乡村振兴背景下，国家大力推进资源向基层倾斜和下沉，以提高农村基层政府治理能力和效率。调研发现，某些基层政府承接了大量下沉资源，但为何陷入疲于应付、忙而无效的“空转”状态？现有研究多从行政压力型体制和基层政府策略主义行为进行解释，而忽视了农村社会结构的解释面向。文章从国家与社会关系范式出发，通过对粤西L镇的案例分析，提出逆向压力型体制的解释框架。文章认为：逆向压力型体制不同于行政压力型体制，其关涉基层面对民生诉求时所承受的如何精准和精细回应的压力，以及由此而倚重情感关怀的治理体系；乡土社会对细致入微的情感治理的依赖，致使普遍性的技术治理在民生诉求回应中失准，从而造成农村基层的空转执行。因此，在推动资源向基层下沉时，需要警惕技术“负能”现象，有针对性地推进相关政策和供给资源。
作者简介
林彬，华南理工大学公共管理学院博士研究生。
刘红波（通讯作者），华南理工大学公共管理学院行政管理系主任、副教授、硕士生导师。
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问题的提出
基层社会治理面对最广大的群体、最复杂的矛盾和最具体的问题，基层政府如何切实回应民众诉求是洞悉治理成效的重要窗口。长期以来，在作为国家与社会结合部的基层乡镇，存在着行政事务递增与治理资源递减的矛盾。党的十九大提出乡村振兴战略之后，党和国家加大对基层治理的关注，通过下放办事权限、推动管理重心下移和促进治理资源下沉等措施，来解决基层政府回应民众诉求能力不足的问题。目前，基层社会治理体系仍处于权力下放和资源整合的阶段，部分地区在调整过程中出现了承接不力、运用不当、疲于应对等情况，急需予以重视和解决。
随着资源、管理、服务向农村基层倾斜和下沉，乡镇政府集聚了大量下沉资源。乡镇以经济建设为基础，不断拓展社会治理内容，承接的资源日益增多，如公共服务中心和网格化管理建设中的技术、设备等。基层政府承接下沉资源，目的是提升自身治理能力，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的目标，提升民众的获得感、幸福感和安全感。通过调研走访，笔者发现各类资源已经下沉到了基层政府，多数资源被“消化吸收”，但意外的是，部分地区的数字资源出现“盈余”或者未能被充分利用的情况，相应资源也未能在实际工作开展中发挥很好的效用。这与通常认为的农村与城市之间存在巨大“数字鸿沟”，基层政府只要获得更多资源，便能够较好提高治理能力的看法相悖。农村基层政府可能会对数字资源无所适从，不会甚至不愿使用，但迫于上级政府的监管考核压力，又不得不将资源“空转式”地运用起来。由此，笔者发现资源下沉至乡村之后，一些农村地区对数字资源的应用情况并非都尽如人意，基层治理实则是“机关围着基层转，基层围着群众转，群众问题靠资源，资源却在打转转”的状态。
基于以上观察和思考，本文试图回答如下问题：某些农村基层政府承接了大量下沉资源，但为何陷入疲于应付、忙而无效的“空转”状态？首先，本文试图在文献回顾的基础上，分析压力型体制的概念、特征及其对基层策略主义的影响，继而提出农村社会结构的解释面向。其次，通过对一个乡镇资源下沉案例的描述，呈现资源运转失效和基层政府空转执行的情况。最后，提出“逆向压力型体制”的概念，并从该角度对农村基层政府空转执行的成因加以论证。
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文献述评与分析框架
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文献述评
当前，资源下沉在有些地区出现了低效甚至空转的困境（李春成，2019）。“空转”原本是一个物理概念，用来描述系统“出力不出工”“猛踩油门不挂挡”的运转状态（陈朋，2020）。例如，汽车发动以后，发动机虽然在运转，但只是在系统内部消耗，从而导致怠速运转。本文中的空转执行是指基层政府在面对大量的下沉资源时，疲于应付而未能发挥资源应有效用的现象。其中，资源空转现象以数字化资源尤为典型，基层干部将工作内容刻意留痕，产生“认认真真走形式、踏踏实实做样子”的指尖上的形式主义（赵玉林等，2020）。
