 20 奠定基础。其中，资源统筹准确把握治理对象、流程再造细致协调治理主体、政府回应敏捷提升治理效能以及数据赋能精益求精治理工具等四重运行逻辑贯穿于发现问题、处理问题、解决问题以及反馈问题等环节，共同推动了数字治理平台高效能发挥，这主要体现在以下方面：
以资源统筹准确把握治理对象。资源统筹意味着对于数字化资源的整体性把握，将所属区域范围内方方面面的数据、信息、人员等有价值的资料通过数字化方式统合在一起，“数字化极大地简化了政府对数据的搜集、传输、存储和分析工作” 21 ，从而进行统一安排和规划。对城市治理难题进行全面、有效的挖掘是实现问题精准定位和问题确切定性的基础。首先，发现渠道多元能全面挖掘问题。X区“一网统管”平台除了依靠以往常规的街镇网格员每日巡视检查，以自下而上的方式主动挖掘城市治理难题；通过服务热线、微信公众号、新闻媒体等市民投诉，以自下而上的方式被动发现城市问题以外，还开发利用红外线监控、单兵探头、高空鹰眼等先进技术设备，接入1.5万余路视频和28类1.5万余个物联感知设备，以自动发现的方式扩大城市治理难题搜集的领域和范围。通过综合建立多元的发现问题渠道实现多方位、多角度地全面定位城市治理难题，以满足X区区域范围广的特点，从空间角度实现全方位管理；并解决X区监管空白较长的缺点，从时间角度完成全时段监测，从而在整体上对城市治理难题进行全面挖掘。其次，城市数据共享能精准定位问题。X区“一网统管”平台将全区835个自治网格具体细划为居委网格、村委网格、街面网格和拓展网格四种不同类型，将原先没有囊括到的范围全方位覆盖进区域网格中，并在平台地图层面将所有的单元格共划分成5589个模块，使得372万平方公里任一地点都能在电子地图上得到迅速定位，从而实现在地理上精准定位城市治理难题的具体坐标的同时，在身份上精准定位问题对象的信息背景，真正形成以“一屏观天下”为表现形式的精细高效数字治理综合能力。最后，分类标准精细能确切定性问题。精细化的案件分类标准在准确定义案件类型、精确定性案件性质的基础上，对确切找到主责单位有着重要作用。通过汇总区域范围内高频案件并进一步细分案件类型，X区“一网统管”平台结合本区特点以及市民重点热点诉求事项，对案件进行细致的二次分类，形成了28项案件大类，322项案件小类以及1000多项案件子类的精细化热线分类标准。通过精细的案件类型划分，每一个城市问题都尽可能地被归类于具体精细的案件子类型，从而能够精准定位案件归属，为后续明确责任、精准派单以及数据分析的有序开展奠定基础。
市里案件来的时候会按照他们的一个粗糙的案件分类，我们不参照那个案件分类，我们自己有一套我们自己的案件分类。市里面每一个案子可能会有一个工单编号。但是到我们这里来，我们会转成我们自己内部X区的任务号，每个案子都有唯一的任务号，当别人跟我们沟通案件的时候，我们就会说案件任务号是多少，是以这个任务号为主的。（中心投诉科副科长访谈记录，2021年）
以流程再造细致协调治理主体。当无法保证组织内部核心技术活动的稳定开展时，组织的权力结构必须历经改造。 22 为有效解决不同部门因同一复杂事项责任划分的模糊不清，X区“一网统管”平台在整合数据信息的前提下，针对不同业务对流程进行了再设计，从而提高了政府组织间的治理效能。或者说，X区“一网统管”平台以问题为导向，依靠整体派单，依据服务将不同部门联合起来，通过协调部门派单、整合联动模式，构建平台内部循环机制，从而整体性地改善不同单位和部门之间的互动关系，以细化政府部门责任、协调政府合作形式来完善政府之间以及部门内部的流程，“整个生成流程之内的各个环节应该做到无缝衔接、迅速流畅地持续下去” 23 ，实现政府部门行为间的协同。
我们有一个派单的规则清单，防止大家甩锅，一个事项一个清单。镇街道往下派也有一个统一的规则，什么样的事情是派给处置网格、什么样的事情派给自治网格。这个很重要，我们反复商量，经过实践操作，磨了好多年才定下来。（城市运行中心主任访谈记录，2021年）
