朱光磊教授简介
朱光磊，1959年生，天津市人，南开大学原副校长、教务长，现任南开大学讲席教授、南开大学中国政府发展联合研究中心主任，国务院学位委员会第六、七届政治学学科评议组成员、教育部政治学教指委副主任委员，天津市社科联副主席、市行政管理学会会长。主要研究领域为政治学理论、现代政府理论与中国政府、中国阶层与收入分配问题等。代表性论文有《“职责同构”批判》等；代表性著作有《中国社会各阶层分析》《中国政府过程》《现代政府理论》《政府职能转变研究论纲》等。张志红 南开大学周恩来政府管理学院副教授。本文选自北京大学学报(哲学社会科学版)，此文目前被引高达1135次。
摘要
“职责同构”是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。这不仅是对中国政府间关系总特征的一个理论概括 , 而且在国家的法律和制度基础、政府经济与社会管理体制等领域有着多方面的表现 , 是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因。只有打破职责同构 , 合理调整政府纵向间职责配置 , 才有可能使政府职能转变、行政体制改革和理顺条块关系等工作同步推进。要在打破职责同构的基础上 , 倡导建立伙伴型政府间关系 , 科学规划中央与地方的关系 , 以全面推动政府发展。
一、问题的提出
能否切实转变政府职能, 是检验中国政治发展能否做到为社会主义市场经济体制建设服务、政治体制改革是否取得实质性进展的关键指标之一。20世纪80年代后期以来, 经过反复讨论, 理论界在转变政府职能的问题上已达成一定共识, “应该做什么”的问题已基本清楚, 并在实践中做了一些尝试, 但也要注意到, 目前在政府职能理论上还存在着许多模糊的地方。
第一, 对政府职能转变的细节内容, 特别是职责在纵向上的配置的认识还不够清晰。切实转变政府职能, 要有可操作方案, 只在原则上清楚不行。早在90年代, 政府应有的职能就已经明确, 近年来的认识更为清楚。比如中央2004年再次强调, 政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。然而, 对于每项具体政府职责的执行主体、监督主体、执行程序等, 还是缺乏细节性的研究, 许多说法过于原则, 弹性有余。
需要注意的是, 政府在纵向间的职责配置尤其不清晰。现在, 国家机关之间、行政部门之间的横向职责配置已基本明确, 但中央与地方关系的调整进展不大, 各级政府的职责基本相同, 事权划分不仅没有上升到法律层面, 甚至没有引起学术界的足够重视, 大而化之的议论偏多。分税制出台前, 一度讨论了这个问题, 但由于缺乏理论准备, 未能涉及到问题的实质, 自然也就不了了之了。
第二, 政府职能转变与机构改革未能有效结合, 机构改革长期停留在“精简”的水平。从建国初的“精兵简政”到1998年的“第七次革命”, 政府机构的增设和精简长期处于循环往复之中。精简, 固然必要, 但更重要的课题是实现职能与机构之间的合理配置。“加减运算”是低层次的改革和无可奈何的反复, 会造成资源浪费。必须正视, 纵向政府间的职能重叠, 也即“一根针穿到底”, 是政府机构设置上下同一和归口管理体制长期效益不明显的根本基础, 是机构“尾大甩不掉”和效率不高的真正原因。
第三, “条块矛盾”的问题没有真正得到解决的迹象。在西方典型的单一制国家也存在“条块关系”, 但为什么没有突出的条块矛盾?原因很简单, 这就是其政府纵向间职能划分明晰, 矛盾大多可在既定的制度框架中得到化解。但是, 中国在实行市场经济体制后, 条块矛盾反而愈加突出, 各级政府的经济调控、社会管理职能交错并行, 如何既能加强中央调控, 又使地方有较大的自主权, 成为条块关系中的“两难困境”。实践表明, 在条块分割的政府体系中寻求不同政府主体之间合理关系的难度相当大。如果不能跳出“条块关系”的框框去思考问题, 恐怕相关研究和实践的深入会困难重重。