在中国公共管理实践中，地方政府执行某项政策的效果不好、侧重于应付，基本被归因于压力型体制及其衍生因素，被认为是基层政府有责无权和消极避责诱发的策略主义行为所导致的结果。围绕“压力型体制”这一核心概念，学术界系统描绘了行政体制的运行特征，并以此分析政府间关系、地方政府的绩效与激励等问题。所谓压力型体制，是指县、乡一级政府为实现经济赶超，通过数量化、任务分解的管理方式，以及物质化、多层次的评价体系，实现对地方的压力传导（荣敬本等，1998）。随着研究的深入，有学者认为上级政府会把重要任务确定为“政治任务”，依托目标责任制的实施方式和“一票否决”的奖惩机制，以指标和考核的形式将任务压力逐层传递，让各级组织在此压力下对上负责（杨雪冬，2012）。在这种上下级政府的分权控制之下，层层加压现象时有发生。当压力超负荷时，地方政府为完成任务，就容易做出操纵“数字”的虚报、瞒报和谎报等行为（冉冉，2013）。压力失灵和权责失衡引发的策略性执行问题主要表现在：一是目标错位与责任流失，有些政策未经充分调研便全面铺开，基层政府多是为了达到考核标准而工作；二是强问责弱激励与选择性执行盛行，基层政府往往采取变通、共谋的方式应对上级要求；三是政绩考核价值的扭曲，政绩考核指标设计不合理加大了指标与实践之间的差距（陈水生，2017）。概言之，中国地方各级政府是在各种压力驱动下运行，脱离实际的加压驱动加剧了基层政府的策略主义行为（欧阳静，2011）。
从已有研究可知，政府职能部门的各项行政性事务伴随着资源一起下沉，挤压了政府应该履行的其他责任。既有研究沿着自上而下行政压力的研究思路，形成了包括压力型体制（荣敬本，2013；杨雪冬，2012）、晋升锦标赛（周黎安，2004）和行政发包制（周黎安，2014）等理论，解释了基层政府的选择性执行（O’brien ＆ Li，1999）等变通行为。于是，基层干部常常为完成明确的、可量化的“硬指标”，而忽视那些模糊的、无法量化的、没有强制约束力的“软指标”（O’Brien ＆ Li，1999）。尽管现有研究已相对完善，但还存在以下不足：一方面，压力型体制是预设了基层治理主体互动的“单向度”性，重视互动中的上级压力以及由上至下的传导路径，解释基层承压下的策略行为。这一分析视角相对遮蔽了基层政府回应社会民生诉求时的逆向压力，此种压力在农村熟人化的工作情境中尤甚。另一方面，仅考虑了行政体制因素，而忽略了研究中国基层治理应当探讨中央、地方和民众三者的关系。基层治理涉及的事务通常更为具体，且部分事务的情况较为复杂，社会民生诉求的多样性会带来工作方式的差异与回应压力。由此，受到压力型体制——由上至下的研究思路的启发，本文从国家与社会关系范式出发，通过对粤西L镇的案例分析，尝试从农村社会结构角度提出“逆向压力型体制”的概念，以此来解释基层政府的空转执行。
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分析框架
农村基层治理的良性互动局面，应当包含国家力量的单向度输入，以及国家与农村社会的紧密联系过程。本文将由上至下的单向度传导转化为上下互动的双向度分析，认为农村社会结构会对基层治理带来逆向压力的影响。
一方面，从科层制特征来思考，国家现代化强化了对理性、制度和技术的重视，资源下沉隐含着科层制所形成的压力型体制和技术治理导向。近些年，国家虽然在公共产品和服务提供形式上，发生了由行政管理型向行政服务型的转化，在具体项目管理运作中却仍按照科层化的技术治理（渠敬东，2009），主张社会运行的理性化和政治运作的科学化（刘永谋，2018），强化了管理技术和治理手段等“技术”的功能和角色。但技术治理有其限度，往往关注的是管理效率而非治理效率。比如国家通过技术治理打量社会时，借助技术只能保证程序的合法性，但看到的其实是政治意志的技术化表达（彭亚平，2018），难以适应多元化的治理场景（吕德文，2019），导致治理和技术难以适配。以资源下沉工作为例，资源下沉工作体系具有强烈的技术治理色彩，依靠全国统一的标准在运转，地方政府会借助压力型体制，通过中心工作和运动式治理的方式强化基层对资源的使用，从而保证基层各指标的出色业绩。
