2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《“双减”意见》）。2021年12月，教育部等九部门联合印发《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》（以下简称《计划》），旨在解决县级中学优质生源和优秀教师过度流失等教育失衡问题。系列基础教育改革措施的相继出台，昭示着对不良教育生态的改造已经开启，县域普通高中的发展必须依托这一大趋势，从高处站位着眼，从细处操作着手，下好县域普通高中发展改革这一盘大棋，以实现教育高质量发展，办好让人民满意的教育。
本文试图从教育工作者角度出发，依据教育部发布的2011—2021年的统计数据，客观分析当前县域普通高中的发展困境，并结合教育改革政策和教育工作实践提出县域普通高中发展的可行对策。
从《计划》和相关新闻中都能感受到县域普通高中的衰落，但其现状究竟如何仍需通过数据分析进行论证。教育部每年都发布前一年全国普通高中教育统计数据，包括学校数量、所属区域、学生数量、师资数量、办学条件等，本文引用的统计数据均包括公办、民办学校，“教师”指专任教师，普通高中按照“城区”和“县域”进行划分，其中“县域”为“镇区”和“乡村”的总和。
1.学校数量不断缩减
2011—2021年，县域普通高中校数呈减势，但城区普通高中校数几乎持续增长，势头极为强劲（见表1）。数据表明，普通高中学校一直在向城区集中，县域普通高中在此次普通高中校数整体回升的发展中没有抓住机遇，后继乏力。
表1 普通高中学校数、入学招生人数、毕业学生人数统计
2.学校生源不断流失
教育部公布的学生数量统计中不包含复读生，因此可直接从城区普通高中和县域普通高中的应届生数量变化看到县域普通高中的生源流失问题。
（1）入学时生源流失
2011—2021年全国普通高中招生人数略有波动但相对稳定，县域普通高中颓势明显，其招生人数占比从2011年的56%持续降至2021年的50.6%，招生人数也从比城区高中多约101万人持续降至仅多约10万人（见表1）。
（2）学段中生源流失
县域普通高中毕业人数占比从2011年的55.2%持续降至2021年的49.8%，毕业人数也从比城区高中多约81万人变为少约2.4万人，2021年县域普通高中毕业人数首次低于城区普通高中（见表1）。
在毕业率上（示例：2021年毕业率等于2021年毕业人数比2018年入学人数），城区普通高中始终高于县域普通高中约10个百分点，城区普通高中毕业率连续6年超100%，最高在2018年达到103.9%（见表2）。以2021年、2020年、2019年三年的毕业率数据为例，城区普通高中毕业率比全国普通高中毕业率均高出约5.2%，即城区普通高中在学段中新吸纳学生人数约占其招生人数的5.2%，而这三届城区高中招生均约为380万人，可计算得出，城区普通高中在每一届学段中会从县域普通高中再吸纳近20万学生。
表2 毕业率统计
3.学校师资不断弱化
学生、教师和学校三方需相互促进、相互成就，任何一方的衰退势必引起另外两方的连锁反应。
（1）师资情况对比
2011—2021年，全国普通高中教师人数从1556829人增加至2028341人，县域普通高中教师数量占比从53.5%持续降至48%，这与生源数量和学校数量的缩减直接相关。2021年县域普通高中在校学生数量占比50.2%，但教师数量仅占比48%，其在校学生与教师人数比为13.4，与城区高中的12.3相差1.1（见表3）。
表3 教师数量、生师比、男教师数量统计
