农村教育作为我国教育事业的重要组成部分，其发展水平不仅在教育现代化进程中起到关键作用，而且也影响新型城镇化、乡村振兴以及社会主义现代化建设的进程。自我国明确提出“积极稳妥地推进城镇化”发展战略以来，城镇化率由 2001 年的 37.66%迅速攀升至 2020 年的 60.34%，也就是说，超过一半以上的常住人口居住在城镇地区。但农村教育在规模上依然占据较大比例。2020 年，72.49%的义务教育学校（教学点） 及幼儿园、60.65%的专任教师（含园长）及60.39%的学生（幼儿）仍在农村。本研究借助笔者所在课题组研发的农村教育发展指数这一评价工具，基于 2011-2020 年十年间相关数据的分析，总结新型城镇化及乡村振兴背景下农村教育发展的成效与问题，进一步明确新时代提高农村教育质量的改革逻辑和实践进路。
我国农村教育十年发展现状与成效
我国学者对农村教育的界定存在多样性。如认为农村教育是在农村地区进行的教育，突出其特殊性；或阐明农村教育的综合性，即应包括扫盲教育、基础教育、职业和技能教育、成人继续教育等内容；或提出农村教育是一种“在地化”教育，强调其地域特征及实现公平的功能属性。相关政策文件提及的农村教育更多指向“县和县以下的教育，包括县、乡（镇）、村教育”；与其密切相关的还有“乡村教育”一词，指在乡村场域实施的教育，不包括城镇教育。本研究的农村教育主要指处于镇区、乡村的学前教育和义务教育。自《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）颁布以来，我国农村教育在普及发展与质量提升方面均取得了显著的成效。
（一）城镇化发展带动农村教育总体水平“外推式”提升
研究表明，各地农村教育发展水平与其城镇化率呈显著正相关，即在区域范围内，伴随着城镇化水平的提升，农村教育整体发展水平也会逐渐提高。各级政府通过推动城乡融合及包括教育在内的公共服务城乡一体化发展，优先着眼于基础设施建设和师资配置向农村倾斜，农村教育状况整体得到较大改观。
1.教育发展总体水平的城乡差距进一步缩小
党的十九大报告强调要“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”。通过学校标准化建设、消除大班额计划、教师校长轮岗交流制度等多项举措，城乡教育发展逐渐呈现出优质资源共享、协调共生的良好态势。教育发展总体水平的城乡差距明显缩小，城乡教育差异总指数由 2011 年的 0.130 缩小为 2020年的 0.001。其中，缩减幅度最大的是办学条件，说明农村教育学校的硬件建设和信息化水平得到了极大改善，同时也反映了城镇化对教育投入、学校布局、校舍建设等的深远影响。目前已有 2717 个县实现了城乡义务教育基本均衡，占全国县的总数量的 92.7%，义务教育迈入“优质均衡”历史发展新阶段。
2.区域间农村教育发展总体水平逐渐均衡向好
为解决由于自然、社会、历史等原因导致的区域之间教育基础和质量差距较大等问题，《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》等系列政策，通过改革控辍保学机制、推出农村教师特岗计划、实施校舍安全工程等重大举措，着力提升薄弱地区农村学校办学水平。从发展指数看，农村教育发展总体水平的区域差距进一步缩小。一是区域间农村教育水平总体上趋于均衡。2011 年该指数水平最高的北京与最低的河南相差 0.343，到 2020 年这一最大差距缩小至 0.282。二是东中西部农村教育水平差距逐渐缩小。西部地区农村教育发展水平总指数的增幅高于东部地区，如近年来指数增幅超过 0.250 的内蒙古、宁夏、青海、贵州等均位于西部地区，位于东部地区的天津、北京、上海等地指数增幅在 0.100 浮动。这说明西部地区农村教育发展势头优于东部，东西部地区的农村教育发展水平差距进一步缩小。
（二）乡村振兴战略推动农村教育水平“内生式”发展
发展农村教育是实施乡村振兴战略的关键一环，将其全面深刻地融入而不是外在疏离于乡村振兴的过程之外，就必须聚焦农村教育自身变革，提高农村教育的内在发展能力。2010 年以来，国家颁布的一系列政策文件如《乡村教师扶持计划》等，从加强硬件标准化建设、关注师资质量提升等方面，多措并举，推动了农村教育总体水平的“内生式”成长。
1.中西部农村学校办学条件得到显著改善