另一方面，从农村社会结构的特征来思考，乡土社会仍旧保留着非程式化、不规则的治理方式，资源下沉还受到情感治理等的影响。滕尼斯认为人际亲密关系、情感等心理和精神因素，是成为共同体不可或缺的部分（Guy ＆ Mastracci，2018）。费孝通（2012）在讨论中西方社会差异时，曾指出人情对于维系中国人际关联的重要性。在乡土社会中，人与人之间的关系有着温情、共同的归属和认同，这就要求基层干部以情感方式连接国家与社会两端，就要通过亲情化帮扶行动获得地方社会的情感接纳（何雪松，2016）。基层干部采取群众工作实施情感动员（向德平、向凯，2020），给予民众情感关怀，以化解社会矛盾，逐渐形成了具有长效性、稳定性的非正式规则（刘太刚、向昉，2021）。但是，资源下沉的过程中过于强调技术治理思维，虽然符合行政组织的权力结构、制度规范的事实逻辑，却容易漠视农村基层治理场域中的非人格化、情感、关系和社会资本等非规范性的价值逻辑（吴旭红等，2022）。结果是乡土社会对情感治理的依赖，一定程度上阻碍了治理技术在农村场域的施展。
综合以上分析，本文认为农村基层政府空转执行是压力型体制和逆向压力型体制共同作用的结果（如图1所示）。逆向压力型体制不同于由上至下的行政压力，而是基层政府面对民生诉求时，所承受的如何精准和精细回应的压力，以及由此而倚重情感关怀的治理体系。各级地方政府在资源下沉过程中不断强化普遍性的、任务导向的技术治理，没有很好地结合农村基层实际，与乡土社会对细致入微的情感治理的依赖不相匹配，导致原本是回应民生诉求的资源在具体执行环节中出现失准，从而造成农村基层政府的空转执行。
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研究方法和案例概述
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案例选择
L镇位于广东省西部，区域面积约100平方公里，常住人口约1．6万人，下辖8个村委会和1个居委会。2020年，该镇地区生产总值约32亿元；其中第一产业总产值9亿元，第二产业总产值13亿元，第三产业总产值10亿元。该镇以农业为主，农民分化程度较低，保留有较强的熟人社会特点，总体情况接近我国传统农村。本文着重关注L镇率先在全省开展“综治3.0”（综治中心+网格化+信息化）改革试点时社会综治工作中的资源下沉情况，原因是社会综治是乡镇政府的重点工作，乡镇政府会投入精力将这项工作做好。总体上，L镇既保留了农村形态、文化和治理方式，又开展了大量资源下沉改革，符合调研对象选取的代表性要求；而且，该镇与我国大多数乡镇的情况相仿，基于该镇的发现也对其他地区有一定的借鉴意义。
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田野调查
本文的经验材料和问题意识来源于笔者在L镇的实地调研。2018年7月～8月，笔者在L镇及下辖的8个村、1个社区进行了35个正式和非正式的访谈，访谈对象主要是当地“综治中心+网格化+信息化”政策执行过程中的参与者，包括政府各部门工作人员、村干部和村民。访谈采用的形式是无结构式的，既有一对一深度访谈，也有焦点群体访谈；访谈的时长从30分钟到90分钟不等，取决于受访者的兴趣和提供信息的有效程度。当然，笔者引用的访谈信息，都通过三角互证的方式，经过多方信息证实。除访谈记录之外，笔者还实地观察考核的项目，收集会议记录、政策文件和台账等一手资料，二手资料主要来自互联网、文献和其他公开的资料。因此，文章论述建立在丰富的访谈信息和文件资料之上。
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案例概述