2021年数据显示，职称结构上，县域普通高中教师副高级及以上职称比例为24.6%，城区普通高中为29.6%；县域普通高中教师中级职称比例为34.1%，城区普通高中为36.3%。年龄结构上，县域普通高中62.6%的教师在35岁以上，城区普通高中为67.2%；县域普通高中35岁以下的教师比例均高于城区普通高中，35岁以上各个年龄段比例均低于城区普通高中。学历结构上，县域普通高中8.2%的教师为硕士及以上学历，城区普通高中为16.2%；县域普通高中90.2%的教师为本科学历，城区普通高中为83%。在职称结构和学历结构上，县域普通高中都有较大的劣势，其中，县域普通高中35岁以上教师占比较城区高中更少，这也与部分教师成长后流向城区的现实相符。
（2）男女教师比例
普遍关注的男教师数量问题也可从教育部的数据中得到印证（见表3）。男教师的数量占教师总数的比例呈现逐年下降的趋势。男教师数量的普遍减少，源于新入职的男教师减少和离职的男教师增加。相比之下，县域普通高中男教师流失情况更为严峻，出现了明显的向城区流动的情况，而流失的教师往往是县域普通高中的骨干。这是教师基于生计和职业生涯规划的选择，反映出在资源相对缺乏的县域普通高中，教师经济收入和职业发展的吸引力都不乐观。
4.学校硬件设施乏力
教育部2013年开始发布学校硬件设施数据，包括教室、实验室、图书室、微机室、语音室、体育馆等面积统计，其中2021年未发布微机室和语音室的数据（见表4）。
表4 硬件设施和经费投入统计
城区普通高中的实验室、图书室、微机室、语音室、体育馆面积始终都比县域普通高中占比高。县域普通高中在各个方面都缺乏投入，尤其在较高端的场馆建设上难以满足学生的发展需求。亟须政府投入资金，否则越来越难留住学生，不良循环将会加剧。
5.学校经费投入不足
教学仪器设备是教育的重要支撑，教育部的数据主要包括固定资产、教学仪器设备资产和实验设备资产三方面（见表4）。固定资产、教学仪器设备资产和实验设备资产占比上，县域普通高中始终远低于城区。整体上看，县域普通高中师生人均使用资产绝对值虽也呈上升趋势，但与城区普通高中相比明显落后，各类资产占比逐年萎缩。县域普通高中缺乏经费的持续投入，教学设备无法有效更新，必然导致教育教学质量持续下降。
6.其他普遍的问题
首先，新高考选科改革背景下，县域普通高中的选科丰富程度、师资水平与城区普通高中相比存在明显差距，尤其是对那些有竞赛能力的学生很难提供有效支持，只能放任生源流向城区高中。在招生方面，县域普通高中不具备过硬的吸引力，而县域内部竞争时，重点高中明显更有优势，教育发展越发不均衡，县域普通高中的困境也越发突出。
其次，从学校层面看，县域普通高中办学自主权未能得到有效保障，编制、职称、评优、晋升等并未有效激发学校内的育人活力，有限的资源难以获得高产出，后继投入的资源也更加有限，产生了恶性循环。
最后，从家长层面看，出于对子女成长的考虑和对县域办学的信心不足，家长更愿意选择条件较好的城区普通高中，而后者又主动贴合家长的需求，导致县域生源流失越发严重。
1.教育生态格局的重塑
教育生态中学校、家庭和社会是不可或缺的三个主体。“双减”之前，资本驱动的校外培训机构一方面不断激发家长的焦虑，引导家长盲目消费并借此获利；另一方面将个性提高演变为超前学习和学生选拔，甚至发展到学校都要借助培训机构进行招生。
“双减”教育改革打破了资本绑架教育的格局，规定培训机构以非营利性质的身份承担教育责任。2022年，《中华人民共和国家庭教育促进法》正式施行，首次在法律层面明确了家庭在学生教育中的责任、地位和教育方式。至此，教育生态新格局基本形成，学校、家庭、社会以更紧密契合、理性和谐的方式共同育人。
此前，社会和家庭对县域普通高中的教育期待远不及城区高中，这是导致师资和生源流失的重要原因。此次教育改革使县域普通高中的责任地位重新回归，伴随着相关政策的落实和政府投入的增加，县域普通高中应充分激发自身内动力，在政策和资金扶持的同时做好自己，驱动良性循环以避免持续性衰退。
