论我国网络视听节目的监管：历史与成效
作者：杨吉，法学博士，浙江传媒学院副教授、硕导。
来源：法学学术前沿首发。
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摘 要
严格意义上讲，我国对网络视听节目的监管始于2004年，标志是《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》的实施。此后历经近二十年，网络视听综合治理体系基本得以建立，并且在有法可依、“许可+备案登记”机制、全流程监管、线上线下标准趋于统一四个方面效果显著。与此同时，有许多规定尚处于模糊地带，适用时容易造成较多不确定性和随意性；有些立法监管存在滞后性和局限性；更有的是规定重复性、介入性过多，限制了网络视听业的创新进取，反映出监管水平和政策理念仍有待提高。它们共同成为当前职能部门监管的痛点，也不失为对网络视听平台和节目制作者而言的合规难点。
关键词：网络视听；内容审核；广电政策；传播规制
目 次
一、必要交代
二、网络视听行业的发展与监管
三、对治理措施的检视
四、展望与建议
一、必要交代
“网络视听”是“互联网视听”的别称，根据2007年12月20日颁布的《互联网视听节目服务管理规定》中的概念描述，互联网视听节目是指“通过互联网向公众提供的视音频内容”。参照2017年6月30日《网络视听节目内容审核通则》，网络视听节目包括网络剧、微电影、网络电影、影视类动画片、纪录片等形式。值得一提的是，该通则由中国网络视听节目服务协会制定，后者是国内网络视听领域唯一的国家级行业组织，成立于2011年8月19日，其创设宗旨是“努力开创新时代网络视听工作新局面，牢牢把握建设社会主义文化强国的目标、激发会员单位创造活力的要求，积极推动网络文艺创新、网络传播创新，提高行业服务水平”。另结合近些年国家广电总局出台的《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》等，以及从省市机构“网络视听节目管理处”到国家层面“网络视听司”的设立，由此，“网络视听”这一称谓正式作为专有名词、上位概念，统摄了所有在线点播、网络直播和其他数字传播，且播出时间长短不一的影音内容。
这是我国文化产业中一个活跃的领域，一个潜力巨大的市场。根据2023年度《中国网络视听发展研究报告》显示，截至2022年12月国内网络视听用户规模已达10.40亿，网民使用率为97.4%，网络视听已超越即时通讯，成为第一大互联网应用。其中，靠短视频、直播类应用的带动下，网络视听整体用户规模保持平稳增长态势。市场规模方面，2022年泛网络视听产业计7274.4亿元，较2021年的6964.5亿元增长达4.4%。
网络视听对于满足人民日益增长的美好生活需要，促进经济社会发展具有积极价值，同时，在内容生产与传播上，它也要坚持强化主题宣传、规范传播秩序、打造清朗空间、保障文化安全、形成良好生态的一系列目标。有鉴于当前网络视听内容同质化严重、商业要素过多、内容质量参差不齐等弊端以及一些违法违规现象，对网络视听从平台到内容的加强监管与持续规范具有重要意义。
本文写作安排如下：首先将通过回顾我国网络视听节目的监管历史，全面梳理出其在不同阶段参与主体、法律法规、政策文件等情况，在此基础之上，试着归纳国内在此领域综合治理上的立法成果、政策走势及其背后的思路转换。接着，文章会检视当前网络视听法律规制架构的得与失，评价它的运行效果、实施效能，目的在于为改善和对某些特定问题的纠偏提供一种可待验证的解决方案。最后，我们会以相对简要的文字收尾，它既是对前述一些观点的提炼与重申，也是对未来方向的期许与展望。当然，它最首要的价值希冀在于——本文能对政府职能机构、网络视听平台企业有那么些许理论启发和实践参考。
二、网络视听行业的发展与监管
（一）2004-2015年：起步