在农村社会治理现代化进程中，乡镇逐渐承接了更多的管理和服务性资源，多数资源运转顺畅，一定程度上解决了基层治理资源不足的问题，但少量数字资源存在失效运转的问题。调研发现，L镇承接的下沉资源主要包括数字化的设备与技术等，总体使用率偏低，在使用中难以应付多方面的建设要求和考核压力，处于空转状态。表现在：其一是视频监控设备，理论上只需安置在派出所，但综治中心却也安装了一套，总共投入约14万元。其二是投入约10万元安装信息系统，目的是整合政法系统内部十多个部门的数据，但未能如愿实现系统内的数据共享，导致各自独立建设信息平台，如综治部门无法获取司法部门信息而独立投资建设远程探监；信访部门也专设部门内部系统。其三是电视电话会议系统，投资10多万元，未曾使用，每次仍需去县城开电视电话会议；电视电话会议系统每年还需缴纳6000元的使用费，在使用率极低情况下仍计划推行到每个村委会。其四是建政法网系统，镇里专门配备房间、空调、主机等相关硬件设备，但是网站几乎从未使用，对实际工作开展没有作用。其五是市里要求每个村建设视联网，投入约4万元。最后是网格员手机，全镇100多个网格员，每人一台手机，每个月60元的话费。以上为L镇综治中心主任为笔者列举的部分设备，乡镇政府要求基层干部在处理矛盾纠纷时，注重拍照留痕、上传系统。这种“重形式轻解决”的方式显然加重了基层干部负担，也让基层干部说出了心声：“以前没有钱，问题难推动。现在钱不缺了，全国综治信息平台投入了500亿，好像在这里没很大的效果，对工作没有推动，反而辛苦大家。”
从调研数据可知，农村基层政府承接了大量数字资源，这些资源本应该提高基层治理能力和效率，但反而有损基层正常工作效率，处于失效运转状态（见表1）。基层政府为何被迫采取空转执行的方式进行应对？下文将从逆向压力型体制的角度展开分析。
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逆向压力型体制的特征与表现
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压力来源：诉求回应压力
基层政府除应对上级考核的行政压力外，还需面对来自民众诉求的回应压力。回到治理场域，基层政府对下沉资源的利用，其实表现为对行政压力与回应压力之间的平衡。通常，基层政府需要深入一线解决具体问题，负责具体事件，承担属地管理责任。在处理具体事件或问题时，上级政府容易过度关注下沉资源的应用成效，便会下派考核任务（唐兴霖、李文军，2021）。这使得基层政府需要在完成上级的监管考核和关照底层社会的需求之间寻求平衡（邢成举，2016），且需在与社会直接接触中采取具体行动以完成任务。于是，基层政府便出现了寻找变通之策，让资源空转运行的行为。
在实践中，乡镇政府主要承担着化解农民日常生产生活中的利益纠纷和民事矛盾，以及社会治安和信访维稳等工作。在压力型体制下，乡镇政府对于综治维稳和社会秩序承担着“兜底”的责任。国家通过驻村工作制度安排任务和人员下沉到村，基层干部驻村后，须严格按照下沉资源要求，承担更多服务事务。在此基础上，再由基层干部共同组成驻村服务团队，进网格了解民情，解决实际问题。基层问题常见的比如矛盾纠纷化解和社会治安管理，严重的比如征地拆迁、农民上访等诉求，这些问题需要基层干部结合具体情况作出针对性的处理。L镇的一位领导认为：“上面说要推出数字化的想法，我们压力其实更大，既有来自上级的，也有来自社会现实问题的，一方面不敢承担执行不力的责任，另一方面村里以前涉毒涉赌的人员比较多，历史包袱很重，还有宗族势力影响，矛盾纠纷就很容易闹大，比如田地、祖坟等敏感问题。其实在老百姓的眼中，平安就是治安，综治维稳任务很重。”可见，农村基层政府承担了化解村民情绪和处置矛盾事件的任务，处理起来需要具备深厚的群众工作基础，如果处理不好容易引发衍生风险，从而加大了对民众诉求的回应压力。由此，基层政府承担着行政压力和逆向的回应压力，很难在资源使用中做好两种压力的匹配和对接，会被迫将下沉资源及相关任务放置于空转执行。
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产生主体：村组织和村民
