【学术成果】李石强：《国家治理体系中的顶层设计研究——最优授权理论的视角》

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《国家治理体系中的顶层设计研究——最优授权理论的视角》

作者简介

李石强，经济学博士，中国社会科学院大学经济学院副教授，副院长，专于企业、合约与政府组织研究，在LABOUR、Frontiers of Economics in China、《数量经济技术经济研究》《经济学报》等学术期刊上发表相关论文十余篇，主持完成国家社科基金和教育部人文社科基金项目各一项，担任Journal of Institutional Economics（SSCI）、《经济学（季刊）》、《数量经济技术经济研究》、《经济评论》等学术期刊的匿名审稿人。

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主 要 观 点

中国自1978年开启的改革开放，至今已逾四十年。在这个史无前例的经济和社会转型过程中，自下而上的地方性试验和探索起着非常重要的作用，这也被形象地比喻为“摸着石头过河”。不过，改革同时也是一个系统性工程。中国的改革开放进程在许多方面都体现出中央自上而下的总体构想和设计，邓小平同志则被誉为中国改革的“总设计师”。

尽管如此，“顶层设计”一词首次进入我国的官方文件，则是在2010年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中。随后，2010年12月召开的中央经济工作会议也提出要“加强改革设计”。2011年3月，第十一届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中写道，“要注重顶层设计和总体规划，把握好改革的顺序和重点”。

在对中国的国家治理体系进行总体构想和顶层设计时，中央需要在与地方的互动关系框架中进行思考。一方面，中央要维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，以确保全国一盘棋，上下贯通，令行禁止。另一方面，中央又要通过扩大地方自主权和政治引导等方式，引导地方的积极性与中央的政策目标相一致。这两方面的权衡贯穿改革开放至今，大致可以分为两个阶段。

第一阶段是在1978年-2013年。在1978年以来的分权式改革进程中，中国逐渐成为一个高度行政分权的国家，各级地方政府获得了相当大的自主权力，表现出高度的灵活应变能力和主动精神，以至于被冠以“动员型”、“能动型”、“进取型”乃至“生产型”政府的称号。地方政府在中央政策上自主性的基本形式是，中央可以在制定的政策中留下一些空白或模糊之处，允许地方政府在具体执行中进行因地制宜或因时制宜，自行选择取舍。这种在政策中为地方政府刻意准备的“留白”——裁量权（discretion）或者说地方政策制定权——实际上是中央事先制定的政策框架中的一部分，是一种正式权力。一旦明确划定其范围，中央就正式将这部分权力让渡给了地方政府，直到下一轮政策调整为止。

第二阶段是2013年新一届政府成立后至今。党的十八大以来，中央特别重视政策的执行环节，一些权力开始由地方向中央集中，“摸着石头过河”的改革模式逐渐弱化。早在2011 年春，习近平在中央党校开学典礼上发表的《关键在于落实》讲话中指出，确保中央政令畅通关乎“十二五”经济社会发展目标任务的实现，更关乎党的执政地位的巩固和国家的长治久安。2013年7月，习近平总书记在西柏坡视察，面对当年毛泽东同志提议的“六条规矩”时指出，“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。”2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在这次会议上，中央正式成立“中央全面深化改革领导小组”，提出了60条336项有关改革的规划，开始强化对中国未来发展的“顶层设计”。2019年，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步强调“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。党的十八大以来，中央已逐步推出了1600多项改革方案。

对于中央从顶层设计角度考虑对地方政府的权力安排及其变迁，非常适合运用最优授权（optimal delegation）理论框架来进行研究。在授权框架下，委托人（上级、中央政府）拥有组织内各项事务的最终决定权，代理人（下级、地方政府）的权力是由委托人授予的，随时可以收回。上级将某事项的决策权授予下级，便意味着控制权在某种程度上的让渡或削弱。以此为代价，上级能够节约自身的时间和精力等资源，也能更有效地利用下级可能拥有的私人信息。但是，由于下级对事项结果的偏好往往与上级不同，如果获得授权，其实际选择就可能偏离上级的利益。委托人在授权的这种收益和成本之间进行权衡，决定了事项的决策权在组织中的纵向均衡配置。

政府组织的结构形式也在中央-地方的互动关系中发挥重要作用。组织形式会从“质”和“量”两个方面都对不可被第三方验证的“软”（soft）信息的收集和运用产生影响，最终影响组织决策。从“量”的方面，根据不完全合同（incomplete contract）理论，调查者在信息搜集上付出的努力或事前专用性投资会受到组织形式的影响，进而影响成功获取信息的概率，这反过来又会影响委托人在事前对组织形式的设计。然而，当我们开始考虑组织在制定决策时对信息的依赖或“适应”（adaptation）时，就要关注委托人所能接收到的信息的准确度或者说“质”的方面。为了收集相关信息，使得决策制订或调整与社会环境相适应，政府可以雇佣专门的机构、委员会或个人进行相关的调查研究，也可以将此任务交给决策的执行者，亦即行政职能部门。

本书尝试站在中央政府的角度，以最优授权理论为基本研究框架，从组织协调和适应的角度切入，考虑组织结构、信息传递和决策权配置这三个方面因素在制度建设顶层设计中的作用，同时将其应用于中国当下致力于国家治理体系和治理能力现代化建设的实践，讨论地方政府在给定授权和不同组织结构下的行为模式，包括对行政人员能力的需求、在规则（法律）制定中的立法委托、对突发公共事件的治理、组织机构的设计、简政放权改革、依法行政及其与市场的互动关系等。

转自：“社科大科研处”微信公众号

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