改善农村学校办学条件，是缩小义务教育城乡差距、推动均衡发展、实现基本公共教育服务均等化的基本前提。近十年来，我国农村学校特别是中西部地区义务教育学校的办学条件得到明显改善。2020 年农村学校办学条件指数在我国 30 个省（市、自治区）均实现了正增长，其中江西、贵州、山西、宁夏及黑龙江五地的指数增幅较 2011 年超出 0.500，中西部地区地域特征尤为突出。农村义务教育信息化水平也得到极大提升。建网学校比例作为农村学校办学条件指数的重要评价标准之一，在近十年间的增幅显著：农村小学阶段由2011 年的 12.56%快速增加到 2020 年的 67.26%，城乡差距由 41.61 个百分点缩小到 17.20 个百分点；农村初中阶段的增加幅度也高达 32.70 个百分点，城乡差距由 26.80 个百分点缩小到 10.62 个百分点。其中，增幅较大的地区主要集中在中西部，如江西、安徽、贵州等地，均提高了 50 个百分点以上。这说明，中西部地区在基础设施建设和物质保障方面提升力度较大，农村教育办学条件改善明显。
2.各地农村教育师资水平大幅提升
师资素质是影响教育公平深入推进的主要因素。各地在提高农村教育质量的过程中，均非常关注农村教师的培养、准入及专业发展等多个环节，优先把农村教师队伍建设好。一是各地农村师资水平整体处于较高位发展状态。如 2011 年农村初中本科以上学历的教师占比，全国平均是 62.83%，2020 年提升至 85.41%。其中，全国有 11 个省份的该比例已经超过 90%，近三分之二的省份农村初中教师本科以上学历占比超出全国平均水平。二是中部地区教师学历层次提升幅度明显高于东部、西部地区。如表 1 所示，中部地区农村小学教师学历提升幅度分别比东部、西部地区高出 2.83、2.96 个百分点。这与中部省份多措并举加强乡村教师队伍建设密不可分。如湖南省把乡村教师支持计划实施情况纳入对市、县政府的绩效考核体系，等等。随着“特岗教师”“国培计划”等专项政策的深入推进，中西部地区农村学校补充和培训了大批高素质教师，教师队伍整体面貌焕然一新。
现阶段我国农村教育发展存在的问题
《教育规划纲要》颁布实施以来，通过采取一系列积极的政策措施，我国农村教育整体发展水平保持着持续向上的良好态势。但由于城镇化的快速推进，农村受教育者数量、农村学校布局及其他教育资源的配置等均发生了巨大的变化，城乡教育的碰撞与冲突进一步加剧。在城市教育的“虹吸”效应下，基础教育领域出现“城挤”“镇弱”“村空”的现实困境，部分区域农村教育基础比较薄弱，面临着诸多发展障碍。
（一）农村教育经费投入的区域不均衡状态进一步加剧
农村教育的健康有序发展主要依赖于地方政府的投入，尤其是在经费上的大力支持。“重心偏低”作为农村义务教育经费投入的重要特征，在区域经济发展存在明显差距、农村教育规模及支持政策不同的情况下，各地的经费投入也存在较大差异。2020 年，各地农村教育投入水平在普涨的基础上，农村教育投入状况指数仍呈现区域差距悬殊的状态，并有继续扩大的趋势。例如，就农村生均公共财政预算教育经费支出水平指数而言，2011 年位居全国首位的北京与末位的河南指数差为 0.614，2020 年该指数差增加至 0.800。再如，2020 年北京农村小学生均一般公共预算教育事业费和基本建设支出为 51310.20 元，而河南仅为 7257.93元，差距悬殊。
较少的经费投入必然会影响到学校各项活动的开展以及教师队伍的稳定，从而在一定程度上限制了区域内农村教育发展水平。“发展教育事业不增加投资是不行的。”农村教育优先发展所需的大量人力物力资源，归根到底得益于教育经费的大力投入，特别是公共财政对教育经费的保障。在我国财政性教育投入连续保持 4%的增长率的利好情况下，如何提高经费的使用效益成为“十四五”期间社会各界关注的热点问题，对推动农村教育实现跨越式发展也是至关重要的。
（二）高素质教师队伍建设城乡差距依然较大
尽管目前农村教育办学条件得到了一定程度的改善，但因为薪资、相关待遇不高，生活环境欠佳等原因，农村学校依然很难将优秀的师资留住，师资队伍建设面临重重困难。
一是农村教师学历水平与城区存在明显差距。2020 年，农村专任教师学历水平普遍低于城区教师。例如，城区初中、小学、幼儿园教师为研究生学历的比例分别为 7.89%、3.48%和 0.52%，高出同学段农村教师 6.30、2.93 和 0.42 个百分点。
二是农村教师队伍稳定性相对不足。农村小学和初中阶段教师调出比例较 2011 年都呈现出上升趋势，一定程度上反映了农村教师队伍流动性有所增加。如2020 年乡村小学教师调出比例为 11.89%，比 2011 年增加了 3.70 个百分点。有关研究也表明，特岗教师服务期满后有流动意愿的教师比例为 53%，薪酬低、生活环境差、家庭及婚姻问题是影响特岗教师流动的重要因素。