首先，X区“一网统管”平台通过合理的规章清单和充分地协调沟通，在标准分配主办和协办的情况下，按照“一个事项一个清单”的原则，以确责的方式将责任落实到具体的处置人员。为保证案件在平台内部流转，办理流程以全程可视的形式被固化，从而构建一个职责清晰、规范明了的操作流程进度面板，从根本上实现政府部门间的责任划定，避免出现因部门推诿扯皮而造成停滞的治理困境。构建这种协同模式的可能性建立在纵横交叉、内外互动的制度框架基础上。 24 其次，平台联动模式精简政府运行成本，X区“一网统管”通过“三屏”联动指挥，即使用地区政务微信发起群聊，指挥长选择分管领导，主办或协办人员发起指挥后，将相关处置部门全部拉进群聊中，然后通过政务微信进行现场签到、处置、反馈，处置结果能够在大屏端、电脑端和智能终端上进行同步展示，确保发生的任何过程都留有痕迹，从而依靠平台信息技术手段协调跨部门之间的有效协同合作，减少跨部门协同运行成本。同时，X区“一网统管”平台通过联勤联动处置模式，强化处置网格的整合功能，将群众投诉比较集中的群租等14项跨部门疑难案件作为联勤联动处置事项清单进行闭环管理，以此整合基层街镇的公共资源和行政力量，充分利用信息化手段，高效处置重大疑难问题，及时处置一般常见问题，更好地运用数字平台进行源头治理。最后，内部循环机制完善政府流程。X区“一网统管”平台在协调平台派单以及整合联动模式的基础上，构建了该平台的内部循环机制。内部循环机制指承办单位以退单的形式将平台原本派发的案件再次退回X区“一网统管”平台，需要其对案件进行重新审核以再次确认该案件的主责单位，如果二次审核能够确定主责单位则继续重复上一流程再次进行派单工作，产生“派单-退单-再次派单”的平台内部案件受理反复循环。“平台将事项智能派发至部门时，不应该完全受限于基于人工智能算法的供方能力评估结果，而应该允许需方的自定义偏好拥有高于算法的决策权”。 25 X区“一网统管”平台的内部循环机制确保案件流转仅发生于平台内部，从根本上解决了因部门间相互推诿导致的治理难题。
以敏捷回应有效提升治理效能。在现代城市治理中，如何对民众需求进行有效而敏捷的回应 26 ，是对现代政府治理能力的一项重要考验。其中，办事效率经常被用作检验政府能力的重要指标，若政府未能在允诺时间内解决市民诉求，这可能会增加市民对政府能力的质疑，影响市民的获得感及其对政府的信任度，在这种情况下办事实效就成为枢纽型数字治理平台关注的关键内容。为防止因系统不稳定而导致案件办结超出整体处置时限，按照X区城运中心“原来7天要变成5天3天，能力强2天搞定”的具体要求，X区“一网统管”平台通过缩短办结时间、加快超时预警以及丰富督办方式，采用更加严格的方式加强限时办结的预警工作，通过降低办理时长、提高案件的按时办结率，切实保障人民群众切身利益，满足市民对美好生活的向往并提高市民满意度，将城市治理成效落到实处。 27 由于平台处理的案件大多与居民自身利益密切联系，“政府和企业的智能信息披露可以提高生产力和质量，降低监管负担，市场能更好地为公民和消费者服务” 28 ，X区“一网统管”在办理居民投诉案件时，X区城运中心及时联系相关承办单位并对案件详情进行及时沟通，此外还要求各个承办单位加强与市民之间的信息交流，及时解决能够解决的案件，不能够解决的案件则充分说明原因，以切实提升政府回应能力，进而保障群众正当权益。责任督查是X区“一网统管”平台对于案件承办单位办结案件的考核，这意味着城市问题的治理进入了闭环处理程序。在督查形式上，X区“一网统管”平台具备在线督查功能，即聚焦重点案件，通过指挥调度平台进行线上督查。在通报方式上，X区“一网统管”平台通过分析整理阶段性诉求热点、处置低效问题清单，采取日点评、周提示、月通报方式以健全监督考核机制。如此一来，相对于传统依靠台账的粗放式管理方式，尤其是各部门面对复杂案件进行相互推诿、互不担责时，X区“一网统管”平台通过数据留痕，以可视化形式实现了所有业务流程通过数字化方式得以在平台展示，不仅能够明晰操作过程中产生失误的环节，而且能够直接厘清产生失误的主责部门和单位以及产生失误的原因与失责做法，在明确相对责任基础上使城市精细化治理成效能落到实处。