很显然, 这些问题都关乎到政府的纵向间关系。转变政府职能, 在横向上和纵向上都要有所作为。现在, 横向职责调整的思路已经明确, 但是在纵向上的改革思路还比较模糊, 对纵向上存在的核心问题抓得还不够准确。
本文认为, 中国政府职能在纵向上配置的总特点可以概括为“职责同构”。这同时也是问题之所在。只有从习惯性思维中摆脱出来, 打破职责同构, 合理配置政府职责, 才能使政府职能调整、行政机构改革和理顺条块关系等工作同步推进, 才有可能真正解决包括中央与地方关系问题在内的一系列政治生活中的重大课题。依循职责同构的习惯, 不仅政府体制改革会继续滞后于经济发展, 机构设置总是模模糊糊地跟着跑, 甚至社会进步都将受此限制。我们许多习以为常的东西, 可能并不是科学的。
需要指出, 本文题目中的“批判”, 并不是“否定”的含义, 不是贬义词。这一研究工作的宗旨是, 基于学理分析, 试图对“职责同构”及其有关问题, 特别是其历史合理性和历史局限性, 做一种尽可能全面的“分清”和“分别对待”的工作 (参见《现代汉语词典》) , 是“批判地继承”中的那个“批判 (Critique) ”, 也即是一个中性词。
二、 职责同构的含义及其表现形式
(一) “职责同构”的含义
所谓“职责同构”, 是指在政府间关系中, 不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲, 就是在这种政府管理模式下, 中国每一级政府都管理大体相同的事情, 相应地在机构设置上表现为“上下对口, 左右对齐”。
职责同构的产生, 主要源自计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源, 又要支持地方自主发展来限制部门集权。这一模式, 既不同于西方国家的“职责异构”, 也不同于前苏联高度的中央集权。这一模式, 既为计划经济下地方对抗部门集权提供了合法性, 同时也是改革后国家能够平稳地走向市场经济的重要体制原因。与前苏联相比, 职责同构模式有助于在一定程度上调动地方积极性, 减少计划体制的效率损失, 同时也比较“方便”从计划向市场过渡的制度变迁, 避免了改革过程中地方和部门的过度分散。
但是, 在实行市场经济体制之后, 这种“全能型”地方政府的发展, 严重地阻碍了全国统一市场的形成, 同时“条条”的辖制, 也削弱了市场配置资源的优势, 限制了地方的活力。也就是说, 一方面是“地方全能”, 一方面是“地方无能”;一方面是中央集权, 一方面是中央的权力被地方所分割。极端一点形容, 在我们中国是中央派人到地方“查卫生”, 县委书记也想管银行, ——职责同构成为了“条块矛盾”长期存在, 政府职能调整和机构改革不能很好到位的症结之所在。
(二) 职责同构的表现形式
职责同构不仅是关于当代中国政府间关系总体特征的一个理论概括, 而且在国家的法律和制度基础、政府经济和社会管理体制等各个领域有着多方面的表现。
1. 职责同构所依存的法律和制度基础。
从1982年以来, 现行宪法和地方政府组织法中关于政府纵向间职能、机构设置的规定没有发生变化。通过对宪法和地方组织法的分析, 可以发现从中央、省、县级行政单位直至乡镇, 在政党组织与政区设置同构的基础上, 立法权限、政府职责以及政府机构设置等方面高度统一。特别是在列举每级政府职责的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项”。这一规定, 将政府的所有对内职责潜在地贯穿在整个政府体系中。从政府职权的纵向比较中, 可以看出每一级政府都在管理相同的事情，(参见表1) 相似职权自然导致机构设置随之上下对应。