三是农村教师结构性短缺问题依然存在。相关专项督导报告和研究表明，部分地区乡村教师特别是优秀教师资源紧缺，教师队伍存在结构性失调、年龄老化等问题。也有调查指出，某市农村学前师资数量缺口较大且存在结构失调 。2020 年教育统计数据显示，30-44 岁农村小学教师占全国农村小学教师总数的比例较城区占比低了 2.87 个百分点，50 岁及以上年龄段教师占比则较城区高了 5.78 个百分点，说明农村小学阶段教师年龄结构老化明显。这种结构性短缺的教师队伍现状，可能会导致农村教育发展后劲不足。尽管有关部门从改善环境、提升待遇等方面加大力度，但农村教师队伍建设无论是在数量规模还是整体素质等方面，与城市相比仍存在差距，高素质师资水平这一“软实力”的提升依然是各地农村教育改革发展的关键议题。
（三）农村义务教育质量有待进一步提升
农村义务教育质量的提升是建设高质量教育体系和实现教育现代化的关键环节。党的十九大确定了发展“有质量的教育公平”的改革目标，显示了城乡义务教育从强调起点公平向更高层级的过程公平、结果公平的转变。根据美国学者诺瑟姆的城镇化发展阶段标准判断，已经达到城镇化高级发展阶段的美国、英国、日本等国家，均以“公平而卓越”作为义务教育发展的新追求，并采取不同措施促进本国义务教育实现了优质均衡发展。
2020 年，我国 30 个省（市、自治区）（不含港澳台及西藏）中已有 7 地超过 70%的界线，迈入城镇化发展的后期，上海、北京、天津三地也接近或超出世界主要发达国家的城镇化率，其农村教育发展指数近年来整体稳步提升且处于全国前三名的高位水平，但其义务教育水平的城乡差距仍十分明显，与新型城镇化发展政策要求的“基本公共服务均等化”尚有一定的距离。例如，2016 年，天津提出 2020 年义务教育学校将全部达到《天津市义务教育学校现代化建设标准（2016—2020 年）》的目标，硬件设施率先实现优质均衡。尽管相关政策在支持农村学校、薄弱学校提升师资水平等方面均予以倾斜，但总的来说，天津义务教育师资素养仍有明显的城乡差距。有研究表明，天津城市初中教师在教学过程中运用新教学方法的频率比较高或很高的占 88.78%，而农村初中教师只有 68.63%。人才是各项事业高质量发展的第一要素。对于较高城镇化率的地区而言，农村教育受到城市教育优质资源反哺的有利条件更加完善，经费的支持力度也更大，因此，推动较高城镇化率地区率先实现城乡义务教育优质均衡、推动农村教育高质量发展，成为新时代农村教育迫切需要解决的重要问题。
新时代我国农村教育质量提升的改革进路
十九届五中全会提出，“十四五”及未来一段时期内，要“全面推进乡村振兴”“，推进区域协调发展和新型城镇化”。乡村振兴是政治、经济、文化、教育等多领域多因素共同推动的系统工程，乡村振兴和持续发展的关键在教育；农村教育是推进城镇化的基础工程，新型城镇化通过提供高质量、高水平的公共教育服务，能够不断增强农村受教育者的公平获得感。新时代，建设农村高质量教育体系要在促进公平、深化改革上迈开新步伐。农村教育的发展既要依托于乡村振兴及新型城镇化的带动，也要在自我突破与改革中不断拉升城镇化水平和乡村发展品质，实现相互间的良性促进。
（一）优先经费投入，深入实施“两类学校”标准化建设
乡镇寄宿制学校和小规模学校是农村教育的薄弱环节，承担着兜底教育公平的重要使命。实施乡村振兴战略的重要议题之一就是办好“两类学校”。由于我国区域经济发展和教育发展的不平衡性，“两类学校”的发展水平也呈现出显著差异。有研究指出，东部沿海省份的“两类学校”硬件及配套设施多已“全覆盖”式升级，而中西部部分贫困偏远区域仍然尚未完成标准化建设。
按照 2018 年《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》的工作部署，各省份要完善“两类学校”的基本办学标准，补齐农村义务教育学校办学条件的短板。在中央政策及经费的支持和带动下，各地农村“两类学校”办学条件基本达到了省定标准。为缩小区域间“两类学校”办学条件标准化的差距，为农村学生提供良好的教育环境，提升我国农村教育整体发展水平和质量，一是要重点研制“两类学校”建设的国家标准，积极引入互联网等新技术标准，实现从省定基本办学标准到国家层面更高标准的引领跨越；二是要引导各地将公共资源和经费投入优先保障“两类学校”的全面标准化建设，加快提档升级的步伐，确保“两类学校”标准化建设能够“项项达标”。
（二）健全制度保障，持续建设高素质专业化农村教师队伍