以数据赋能精细优化治理工具。枢纽型数字治理平台通过数字赋能的手段，可以依靠数据更新反哺技术，从而推进信息技术的进一步发展。具体而言，X区“一网统管”平台通过彻底的数据分析和适当的场景应用形成精密的治理闭环，在丰富深化技术、反哺赋能技术的基础上优化提升技术，进而实现对信息技术的精益求精。首先，数据分析彻底丰富深化技术。平台智能化运行离不开数据作为支撑力量，技术更新升级仍然需要数据作为支持，“以数据要素闭环流转为抓手推进政府职能转变和业务流程优化成为政府组织内部治理的主流”。 29 X区“一网统管”平台立足于数字赋能，“推动合并来自不同来源的数据，以便提供一个更完整的社会图景，进而为获取解决系统中的难题所需的洞察力扫除障碍” 30 ，目前已经开发120个数据接口、61个分析算法模型，共归集了将近23.08亿条数据，为“一网统管”平台建设以及城市交通、应急指挥、经济决策等业务场景提供2327项分析数据，从而支撑了城市全域的管理及服务，并依靠彻底的数据分析为城市治理的科学决策提供积极参考。如目前X区“一网统管”平台正在开始一些街镇试点工作，试图通过精准描绘诉求人的画像，以一人多诉、多人一诉等专题业务形式，“对这些数据进行数据解析、关联关系挖掘以及可视化展示，实现从较为封闭的决策体制向开放式的决策框架转变”。 31 其次，场景适当应用妥当反哺赋能技术。场景应用是指通过建设场景，依据监控的算术算法，所有数据通过设定阈值、自动报警、自动触发推送的方式，将场景内的异常信息进行报警提示并自动流转的一种应用过程。X区“一网统管”平台场景应用适当的最直接表现在于场景建设的选择。X区的城运中心在建设场景时充分考虑政府建设场景所花成本与场景实际效能之间的比率关系。另外，X区“一网统管”平台非常注重场景设计的标准化，即场景建设一定要体现数字化和信息化；场景应用内部要具有一套清晰完整的运作流程和切实有效的监管力量；场景可以通过由点及面的渐进式构建方式进行设计。X区“一网统管”平台通过准确的场景建设选择和理性的场景标准设计，在解决城市难题的过程中要求更先进的科技支撑，落实对技术精益求精的要求。最后，治理闭环精密优化提升技术。X区“一网统管”平台通过比较完整的数据分析和适当的场景建设，以数据赋能的形式构建平台全流程无缝隙的治理闭环，从而倒逼X区“一网统管”平台运行流程整体上的科技应用。数字化过程的主要影响已通过政府内部的组织及文化变革，以及公民社会行为体外在行为的转变得以实现。 32 X区“一网统管”平台在完成城市治理问题的发现、处理和解决环节之后，通过对问题所汇集的反馈数据进行分析、计算和运用，最终再为该平台赋能。一方面，X区“一网统管”平台通过推进处理模式从传统人工处理向机器派单、智能管理转变，从而实现“指令到人”，形成内部事项处理“小闭环”，在实际运行中根据其派单容错高低情况进行技术方面的反复更新。另一方面，在业务处置工作中，X区“一网统管”平台依托数据分析平台开展动态监管功能，打造了“受理-转办-办理-回访-核实-督查-跟踪问效”的责任闭环架构，并通过使用城市运行业务系统微信端完成案件的快速发现和上报处置工作，形成了“问题上报-自发自处-核实核查-问题处置”的线上案件处置闭环架构。借助责任闭环架构与处置闭环架构的紧密合作，X区“一网统管”平台在进行多次运用测试后，在实现案件流程闭环管理的基础上完成系统功能的升级测试，在实现城市治理数字化的同时，实现了有效的技术赋能。
四、枢纽型数字治理平台的改进空间