我国网络视听的“发展元年”当属2004年。这一年前后，乐视、优酷、土豆、56.com、激动网等较早一批专业视频网站相继建立，我们流媒体产业开始起步。就在同年，国家广电总局实施《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》，该项政策重点对网络视听节目与广播电视节目作了区分，也对网络视听市场的准入机制予以规范。两者从技术上讲，一个是通过信息网络传播，具有显著的交互性；另个则是借助卫星信号、广电传输覆盖网来播送，更多是单向的、一对多的传播。而从著作权法的角度看，则主要分属于信息网络传播权与广播权两种不同权项。
2007年12月，广电总局和信息产业部联合出台了旨在针对网络视听节目的规章《互联网视听节目服务管理规定》，首次将互联网视听节目服务界定为“制作、编辑、集成并通过互联网向公众提供视音频节目，以及为他人提供上载传播视听节目服务的活动”。此外，还规定了从事互联网视听节目服务，应当取得广播电影电视主管部门核准颁发的《信息网络传播视听节目许可证》或履行备案手续。
2009年，广电总局下发《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》，强调未取得许可证的电影、电视剧、动画片、理论文献影视片，一律不得在互联网上传播，对一些不符合规定的内容也要及时进行剪辑、删除。之所以会推出这份通知，其背景在于当年国家大力推动“三网融合”建设，互联网和移动通信技术逐渐应用到视听市场，网络视听节目不断丰富，市场竞争也日趋激烈，但同时也一度出现了导向不正、“擦边”低俗的内容。所以《通知》的下发目的就是为了“加强网络文化建设和管理，传播社会主义先进文化……扎实推进互联网视听节目建设”。一年后，伴随着三网融合的快速推进，国家广电总局发布了《互联网视听节目服务业各分类目录（试行）》，以更主动、精细的姿态规范网络视听市场传播秩序。
2011年，上文提及的中国网络视听节目服务协会成立。它的出现释放出两个信号。其一，市场的持续繁荣和行业的日趋成熟，势必会催生一个官方的行业组织，起到集体指导、协调等作用；其二，政府规制和行业自律相结合将成为网络视听节目监管的两种主要形式或手段。此后数年，像《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》《关于进一步完善网络剧、微电影等网络视听节目管理的补充通知》《关于进一步落实网上境外影视剧管理有关规定的通知》等政策规范的推出，陆续将“自审自播”、“先审后播”、“谁办网谁负责”、“制作网络视听节目应取得《广播电视节目制作经营许可证》”、“加强实名制审核”、“境外影视剧引进不得超过该网站上一年度购买国产影视剧总量的30%”等管理措施予以细化。
这十年，网络视听产业发展迅猛，一些涉嫌违法、违规的问题也逐渐暴露出来。这一时期，广电总局出台了多个规章和规范性文件，明细了网络视听节目监管措施。从主体准入到节目备案再到内容审核，我国网络视听行业的治理体系完成了一次“从无到有”的跨越，也基本形成了之后的监管体系与格局。
（二）2016—至今：升维
网络传播技术的发展推动了各类视听新业务的涌现。原有的一些规定已无法适应新的管理需求，为促进交互式网络电视（IPTV）、专网手机电视、互联网电视等健康繁荣规范发展，国家广电总局出台了《专网及定向传播视听节目服务管理规定》，把专网及定向传播视听节目服务界定为以电视机、各类手持电子设备为接收终端，通过局域网络及利用互联网架设虚拟专网或者以互联网等信息网络为定向传输通道，向公众定向提供广播电视节目等视听服务活动。
不仅如此，《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》《关于进一步加强网络原创视听节目规划建设和管理的通知》《互联网直播服务管理规定》《关于加强微博、微信等网络社交平台传播视听节目的管理规定的通知》《网络表演经营活动管理办法》等在这一年密集发布。如果同比比较国家对视听内容管理的规制侧重点，我们不难发现，其重心正逐渐从传统的广播电视向网络传播领域倾斜。其实，通过一项政策文件便足可见端倪。就在2016年7月，机构调整且更名后的国家新闻出版广电总局制定出台了《关于进一步加快广播电视媒体与新兴媒体融合发展的意见》。