表1 中国政府间职权的纵向配置一览表
注1:表中的中 (一) , 指宪法第89条规定的国务院职权的第一项, 依此类推。县 (一) , 指地方政府组织法第59条规定的县级以上地方政府职权的第一项, 依此类推。乡 (一) , 指地方政府组织法第61条规定的乡镇政府职权的第一项, 依此类推。注2:由于行政管辖领域不同带来的职权范围的变动忽略不计。注3:中央特有的七项职权主要是外交、国防、特别职权等政府对外职能的履行。
这种制度后果在于:各级政府的职权重叠, 缺乏独立性, 没有对各自权力的来源、事项的管辖等方面进行合理的划分, 致使上级政府可以越权行使下级政府权力, 无法实现依法行使职权的基本要求, 必然出现部门与地方从有利于自身利益的角度, 争抢立法权与管理权, 出现立法事项的重叠、滥用与混乱, 从而阻碍市场公平竞争, 破坏国家法治的统一。
2. 党的组织系统也是职责同构的。
目前, 从中央到地方各级党委以及政府职能部门、国有企业事业单位和重要人民团体的党组织, 自然是中国纵向领导体系中的一条“主线”, 而且党委职能部门的设置也是同构的。尽管在20世纪80年代, 已经有学者意识到这个问题, 建议改进为属地化领导体系。事实证明, 党政“两条线”并行的政治体制, 不利于党政职能的真正分开和政府职能的切实转变。因为, 在职责同构的条件下, 政企分开或政社分开之后, 党组织完全可以通过自身体制渠道得以继续控制“下属 (单位的) 党委”, 从而削弱政府职能转换的成果。
3. 分税制对于打破职责同构有一定意义, 但仍需进一步完善。
1994年推出的分税制改革, 有利于强化中央对地方的控制与调节, 但在转移支付规模较小和制度尚不规范的情况下, 也出现了地方财力匮乏, 预算外资金膨胀和地方公共事业发展不够等现象。实质上, 这种中央集权是中央政府的整体集权, 而不是中央政府部门的条条集权。分税制可以淡化企业行政隶属关系, 剥离各级政府对企业的“条块分割”, 有助于消除政府对“自己的企业”过多干预和关照, 同时斩断了政府纵向间经济管理部门与企业之间的利益链条, 削弱了职责同构的物质基础, 有利于政府权力的合理配置, 特别是有利于政府经济管理体制改革的纵深发展, 只是目前有关分税制的法律和规定还需要进一步细化, 以便使其功能真正得以实现。
4. 政府机构改革的推进, 开始消融职责同构的政府经济管理体系。
市场经济的内在逻辑要求改变政府控制一切的状况, 这也是发扬民主与提高社会活力的必由之路, 否则将出现“用政治手段解决经济问题的恶性循环”。在确立实行以市场为资源配置的主要方式之后, 主要负责计划配置资源的专门经济管理体系失去了权力基础, 分税制的实行, 更是瓦解了经济管理部门与企业之间利益联盟。1998年的机构改革, 直接将矛头指向了政府经济管理的职责同构模式:电力、煤炭、冶金、机械等部门从政府序列中被剔除;各地基本撤消了工业、商业等经济管理部门;行政性公司改组为经济实体, 政府部门与所办的经济实体和直属企业“脱钩”;国家经济发展和改革委员会的正式成立, 标志着中央实现了从微观直接的部门经济管理向宏观间接的综合经济管理体系的蜕变。
1998年以来, 中央实行的“有选择性的再集权”, 主要是对经济管理体制的再集权, 并且逐步形成了比较有效的政府行政监管体制。“再集权”打击了职责同构的经济管理体制, 一方面有利于市场机制作用的有效发挥, 促进全国统一市场的形成, 另一方面也有利于地方特别是中层、基层政府从繁杂的经济管理事务解脱出来, 降低运行成本和提高管理绩效。某些地方政府官员对此的种种不满的情绪, 主要是缘于传统观念限制和某些现实利益的受损, 需要积极加以引导。
5. 传统的政治和社会管理职能部门的职责同构的特征仍然没有改变。