2.公办学校与民办学校脱钩
资本参与教育的另一途径是开设民办学校。随着社会经济的发展，为了让孩子获得优秀的师资、硬件设备和学习氛围，许多家庭接受民办学校的高收费，愿意送孩子进入民办学校就读。民办学校考试选拔幅度越来越大，严重影响了中学阶段的正常招生。公办学校为在招生竞争中有所突破，便主动参建民办学校，资本对此一拍即合，于是一批依靠民办学校招生政策获得优异高考成绩的中学迅速出现，并以惊人的速度实现集团化发展，大有垄断省、市优质生源的趋势。
《计划》明确要求全面推进基于初中学业水平考试成绩、结合综合素质评价考试招生录取模式，着力构建规范有序和监督有力的招生机制，坚决杜绝违规跨区域掐尖招生，规范招生秩序，防止县中生源过度流失，这正是县域普通高中发展的重要机遇。
3.公费师范生的就业和发展
区域经济发展的差异使县域和城区的教师待遇存在差距，这种发展不平衡短期内不可避免，那么县域普通高中该如何弥补师资呢？
2022年，教育部发布《关于推进师范生免试认定中小学教师资格改革的通知》，扩大面试认定范围，稳步推进免试认定改革，提高师范类专业人才培养的数量和质量。2022年，教育部发布《关于做好2023届教育部直属师范大学公费师范毕业生就业工作的通知》，要求部属师范大学公费师范毕业生全部安排到中小学校任教，各省级教育行政部门、中小学校要切实制定教师引进的激励措施，完善待遇保障，吸引公费师范生回省任教、终身从教。
解决县域普通高中师资问题是落实《计划》的必然举措，应从公费师范生就业上进行把控，依靠各级政府的优惠倾斜政策，积极推动公费师范生到县域普通高中工作，缓解师资困境。但仅依靠政府的师资帮扶是不够的，县域普通高中要建构留住教师并让他们乐于从教的路径，否则政策倾斜终究难以发挥长效作用。
《计划》明确要求加大县中教师的补充力度，优化教师资源配置，加强教师培训，保障教师待遇，建设一支数量充足、结构合理、素质优良、相对稳定的教师队伍。这正是县域普通高中打破师资困境的绝佳契机，要切实解决教师的编制、待遇、职称、发展的问题，让教师能够安心从事教育事业。
4.教育资源的投入与扶持
《计划》提出实施县级中学标准化建设工程和托管帮扶工程，对恶意从县域学校抢挖人才的学校，停止其各类评优评先资格，这将极大地保护县域普通高中的既有资源。优秀的管理和师资不仅要留得住还要各尽其用，以模范引领作用带动县域普通高中的教育教学。
县域普通高中教育教学理念的提升和硬件设备的更新是亟待解决的问题，新注入教育资源极为必要。要为教师提供必要的培训和课程，帮助落实新课标、新教材，适应新高考，切实提升县域普通高中的教学质量。同时还要为优秀教师搭建发展平台并提供资金扶持，让更多的教师获得交流学习的机会，从而建立完善的教育教学激励机制，全面帮助教师获得更大的发展空间。
对于教育教学所需的硬件设备，在国家政策的保障下必然会有更多资金投入，从场馆硬件的更新换代到专业设备的保养维护，再到教学仪器和实验设备的标准配备，以及仪器设备的使用培训，都会有相关部门的扶持。鉴于县域普通高中的分布特点，要做到人员进学校、设备进学校、培训进学校，切实解决面临的设施问题。
与此同时，县域普通高中也要改变“等、拿、要”的思想，政策和资金的扶持都是暂时的，打铁必须自身硬，一定要充分挖掘内在驱动力，调动激发教师的积极性，提升教师的教育教学能力，将教师、学生和学校的发展融为一体，只有三者相互成就才能带来县域普通高中的可持续振兴发展。
1.教育教学的一贯制
县域普通高中的发展已滞后于城区普通高中，要想弯道超车就要在国家政策下尝试新发展模式，如“一贯制”。