2017年有几项重要的文件或得以修订或适时公布。首先是总局对2010年发布的《互联网视听节目服务业务分类目录（试行）》进行了调整，具体是把“移动互联网”包含到公共互联网范畴中，在原有“计算机用户”的基础上，新增加“手机用户”这个服务对象。明确了“专网及定向传播视听节目服务”这一概念，它是指交互式网络电视、专网手机电视、互联网电视的集成播控服务、内容提供服务属于广播电台、电视台形态的网络视听节目服务。而《关于进一步加强网络视听节目创作播出管理的通知》、《网络视听节目内容审核通则》和中国广播电影电视社会组织联合会电视制片委员会等四部门联合制定的《关于电视剧网络剧制作成本配置比例的意见》的发布，除了意味着网络视听节目正式与广播电视节目在内容审核上趋于同一标准，也把视听节目的审核原则、导向要求、监管标准、演员片酬比例等作了细致罗列。譬如在前述《通则》中，仅内容限制标准就分成了21类共100条细则。这种分类更细、限制更多、覆盖更广、措施更严的政策导向成了今后对网络视听节目监管的一贯风格并持续影响至今。像2018年的《关于加强网络直播答题节目管理的通知》、2019年《未成年人节目管理规定》、《网络短视频内容审核标准细则》和《网络短视频平台管理规范》、2020年《网络综艺节目内容审核标准细则》《关于进一步加强电视剧网络剧创作生产管理有关工作的通知》都有着类似的文本特征。
对网络视听内容的监管，除了国家新闻出版广电总局及其指导下的中国网络视听节目服务协会是行使职权的主体外，基于媒体融合的发展事情，特别是直播电商、内容电商的兴起，多部门协同治理、共同监管也表现得更突出。像网信办、工信部、文旅部、市场监管总局、文旅部等都加入进来，呈现出一种“多头参与、社会共治”的局面。例如，2019年网信办、文旅部和广电总局首次共同印发《网络音视频信息服务管理规定》，其中，就对“网络直播”纳入到了网络音视频服务的类目中。2021年，在广电总局下发《关于加强网络秀场直播和电商直播管理的通知》之外，国家市场监管总局、网信办联合其他六部门分别出台《关于加强网络直播营销活动监管的指导意见》和《关于加强网络直播规范管理工作的指导意见》。
有研究认为，这一阶段是“监管升级”，除了多部门立足自身职权，纷纷出台各项规范，以及一些部门开始联合发文，形成监管合力之外，监管部门也在不断加强对平台的监督，线上线下的审查标准逐渐统一。不光如此，这些年网络视听节目的管理政策，其各项规定越来越细化，要求也越来越严。虽然有些条文表述大同小异，尤其是在内容限制上与2004年发布的《互联网信息网络传播视听节目管理办法》中第19条所列出的10项标准大体一致，但围绕着主题设定、内容制作、节目包装、环节设置、舞台设计等许多方面的规定，亦随着行业自身的发展和管理部门治理能力的提高，各类规范越来越具备实操性，这同样是不争的事实。
从2016年至今，网络视听综合治理体系基本得以确立，并且在以下四个方面有显著体现：第一，《网络安全法》《电子商务法》《数据安全法》《个人信息保护法》《互联网信息服务管理规定》等相继出台，使得网络视听行业治理愈加有法可依。它们是前文提及的一些政策、规范性文件的上位法，有着更高位阶的制度依据；第二，“许可+备案登记”主体管理办法日益成熟。尤其是2022年6月1日起，国家广电总局对网络剧正式发放行政许可，“网标”（行业又戏称“网络龙标”）的出现和“持证播出”标志着网络视听行业又迈向一个新的台阶；第三，各项规定、规范的推出着力对网络视听内容立项备案、创作生产、上线播出等提供更为明确的指引，客观上也建立起了涵盖事前、事中和事后的全流程监管机制；第四，日常监督和专项治理相结合，定期开展文娱领域的综合整治。网上内容和传统广电视听在导向、标准和尺度几近统一。
三、对治理措施的检视