基层政府除面对上级政府及其职能部门的工作指导关系，还与村组织和村民存在诉求化解上的连带关系。在基层治理中，村级组织的权力运作根植于乡土社会，在解决农村问题上扮演着重要角色。村组干部会以多种正式与非正式的连带方式来规制村民，以完成乡镇下达的治理目标。村组干部也会以责任连带的方式对基层政府实行反制，将其需要履行的各种义务与应该享受的各项权利进行捆绑，使得基层治理主体之间的权利义务达到总体平衡。于是，“捆绑式的权利义务观”和“连带式制衡”构成了基层组织权力运作的价值基础（陈锋，2012），两者共同产生了农村基层治理主体之间的双向压力。
在实践中，农村基层社会治理的对象与处于农村社会结构中的村组织和村民密切相关。为确保绩效目标的达成，资源下沉在压力型体制下具有很强的政策性和任务属性（王汉生、王一鸽，2009）。乡镇会想办法要求村委会共同完成资源下沉任务。L镇综治中心的一位部门领导认为：“网格员选择上要求‘一格多员，一员多职’，多员包括驻村干部、村小组长，但村干部做群众工作的主动性不高，没有待遇的，动力不强，多是依托感情来做。”与此同时，基层政府在使用下沉资源的过程中，一定程度上拉远了与村民的距离，弱化了对情感治理的运用。L镇综治中心的一名干部补充：“村民就更不用说了，我们现在做工作得先用网格化管理的设备拍照录入系统，再调解问题，这给村民的印象很不好，村民把我们叫作‘拍照干部’。”这使得乡村的矛盾及纠纷不能得到有效解决，民生诉求压力逐步积累至县乡两级（杨华、王会，2011）。因此，基层政府在做农村工作时需要考虑治理对象所处的社会关系结构，无法剥离社会关系对治理事务的牵扯。
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治理模式：情感治理
基层政府在化解社会诉求时，除满足技术治理要求外，还需结合采用情感治理的方式。乡村社会中的各种事务会附带乡土文化和规则，仍然保留了熟人社会的公共规则，依靠人情世故、族规家法和村规民约等约束村民日常行为（赵晓峰，2014）。农村社会“认理不认法”的特质影响更加深刻（秦小建，2011）。那么，基层政府在干群互动一线采用情感治理的方式，不仅能起到“润滑剂”作用，还能够弥合技术治理中的干群隔阂，更有效地践行群众路线（韩勇，2021）。
在实践中，资源下沉表现出较强的技术治理特征，与情感治理需求之间产生较多不相适配的地方。在压力型体制下，基层政府在资源下沉过程中，表现出治理方式的专门性、流程化和技术化，更适合解决规律性强、程序标准化和规则明确的事务。但部分乡镇还保留较为浓厚的乡土社会特点，人员之间的情感联系较为复杂，难以进行归类处理，也无法简单地进行技术化或规范化处理（杨华，2020）。比如基层信访维稳并非是按照明确的规章制度、程序和技术就能将关系处理妥当，多半是特事特办，依靠乡土的人情、面子资源等。L镇B村书记的认识是：“我们工作中都基本用不上这些设备，入户走访，不能是干巴巴地做宣讲，你讲这个政府投入多少钱，有设备资源后，大家多方便、多安全，他感受不到的，村民很多时候是相信你这个人，跟你这个人有感情，就愿意配合。”可见，农村治理事务具有综合性和延展性特征，较多牵涉人情关系和特殊情况，对基层干部解决问题的情感治理要求也就构成了逆向压力的重要部分。
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工作方式：动员、调解和共情
基层政府在承接下沉资源后，在回应社会诉求中既要使用要求的治理技术，还需要做好动员、调解和共情等工作。基层干部是村民需求和诉求的传达者，扮演着了解和解决民众切实需求的角色。资源下沉增加了基层治理的科学性、快捷性和有效性，让基层干部逐渐依赖技术这一“长臂”管理，这与采用情理法治理的农村环境不相适应，导致许多政策被严格执行而民众却缺乏感受。民众需求得不到满足，便容易流失信任甚至与政府产生矛盾和冲突（刘红波、林彬，2021）。于是，基层干部下乡与农民接触的机会更少了，也难以将下沉的数字资源用于解决实际问题。