到2003年之前, 政府机构改革始终是以经济管理部门为主要目标, 但是从20世纪50年代形成的综合、文教、卫生、政法、农林等上下对口设置的体制始终没有改变, 而且权力仍继续向中央政府的部门集中, 在某些部门甚至达到了愈演愈烈的程度。法院和检察院系统的基本格局也没有发生大的变化。
实行分税制以后, 地方财政开始负责本地区的行政管理费用、公检法费用、支农支出、文教卫等各项事业费, 但是这些管理部门的统筹安排以及资源计划配置的大权仍然掌握在上级乃至中央部门手中。上级政府往往把公共支出的目标责任层层分解、派发下去, 然后, 根据下级政府完成任务的情况来进行奖惩。在地方政府内部, 也采取同样的方式进行管理。社会管理部门把扩大支出的愿望上升为“政府意志”, 把部门评比指标纳入政府的评价系统, 搭上了地方政府扩大公共支出的“便车”。特别是教育、体育、计划生育、卫生、民政等部门, 为了克服部门资源不足、难以提供充分的公共物品的矛盾, 自上而下制定了各种评比指标, 如“卫生文明城市”等, 并努力借助行政级别优势, 采取层层下压的方式, 争取将部门目标变为地方政府目标, 完成在市场经济体制条件下的计划管理目标。
三、 职责同构的局限性
(一) 从历史的角度看职责同构的局限性
在计划经济体制条件下, “条条”以代理人的身份将资源垂直分配, 职能和权力配置也因此而上下对口, 社会管理的各个领域全部实行了职责同构的运行方式。1958年前后, 曾有过社会管理的暂时无序, 但与职责同构本身没有直接关系。那是当时的计划经济体制下过分强调地方分权造成的, 因为“块块专政”与计划经济不可能“共赢”共存。事实上, 职责同构强化了“全能型”政府体系的构筑, 有利于渡过严重的社会政治危机。
从市场经济体制来讲, 职责同构与市场配置资源的方式是相矛盾的。经济转轨时期, 在政府纵向间雷同的层级制组织结构下, 区域性地方经济的发展和全能主义的地方政府管理体制并存, 形成了有利于非国有部门市场化的有效空间。在这种组织结构中, 下级政府与上级政府之间没有多少“讨价还价”的权力, 但所拥有的自主权却得以在国有部门以外, 建立多少带有市场取向的企业来使本地区得到发展。虽然政府权力配置以垂直领导为主, 但是地区之间的相互经济联系却是横向的、市场取向的。虽然这种初始条件在制度安排上存在一定缺陷, 导致了地方保护主义、地区冲突、重复建设等问题, 但是对于经济转轨则十分重要。
当经济转轨完成, 经济部门的职责同构被市场化浪潮冲垮后, 职责同构的政治和社会管理部门开始成为影响市场经济发展的新的“看得见的另一只手”。随着行政审批制度的改革, 政府借事前监督之名, 行妨碍经济发展之实的机会大大减少, 但是部门借助行业系统内部党组织的“垂直管理”以及干部任命制度内的合理操作空间, 仍然发挥着“二政府”的作用。政治和社会管理部门与经济管理部门职责调整的非同步推进, 成为目前阻碍社会整体发展的重要原因之一。
尽管与过去相比, “条条”直接掌握的资源有所减少, 但人们对于社会管理与服务的需求不断提高, 处于“两难境地”的政府部门只能借助职责同构的政府运行结构, 保证政令畅通, 维护社会稳定。2001年, 中央在对地方政府机构改革的指导性意见中, 明令规定, 省级地方政府的组成部门要与中央政府组成部门对口设置, 直属部门根据地方需要设置。但是, 2003年中央在组建商务部时, 地方并没有紧跟。这个动态值得关注。
(二) 从现实的角度看职责同构的局限性
1. 职责同构下的“全能”政府阻碍着社会结构的进一步分化和整合。