基于国情，我国对广电文娱的监管通常以“政策治理”为主导，并且它在投资驱动、需求调节之外，扮演着“主力调控”的角色，是规范和促进国内视听产业健康有序发展的最主要动能。至于政策工具的类型，根据麦克唐纳尔和艾拉莫尔提出的分类模型，可对我国网络视听节目的各项政策分为以下五种工具，即命令性工具、激励工具、能力建设工具、象征与劝诫工具、系统变革工具。在这之中，“命令性工具”具有强制性特征，会鼓励什么、禁止什么、反对什么给出明确指令，如《互联网视听节目服务管理规定》《网络视听节目内容审核通则》均属此类；“激励工具”是通过奖励、资金扶持的方式来引导做出某些行为，如从营业税改征增值税、文化事业建设费减免、企业所得税优惠、政府性基金(地方性规费的减免)会利于广电行业的经济效益提升；“能力建设工具”注重对目标对象提供各方面的支持，包括培训、教育等；“象征与劝诫工具”则是包括号召、呼吁、引导，如《中国网络视听节目服务自律公约》《全面建设广播电视和网络视听数字版权保护生态联合倡议书》；而“系统变革工具”是通过组织结构、体制机制的革新来实现政策目标，典型的如《关于进一步加快广播电视媒体与新兴媒体融合发展的意见》《关于促进智慧广电发展的指导意见》。
从现有网络视听监管规范的功能性质予以分析，有统计表明，命令性政策使用率最高，占比64.81%，且绝大部分集中在对视听内容的管理。命令性工具主要包括“规定”、“许可”、“禁令”，而措辞主要是“要求”、“不得”、“必须”等，这一类工具的使用占比数字竟高达75.11%。相较而言，激励性、象征与劝诫工具使用频次就显得较低，至于能力建设和系统变革性政策工具更是运用不足，后者比例仅占1.85%，各种工具的使用率分布极不均衡。
但即便如此，“开放中实施保护、保护中实施开放”仍是管理网络视听现实和明智的策略选择，长期以来，国家采取的是激励创新与适度规制并重的工作方针。不过，对于内容题材上的严格把控，无疑是一项重中之重的任务。内容管制有着意识形态领域、政治安全上的刚性要求，也有一定的时代背景，既是网络融合发展的内在需求，又事关我国社会主义核心价值体系的导向。例如，2018年的《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》就鲜明地传递了三个政策信号：内容要健康向上、版权要合法合规以及支持鼓励走正道的创新创意。
一般而言，国家对视听节目的引导、监督和管理主要通过三种方式来完成，一是实行制作许可证制度，二是进行审批规划，三是实行发行播出审查制。而在对网络视听内容的规制逻辑上国家基本沿用了对传统广电规制的那套逻辑。有学者指出，广电总局监管互联网视听领域的逻辑是“信息—通讯部门不仅对传统的媒体（例如广播和电视）有着巨大的影响，而且它对中国共产党的宣传和国家利益也是非常重要的……以便在宣传领域和国家安全领域为共产党政权的利益服务”。除了内容审核标准具有延伸性之外，国家对互联网视听内容的规制还延续了“属地管控”的方式，即网络视频平台通常由网站运营所在地的宣传部门主管，然而，互联网通过一个共享网络来实现资源的分享和言论的表达，并不具备广播电视在频谱上“稀缺性”的特征，按照属地的原则国家对许可证能够进行有效控制，却不能够保证互联网视听内容的质量。因此，有学者提出论断：“目前内容道德性、法律性和意识形态保证更多依靠的是网络的自我审查，但这种审查在一定程度上，仅是私有资本在国家权力控制之下的妥协。”
经过近20年的探索与实践，总体上讲，在经过政府一系列的规范治理后，网络视听产业不论是在网络生态还是在内容生产上都有了明显的提升。一整套严密精细、可供操作的管理机制也得以确立，这是学界普遍的观点。但实务存在的问题也有不少，像很多规定尚处于模糊地带，适用时难免有诸多不确定性和随意性；有些则对网络视听节目的新表达、新形态的监管存在滞后性和局限性；更有的是反映出立法水平和政策理念上，规定重复性、介入过度性限制了网络视听业的创新进取……它们构成了当前职能部门监管的痛点，也不失为对网络视听平台和节目制作者而言的合规难点。