在实践中，农村基层治理需要基层干部做好群众工作。农村基层事务大多与村庄人际关系有关，主要是面对面互动的沟通方式，需要带入情感。而且农村基层治理主要是依赖基层干部个人，通过做群众工作和群众动员的方式解决农村事务，这考验的是基层干部个人培养信任、关系和共情的能力与资源。L镇综治中心领导举了一个相当典型的例子：“我们基层工作一定是从老百姓的切身利益出发的，去年台风，堰塞湖把鸡舍淹了，我们认为是高速施工遗留问题没有处理好，施工队已经撤场，一直没回复。群众开始上访，我们信访办领导不断向上级反馈，最后市常委出面解决了。”可以说，农村基层事务多是需要处理好人际关系，需要上门拉家常、讲政策、讲道理、释疑惑地“做工作”。可见，农村基层治理中对群众工作和群众动员手段的需要，以及对基层干部调解和共情能力的要求共同带来了逆向压力。
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行为倾向：民生诉求回应的精准化精细化
基层政府在承接下沉资源时，既要投入精力完成标准化高效化的考核目标，也要回应精准化精细化的民生诉求。基层治理目标中包含难以直接产生经济效益，但与群众利益息息相关，对农村生活和秩序至关重要的事项。农村社会的民生诉求往往更加具象化，比如对化解矛盾纠纷的效果要求也相对更高。简言之，社会结构会形塑组织的治理形态，农村社会中个体的自我保护意识很强，很难使用一般化的技术治理思维实现精准回应。
在实践中，农村基层政府面临较多任务，面对全面铺开且精细化程度不高的政策，很容易脱离农村发展和农民需求。基层政府为了应付资源下沉后的检查考核，就容易过度注重“办事留痕”，要求事前有规划、事中有签名和事后有报告，从而令资源使用过度重视形式，限制了村干部解决具体问题的质量（杨华，2020）。但是，基层工作核心就在于回应民生诉求，对社会的回应压力逐层推至基层（郭占锋等，2017），也形成了逆向压力。L镇的一位领导认为：“我们大多数乡镇干部都是本地或隔壁乡镇长大的，对这块土地是有情感的，是真的想把工作做好，提高村民的获得感、幸福感和安全感。要对村民有接触，加深了解程度，才有基层群众工作的经验，不然工作怎么深入下去。”
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逆向压力型体制与空转执行的形成逻辑
基层政府在使用下沉的数字资源回应民生诉求时，深受乡土社会逆向压力的影响，所承受的逆向压力也逐步生成和扩大，容易与既有压力型体制之间形成冲突，进而采取空转执行。基层政府为化解双向压力，会主动寻求释放压力的途径。下文以L镇受到的逆向压力变化过程来阐述空转执行的形成逻辑。
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情感治理在民生诉求回应中的依赖
1．逆向压力的生成：资源下沉增加属地责任压力
基层政府在资源下沉的推动下，紧密联系群众，解决实际问题，承担了更多属地管理上的责任压力。在资源、管理和服务下基层改革中，基层借助“联村制度”来完成资源、管理和服务的进一步下沉，代办群众事务，服务方式由“被动受理”变为“主动服务”，改变群众来回跑多趟的现象，有效缓解服务最后一公里的问题。L镇乡村振兴办的一位领导认为：“以前乡镇叫管理型政府，后来提服务型政府，很多服务需要镇一级去做，虽然很多行政职能不到我们镇一级，但是责任在镇里，因为属地管理，无法推脱。更何况比如环保问题、扶贫问题，都是与老百姓生活息息相关的，老百姓天天盯着你看，必须要做好。”地方政府选派的驻村干部基本是土生土长的本地人，对家乡发展抱有特殊感情，也希望通过积极回应家乡群众诉求，为民办实事。可见，资源下沉让基层干部深入到乡村，更接近熟人社会的乡土文化底色，深化了“走群众路线”的治理方式的同时，还受到来自现实乡里乡亲的更强的“责任压力”。
2．逆向压力的扩大：乡镇协助村干部应对考核