虽然枢纽型数字治理平台已经初步形成了四重运行逻辑，但在实际应用过程中，面对超大城市治理中不断涌现各种新旧治理难题，“治理意味着永远存在不确定性，机构的设计因此就必须既考虑人类的知识和认识潜力，也预计到其不足” 33 ，尤其针对城市治理中呈现出各种情形交织、错综复杂局面，就需要加快转变超大城市发展方式，围绕推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理的目标，积极推动城市数字化转型，让城市变得更加智慧高效成为转变超大城市发展方式的重要牵引力，这就需要从以下方面对枢纽型数字治理平台进行改进和提升，以此推进城市治理体系和治理能力现代化。
首先，枢纽型数字治理平台的“枢纽性”和“数字化”要求其应该实现数据资源的共享与开放，通过最大限度地挖掘和释放集成数据价值，从而充分发挥平台服务民生改善、提升社会治理的实际效用。就现阶段而言，枢纽型数字治理平台如果缺乏其对接相关资源数据具体内容和范围的普遍规范与规制，那么具体数据采集管理就可能会出现数据的多头采集、重复采集和不当采集等造成的数据管理责任分配模糊化。当前，数据接入枢纽型数字治理平台的方式主要表现为两种形式，即如街镇数字治理平台的完全融入式接入以及区级职能部门治理平台的间接链接式接入。相较于完全融入式，间接链接式的接入方式缺乏平台之间的契合性与联动性，不能及时发挥平台的优势。相较于间接链接式，完全融入式的接入方式对平台底层设计逻辑具有严格的统一标准，难以无差别地适用于当前部分已成熟运行的平台。事实上，这两种不同的数据接入方式又隐含着不同的政府权限与层级关系，因而需要明确枢纽型数字治理的相应平台渠道，进一步厘清其中不同政府层级对于数字治理平台的管理权限。
其次，数字化发展要求集合汇总庞大的数据，这意味着接入更多的数据是枢纽型数字治理平台的必然趋势。然而，当枢纽型数字治理平台接入的数据资源和部门机构越来越多时，“与每个程序联系在一起的是一组激发和执行程序要求的刺激物和数据的信息流”。 34 那么，数字治理平台本身承担的责任风险就越大，这将涉及接入枢纽型数字治理平台后的责任划分，上述案例中该问题就非常突出。相对而言，原有政府不同部门之间的权责则较为明确，但是一旦以枢纽型数字治理平台建设为中心，那么就会出现原责任单位与现枢纽型数字治理平台主体间的责任重叠以及由谁承担主要责任等问题，“每一个问责主体都有自己的看法，并且问责主体相互之间的观点也不尽相同，这会引发激烈的争论” 35 ，部门机构责任由此呈现模糊性。面对“一网统管”的庞大数字治理平台责任体系，应该如何合理分配就显得尤其重要，虽然已有的枢纽型数字治理已经有相应的责任督查机制，但是如果责任不清晰就会导致新的数字形式主义，这也成为当前城市数字化转型过程中政府职责的重要议题之一。
最后，随着城市数字化转型时代的到来，从管理需求和人员素质看，在枢纽型数字治理平台建设中，不仅人员配置数量严重不足，而且其运行队伍的结构性矛盾突出。城市数字化转型的快速发展对于人才的要求越来越高，尤其是既懂业务又懂技术的专业化复合型人才稀缺。况且，承担建设枢纽型数字治理平台及为平台提供算法的往往是一些大型科技公司，若技术算法出现错误，这会导致政府信息获取失败，在影响地方政府决策科学性的同时，可能导致公共数据泄露，产生信息安全事件。尽管，枢纽型数字治理平台使用的算法等技术在节约运行成本的前提下，可为政府机构提供较为精准的服务和策略，“但是如果不注重对其内部隐含的复合型风险进行积极的防控，从长远来看，将会影响国家治理效能的提升” 36 ，这也可能影响基层政府治理能力提升。因此，既需要关注枢纽型数字治理平台所带来的政府治理效能提升，同样要关注其可能会导致的政府治理能力失衡，避免因此所产生的各种治理风险。