以“谁办网谁负责”为例。政府把监督权给予了视听网站，而后者出于“流量焦虑”、商业变现的考虑，自我审查力度的强弱松紧会完全左右着监督的成效。事实上，从近年来国家广电总局和文化部等开展的网络监督抽查活动来看，仍有较多网站未能落实“自纠自查”的责任。另外，像《互联网视听节目服务管理规定》和相关通知文件的要求看，监管审核中不得出现的内容大致有几个方面:“反宪法的、危害祖国利益和破坏民族团结的、迷信与宣扬邪教的、扰乱社会秩序和社会稳定的、 诱导未成年人违法犯罪和渲染暴力、色情、赌博、恐怖活动的，侮辱或者诽谤他人或侵害他人合法权益的，危害社会公德、损害民族优秀文化传统的。”这些禁区中又以“诱导未成年人违法犯罪和渲染暴力、色情”领域最为多发，这也是有关部门历次监管活动中重点打击的对象。但是对于核定该范畴的界定标准和尺度并无较明确的统一规定，在实际操作中存在较多“自由裁量”的空间，它就容易成为监管审核中的“弹性区域”。一方面，监管者的审核标准存在较大的主观性，极易出现监管员个人判断影响监管结果的情况，这也易于诱发“权力寻租”；另一方面，对于那些尝试在该尺度有所突破或逾越的网络自制视听节目而言，“擦边球”的行为在审查环境相对宽松时有可能得到允许，反之则会被整顿或禁止。这些情况都使得对网络视听内容的法律和政策性合规审查面临极大挑战。
四、展望与建议
平衡网络视听节目的艺术创作活动与其他价值主体的关系，建立有效的网络监管机制，往大了讲，这事关《宪法》赋予民众艺术自由权的保障。而如何通过技术设计、立法与行政规制以及新的商业模式，如何在个案中对艺术自由的限制标准作出合理考量，如何在现行法律或政策的基础上，对其进行解释、填补漏洞，这是我们已然面临的重大课题。
2021年3月，国家广播电视总局通过官网发布了《广播电视法（征求意见稿）》（下称简“意见稿”），将网络视听节目纳入到“广播电视节目”中加以调整，并且在《意见稿》的第13、22、24、27等条文中体现出统一监管的规制思路，释放出了要对网络视听产业比照传统广播电视进行统一管理、法治化管理的决心。然而，要实现视听传播网上网下统一协调管理，它至少要克服两大障碍。有学者指出，一是如何与媒体融合和县级融媒体中心建设的国家战略保持一致；二是如何与规制网络视听产业的互联网法律法规保持一致。特别是后一点，当《意见稿》第5条规定“国务院广播电视主管部门负责全国的广播电视监督管理工作。县级以上地方人民政府广播电视主管部门负责本行政区域内的广播电视监督管理工作。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责广播电视管理相关工作”，该规定本身就与《互联网视听节目服务管理规定》《网络音视频信息服务管理规定》等法规的有关内容相冲突。因为就该两个“规定”而言，国家广播电视行政管理部门的职责是仅负责网络视听节目服务的监督管理，它如何与网信办、文旅部、信息产业部等行政管理部门的职责进行区分，势必亟待厘清。
由此而论，在依法监管的同时如何加快立法，科学地对广播电视与网络视听进行统一管理和分类监管已势在必行。众所周知，网络视听节目不同于广播电视，其对应匹配的该是有别于传统视听的监管模式。在审查体制上，传统的电视剧是采取许可制，而网络视听节目采取的是备案管理；在播出方式上，传统广播电视受频道和时段限制，可播出的节目数量有限，而网络视听节目完全可以在同一时段在不同频道、不同栏目满足不同受众的多元需求，对 题材数量、形式创新、内容灵活的要求度也就更高。因此，根据不同传播形态的特点进行分类监管，能够更好地平衡好社会公众、网络视听节目制作和播出机构、网络视听节目从业者等各方利益，既能确保舆论导向和文化安全，也能促进行业的繁荣发展。
另外，也要完善网络视听监管部门与行业协会、平台企业的合作机制。这意味着：网络视听监管部门在立法和决策中应充分听取利益相关方和社会公众意见；完善投诉举报和奖励机制，但更要通过具体的制度设计切实保障当事人的陈述权、申辩权、救济权，例如对“劣迹艺人”的封杀，如何保障该规范性文件能够被识别进入司法审查程序，如何保障受到影响的行政相对人能够对依照程序提出异议乃至在未来满足某些条件下的“复出”，它们考验着对视听产业的监管是否合法性与合理性的兼备，也折射了一种治理水平；最后，重视和加强行业协会自律，发挥协会规范的软法机制作用，使得行业自律规范更及时、更有针对性地适应行业发展需求。
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