基层政府在社会治理的信息采集、传递与处理和纠纷调解过程中，被要求运用下沉资源开展工作，需要完成资源使用情况的考核指标。基层社会综治工作依托网格化管理，将管理幅度延伸至村一级，上级政府将运营平台系统的设备投放至各行政村，相关工单信息即刻同步反映到村级系统和村干部设备上。上级政府往往采用量化考核，对于监测系统平台中各乡镇的签到率，县政府领导对L镇的要求是必须达到100%，并且在每月县里工作会议上会通报各乡镇的使用情况并进行排名，以签到率为指标的活跃程度是排名的重要部分。但由于L镇村干部普遍年龄偏大，且文化素质不高，绝大部分都不习惯智能设备的使用，乡镇政府还需帮助村干部完成考核，承受签到率达标的考核压力。可见，农村基层政府面临着来自村组织的治理要求，需要与村组织共同行动让资源运行。
3．逆向压力的深化：处置方式的情理法治理
农村基层治理普遍采取情理法的综合治理，与下沉资源的技术治理思维存在着差异。县政法委对基层综治工作的检查以指标考核为主，要求基层按时反馈标准化的资源使用数据。为了更好地应付县级政府检查，基层产生了一些变通的做法，主要是通过按照检查要求包装材料加以应付。比如县政法委突然要求上报一定数量的典型案例，基层政府可以提交以往暂存未上报的案例，也可以向相邻乡镇“借”案例，这样不仅能凑足数量，而且没有弄虚作假。但另一方面，实际上，基层政府即使使用资源完成相关管理和服务事项，也还是需要进村入户，俗称“做工作”。调研中L镇A村一名驻村干部认为：“我对农村是很有感情的，非常想把我们镇里的社会治理和乡村振兴组织好，但现在面临各项指标和‘一票否决’的压力，所以我只能一边脚踏实地、一边也得交差。”可见，基层政府解决农村问题有赖于传统处置方式，这与使用下沉资源的技术治理方式有较大区别，逆向压力和正向压力会积聚并挤压基层干部的精力。
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技术治理在民生诉求回应中的失准
1．逆向压力的冲突：微信群中政民互动的脱离
基层政府面临来着农村社会的逆向压力，有可能会与来自行政体制的正向压力发生冲突，导致基层干部与村民沟通失败的结果。基层政府通过建立各类微信群以实现领导干部驻村能更直接联系群众，为广大群众提供便捷化服务，使沟通联系更密切。但实施结果有时不尽如人意，各行政村微信群（人员构成包括村干部、村长和村民）基本被解散或称为“死群”。调研数据显示，镇政府2017年初推行建立行政村微信群的做法，群中人数最多达到四五百人，但最短的行政村群仅维持了3个月，最终都分化成自然村村民群、村组织工作群；而工作群（人员构成包括镇干部和村干部）却运转顺畅。L镇U村一名书记认为：“行政村群是镇里要求建的，原本目的是在遇到洪水、台风时不用一个个通知，方便工作，但结果却很复杂。村民经常转发不好的言论，对工作指指点点，好的也被说成不好的；还有的跟村里对着干，说村委会贪钱，每个村都有这么几个人。”可见，微信群一旦转变为干部工作群，而不是村民服务群，便转变为技术治理思维，承接和完成上级任务，而非基于村民诉求作出回应。由此可能造成基层政府在利用资源治理时与村民的互动出现失败。
2．逆向压力的释放：主动寻求资源的高效运转
基层政府在资源配置中承受双重压力，为化解两种压力相冲突的负面影响，会通过主动寻求资源的方式来释放逆向压力。基层政府也会试图释放面对的诉求回应压力，在L镇的案例中表现在：（1）视频监控的项目。在社会治安管理日常工作中，警力不足成为影响本地治安的重要问题。而乡镇政府财力有限，工资待遇难有保障，更无法向社会购买服务。乡镇政府便主动向市场和社会寻求资源，通过与当地企业的合作，依托视频监控在全市乡镇第一个实现了“视频智能监控”，并可以跟国家公安网络相联。结果是该镇特殊人群近4年均没有明显新增，特别是在处理矛盾纠纷、治安防控等工作中产生了很好的效果。L镇综治中心一位部门领导说：“2013年，在本地企业支持基础上，分两期共投入350多万，建成了全覆盖无盲区的视频监控，摄像头布控5年了，有明显成效，我们可以分时段巡逻，解决了警力不足的问题。”（2）系统操作员项目。面对村级工作人员普遍存在学历偏低、年龄偏大和稳定性较差的情况，乡镇政府主动向县政府申请专项资助项目，成功获批“省委书记项目”。该项目由县财政出资，计划每个村（社区）以购买服务的方式向社会招聘大专以上的专职工作人员，为各村配备操作员承担数字系统内的事项。调研发现，基层政府主动争取资源的行为，极大解决了村级组织老龄化严重、文化素质低的问题。可见，基层政府自发争取的资源，因为根植于地方实践，供需之间联系紧密，能够有效弥合正向压力与逆向压力之间的冲突。