只有把优秀人才留在乡村，才能实现乡村各类事业的振兴发展。师资队伍是农村教育振兴的基石。实践证明，农村教师队伍建设必须抓好顶层设计，健全制度保障，从加强师德建设入手，做好农村教师的补充、流动、提能、惠师等环节的同步发力。
第一，坚持强基固本，提高农村教师专业化水平。2020 年教育部等六部门印发的《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》再次强调要多措并举建设农村教师队伍。一是加强农村教师培训，增加紧缺学科农村教师的培训机会，完善国培示范引领、多级培训参与、多种形式实施的乡村教师培训体系。二是完善农村教师管理补充机制，统筹并盘活城乡教师编制总量，动态监测农村教师队伍整体情况，优先合理补充并配齐农村幼儿园教师以及中小学紧缺学科教师。三是提高农村教师工资收入水平，落实在乡镇、集中连片特困地区及艰苦边远地区的工作津补贴、各种交通补及住房保障等措施，进一步改善教师待遇。
第二，健全保障制度，推动义务教育师资的城乡共享流动。要打破阻碍教师这一核心教育要素在城乡之间自由流动的体制壁垒，首先需要有效落实义务教育师资的“县管校聘”机制，统筹并灵活调整教职工编制，完善区域内义务教育阶段校长教师交流轮岗制度等，同时在新型城镇化建设中着重加强基础设施建设，推动农村及农村学校拥有与城市同样的发展环境、办学条件和生活品质等，不断提高农村教育岗位对优秀教师的吸引力。
（三）聚焦优质均衡，助力城乡教育一体化发展
实现城乡统筹、城乡一体是新型城镇化发展的主要特征。城乡社会经济一体化加快了城乡义务教育一体化的进程。《中国教育现代化 2035》强调，县域义务教育要在基本均衡的基础上实现优质均衡。党的二十大报告提出，要“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化”，这是新时代全面提升农村义务教育质量、促进教育公平、建设教育现代化的重要任务和诉求。
第一，更新发展理念，抓住农村教育短板弱项精准施策。各级政府一是要形成对农村教育质量水平的正确认知，摒弃农村教育弱是理所当然的观念，“乡村教育只能办得更好”，农村教育质量也可以很高；二是要充分发挥主导作用，按照“全面发展理念更鲜明、标准化建设程度更高、教师队伍更强、人民群众更满意”的优质均衡内涵，做好城乡教育一体化发展的整体规
划，在政策、人才及资金等方面给予更多支持；三是完善多渠道筹措教育经费的投入体制，调整农村经费支出结构比例，强化经费使用监管，提高农村义务教育经费的使用效益。
第二，坚持质量导向，扎实办好每一所农村学校。义务教育优质均衡发展和城乡教育一体化的着力点在于提升农村学校的教育教学质量。要保留、保护、办好现有的每一所农村学校：一是要借势乡村振兴提升农村学校的办学品质。乡村振兴与农村教育高质量发展，两者相辅相成、繁荣共生。农村学校的标准化建设并不意味着“千校一面”，要从校园环境设计上融入美丽乡村建设过程，建构贴近农村学生生活、凸显乡土独特内涵的课程教学体系等，增强课程教学改革的“在地化”适应性，强化师生对农村文化的认同感和归属感。二是借力新型城镇化建立优质教育资源的辐射机制。新型城镇化要求加大城市反哺农村的力度，要进一步探索适合区域内优质教育资源共建共享的实践模式，因地制宜地实施集团化办学、学校联盟、学区一体化管理、课程教学信息资源建设等举措。
第三，加强协同治理，完善城乡教育融合发展的体制机制。只有不断提高城乡融合发展的程度，才有助于城乡发展一体化目标的实现。城乡教育一体化的突出特征是资源的合理配置和相应的保障制度建设，实质是制度建设。要将治理体系完善和治理能力提升作为城乡教育一体化发展的改革动力，将城乡建设双向流动、体制机制动态平衡作为改革的落脚点，致力于实现城乡教育要素的平等交换和公共教育资源的均衡配置，为更高级的城镇化和逆城镇化形态下城市和农村教育的相互补充、共同发展创设必要的制度环境。需要指出的是，城乡教育一体化并不要求“同样化”，在强调整体推进的同时，还需要凸显各自的差异性和互补性，即要“求同”突出一体化，以标准化推进义务教育的均等化，实现农村普惠性学前教育的提质扩容；还要“存异”避免等同化，不能按照城市教育的模式去改造农村教育，而应在保留农村教育特色的基础上提升质量，形成城乡教育优势互补、相互依存的一体化、现代化发展格局。
来源 | 《教育理论与实践》2023年第19期
作者 | 刘晓楠（中国教科院助理研究员）
转自：“中国教科院”微信公众号
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