针对上述不足，未来可结合城市数字化转型实际，依据超大城市治理系统的复杂性和综合性，“坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众受用”。 37 首先，枢纽型数字治理平台应按照公共数据资源相关统一标准，结合平台的建设和运行绘制具有通用性的平台准入数据目录、公共数据共享目录等，并在此基础上允许枢纽型数字治理平台根据各自实际需要，在经相关部门沟通并认可的情况下接入特殊数据或平台。在不同平台的数据接入方式上，应考虑根据部门层级和权限性质统一接入标准，在数据共享规定上适当放开标准，以保证公共信息数据实现全域共享开放，原则上满足公共数据跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的有序流通和共享。其次，对枢纽型数字治理平台责任的界定而言，应在各主体进行充分协调沟通的情况下制定明确的清单标准、建设导则与实施方案，结合治理实践以及个性问题，针对工作要点和责任分工进行动态调整与及时更新，保证在枢纽型数字治理平台实体与其他机构部门对责任认定出现差异时，能够及时介入并且根据实际情况予以重新认定，避免数字治理避责 38 现象。而当面对综合性复杂难题且难以确定唯一主责单位时，可以根据实际业务工作要求，适当构建多个业务主责主体，依靠“以条为主、条条结合”的合作方式推进城市有序治理。最后，政府相关部门应在坚持数字化发展与数据安全并重的基础上，加快培养既懂业务又懂数字技术的“数据产品管理者” 39 ，通过他们来完善数字治理平台监管体系。同时，加强对委托第三方在平台系统建设维护、平台数据储存加工等方面的安全管理工作，定期开展公共数据风险评估和安全审查，对平台数据采取安全保证措施，从而在保证数据安全的前提下确保枢纽型数字治理平台能够及时适应政府常态治理和非常态治理的需要，切实发挥其在提升城市治理水平中的积极作用。
结语
学术概念是从事科学研究的重要基础，充分反映了对于实践知识和理论观念的总结，一个具有明确内涵和外延并且具有充分解释力的概念能够帮助我们更好理解中国正在发生的各种治理变革。而在当前，推进城市管理的科学化、精细化、智能化是当前世界各国都面临的重要议题之一，城市治理中各种新命题不断涌现。伴随着数字时代的到来，加快城市数字化转型不仅是解决原有城市治理难题的一个重要途径，而且也成为让人民生活更有品质和更为便捷的新兴治理方式，为城市发展方式转变奠定了良好基础。在此过程中，枢纽型数字治理平台应运而生，其中“一网统管”具有典型意义，实践表明，城市发展的规范运行越来越离不开此种类型的治理平台。研究发现，“一网统管”具有典型的枢纽型数字治理属性功能并逐步形成了其内在运行逻辑，正逐步改变原有城市政府治理的内涵和外延，呈现出数字化时代政府治理的新特征，在这个过程中智慧高效正深深嵌入超大城市治理过程，为我们更好理解数字化时代的政府治理以及城市精细化治理提供了一个具有解释力的概念视角。但与此同时，由于数字治理平台涉及政府治理与社会治理各个方面，未来随着城市数字化转型加快必然有巨大的发展空间，其枢纽型功能在整个过程中的作用更加凸显，也将面临以往推进政府治理现代化中没有遇到的难题，而这些都是提升城市治理能力和治理水平现代化，加快转变超大城市发展方式以及创造人民城市数字化美好生活体验所需要深入研究的，因而需要我们进一步探讨“枢纽型数字治理平台”这一概念的拓展空间，以便更好地理解和认识中国正在快速进行的城市数字化转型进程。
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作者简介：任勇，华东政法大学政府管理学院教授、博士生导师；葛诗怡，华东政法大学政府管理学院硕士研究生
基金信息： 中宣部宣传思想青年文化英才项目（2022019）；上海高校特聘教授（东方学者）岗位计划资助；上海市教委科研创新人文社会科学重大项目；地方高水平大学案例库建设项目
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