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结论
乡村振兴背景下，农村基层政府逐渐承接了大量下沉资源，目标是实现“小事不出村、大事不出镇、问题不上交”的社会治理局面，提高民众的获得感、幸福感和安全感。国家通过下沉数字资源，很大程度上解决了基层政府治理能力不足和治理效率偏低的问题。但在改革调整过程中，也出现一些地区在承接下沉资源后运转失效，基层政府陷入疲于应付、忙而无效的空转执行状态。空转执行是农村基层政府应对数字资源下沉的一种策略行为，为深入解释这一行为的形成逻辑，本文在国家与社会关系范式下，从农村社会结构的角度引入“逆向压力型体制”的概念作为补充，通过对逆向压力型体制中所包含的诸多要素和形成过程的分析，结合对L镇数字资源“空转执行”的案例分析，回答了基层政府在行政压力型体制和逆向压力型体制的夹缝状态下是如何走向空转执行的。本文得出以下结论：
第一，农村基层社会治理现代化包括技术治理的现代化和群众工作的现代化两条路径，前者受科层制的行政压力型体制和技术治理作用，后者受来自乡土社会的逆向压力型体制和情感治理影响。基层政府承接下沉资源后，既面临科层体制的行政压力，也面临来自乡土社会的诉求回应压力，两种压力同时出现在下沉资源的使用过程中，但未能相互调适，共同导致了基层政府的空转执行。第二，逆向压力型体制不同于由上至下的行政压力，而是基层政府面对民生诉求时所承受的如何精准和精细回应的压力，以及由此而倚重情感关怀的治理体系。这反映在农村基层政府开展群众工作时，面临着村组织和村民的诉求，以及对动员、调解和共情等情感治理方式的依赖。第三，逆向压力型体制与基层政府空转执行的形成逻辑，是各级地方政府在资源下沉过程中，不断强化普遍性的、任务导向的技术治理，与农村基层工作依赖的细致入微的情感治理不相匹配，导致原本是回应民生诉求的资源在执行中出现失准，从而造成农村基层政府空转执行。
本文的理论贡献是从农村基层政府下沉资源的“空转”现象入手，探讨了与科层压力相对应的逆向压力，论证了基层政府面临着两个方面的压力，即由上至下的压力和由下至上的逆向压力，两方面的压力不是非此即彼，而是同时存在的；基层政府空转执行受到来自村庄、村民的压力，而对上级政府施加的压力有所“抵制”，出现消解和变通行为。针对不同的压力来源，基层政府采取两种不同的、分别与之对应的治理方式，即技术治理与情感治理，仅就基层政府而言，协调好技术与情感能够让下沉资源更好地运转。
总体而言，资源下沉在推动乡村振兴和基层治理现代化中有很强的必要性和现实意义，但仍需要警惕在传统农村地区运用信息技术为基层减负，可能会面临适应性不强的情况。在解决思路上，本文提出如下建议：一方面，在政策设计层面，对农村地区投入资源或制定扶持政策时，要在机制层面着力实现基层政府与上级政府之间的有效沟通，通过了解不同地区的特性差异，有针对性地供给政策和资源。另一方面，在个体层面，要强化基层干部作为的正向激励，建立健全容错纠错机制，充分发挥基层工作人员的工作经验和智慧，增强基层治理灵活性。此外，本文的不足是结论在推广上有一定局限，尽管案例的选取综合考虑了经济状况、地理位置、文化传统等特征，以尽可能代表中国乡镇资源下沉现状，但所得结论能否推广仍有待检验，未来期待更多补充性研究。
文章来源：《经济社会体制比较》2023年第3期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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