首先是办学理念一贯制。如何获得生源？与其等待不如培养符合自己办学理念的优秀生源。比如，可充分利用托管帮扶的政策，将县域普通高中集团化并整合资源，在初中甚至小学阶段就实践自己的教育理念，让学生对学校教育产生充分信服并缩短升学的适应期，保障教育教学的效率和效果以提高办学质量。
其次是教师发展一贯制。如何改善师资？北京市在2021年正式大面积、大比例推进干部教师轮岗，鼓励中学教师参加官方“在线辅导”计划，力促教育均衡发展，但县域普通高中只靠这些仍然不够。师资不能靠“等”，只有搭建良好的教师成长体系并充分保障教师的发展待遇才能彻底解决师资问题。县域普通高中要做好教师从入职到退休的一贯制工作，充分挖掘师资潜力并在集团内交流轮岗，带动全体教师的发展。
最后是区域协调一贯制。集团化办学的高中可在内部充分协调资源，包括硬件设施和优秀师资，共享扶持政策达到以点带面的作用。未集团化办学的高中则需要教育部门协调资源，既保证均衡又兼顾学校特点，最大化利用资源以统筹区域发展。比如，高考选科可以充分协调资源，开好开全各类型课程，保障学生的个性需求。资源协调需要做到一贯制，需要将各个学段进行整合，提高资源的回报率以换取优秀的教育质量，切实办好人民满意的教育。
2.马太效应的破与立
马太效应会让资源两极分化，集中是一种趋势。教育虽不能绝对公平均衡，但必须将差异控制在人民群众可接受的范围内，教育需要的不是“一超”而是“多强”。县域普通高中要主动打破城区资源集中的马太效应，最好的办法就是利用马太效应。
县域普通高中要先集中精力在某一环节取得突破，然后利用马太效应以点带面取得全面的发展，开启良性循环，获取更多的资源和生源，最终形成区域内“多强”学校的格局，达到教育均衡化发展的目的。比如，打破学生的入学机制，以多元评价打破唯成绩论，创造多种发展出口以避免在成绩上过独木桥。又如，打破生源机制，限制区县间生源流动并禁止跨区县、跨省市招生，落实属地招生和“公民同招”，并以教师和资源的协调流动保障县域普通高中学生的受教育机会。再如，打破资源分配布局，将教育资源向县级普通和偏远学校倾斜分配，指引教师的轮岗流动。
教育不均衡的背后是经济发展的不均衡，发展需要人才。教育改革不能局限在教育领域，要有更大的格局。地方政府要认识到全面提高县域普通高中办学质量的意义，有了高质量的教育便可以吸引更多的人才，从而帮助县域的经济发展并进一步促进县域普通高中的发展。通过投入资金以教育带动经济继而推动社会的全面发展，是一笔非常“划算”的账目。
3.让教育回归育人初心
2021年是此次中学教育变革的改革元年，政策力度之大、覆盖范围之广，前所未有。这一方面反映出人民群众对当前教育改革的迫切期望；另一方面也反映了政府重整基础教育格局的坚定决心，教育必须全面落实立德树人的根本目标，承担培养社会主义建设者和接班人的育人使命。
教育是一个循序渐进的过程，切忌急功近利，那些凭借大量的前期资金投入，将优秀的生源和师资集中在一起，从而短时间内单纯提高应试成绩的做法终究是不可取的。这种集中生源和师资的办学并没有带来整体上的教学水平提高，反而极大危害了当地的办学生态。人民群众需要的是切实、踏实、全面的教育发展进步，而不是搞特殊化的教育垄断。
此次教育改革正是打破了先前的不良生态，将教育中的功利、资本、焦虑、盲目驱逐出场，让基础教育回归育人初心。县域普通高中应该充分借助政策优势，以积极的心态和崭新的面貌迎接回归的学生和家庭，始终秉承立德树人的教育初心，努力回应社会和国家的期待！
本文来源于《中国教师》杂志2023年第6期。
作者系｜1.清华大学附属中学物理高级教师，北京市海淀区学科带头人、兼职教硏员；2.云南省昆明市五华区教育体育局副局长，五华区基础教育发展硏究院正高级教师、特级教师
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