在中国社会转型的过程中, 权力流向的总特征是:政治权力从中央向地方呈下行走势, 权力从政治领域向社会领域有条件地转移。这样的分权态势具有一定的客观性。因为在社会结构变化的趋势下, 政府及时放松了对经济领域的过度干预和严格控制, 因而有效地促进了社会领域的分化和社会结构的调整。现实社会中, 不仅政治领域、经济领域、文化领域之间拉大了距离, 使它们处于了相对独立的社会地位, 而且各个领域开始更多地去追寻属于自己的目标, 使得各自的价值原则更趋独立。社会领域的相对分离, 决不是要求政府在职能行使方面, 从过去更多地指向政治领域而转向现在更多地指向经济领域, 而是要求政府在实现由社会控制转向社会服务这个重大转变的基础上, 对社会的不同领域进行职能定位, 妥善处理好不同领域之间的职能分工问题, 有效地培养社会自治能力, 进而在公共事务管理中加强现实政府与公民社会的良性互动。但是, 在职责同构的管理体制下, 各级政府在部门利益或地区利益的指引下, 仍会采取种种手段企图控制资源配置的主导权, 尽量延缓政府向社会分权的过程, 因而阻碍社会结构的领域分离和整合。
职责同构是一种试图把有利于计划经济的“条条”与有利于市场经济的“块块”集中起来的“特殊”政府管理模式, 具有明显的“两面性”。在市场经济时代, 邓小平坚持适度地方分权, 激发地方发展积极性, 并且在地方分权改革走向“瓶颈”时, 及时实现了向市场经济的转轨。这之所以能够取得成功, 在于它将地方分权与市场经济发展紧密地联系起来。尽管偏重“条条”有助增加中央的“实权”, 但在市场经济体制下, 中央与块块的利益目标基本一致, 所以, 在利益目标指向上, 条条并不处于政府间关系博弈的优势地位。目前, 职责同构的政治与社会管理职能部门, 仍然试图以计划经济体制下的社会管理方式来促进市场经济体制下的社会发展, 显然这是不现实的。职责同构对中国政治发展的消极影响, 实质上也主要是由这些传统的计划经济体制下社会管理模式造成的。
2. 职责同构下的政府权力“集分反复”, 增加了政府运行成本, 降低了政府信誉。
在中国政府发展的历史上, 职责同构的政府间架构, 是政府机构膨胀和政府权力“集分反复”的主要渠道。中央一旦放权给地方, 地方的权力和责任同时扩大, 为了控制地方, 相应的政府组织在中央和地方各级同时设立。由于简单地强调单一制之下的高度集权, 政府间权限、职能划分缺乏科学的管理, 再加上法律保障机制的缺位, 就使得政府管理的体制一直不顺畅, 导致同一件事情不同层级政府共同管理, 每一级政府管理相同的事情。结果, 所有的政府管理所有的事情, 所有的事情在所有的政府层级都得不到有效的管理。同时管理相同事务的不同层级的政府部门, 又不得不抽出相当的时间用于协调上下级关系。这就在无形中加大了政府管理的成本。政治和管理资源的平均划分, 造成了整个政府管理的低效率、高成本, 大大地降低了政府的信誉。
3. 职责同构是建立“政绩”指挥体系的重要体制基础。
随着市场化改革的深入和分税制的实施, 上级政府的政治和社会管理部门为了实现传统的计划管理角色, 在掌握的社会资源相对减少的前提下, 创造了行政性分权与行政性激励相结合的“政绩”指挥体系。“凭政绩用干部”已经成为任用地方领导干部的重要原则。在职责同构的格局下, 各级政府间的职权范围和权力关系往往比较模糊化, 政府间互动就难免存在着很强的主观性, 上级可以没有限度地要求下级。自上而下的权力链条将不同层级的官员捆绑在一起, 造就了自下而上的责任格局。因为可以理解的原因, 下级官员们往往不敢据理力争。要消除这种不正确的现象, 仅靠强调正确的政绩观是不够的。如果不通过制度创新改变现状, 上下还是管理同样的社会事务, 职责同构的政府和政府部门就依然有条件继续坚持以“政绩”作为指挥棒。
4. 职责同构是滋长官僚主义的重要土壤。
对于地方政府, 特别是中层和基层政府, 处理的每一件事务所必需的权责大多被垂直的业务部门所肢解, 所有层级的政府部门都不具有单独处理事务所需的统一权责。因此, 大家对于涉及部门利益但是又无法单独处理的事务, 就有条件相互推诿。对于涉及居民切身利益的公共事务的管理, 由于管理部门的用人权和资源配置权都按照“条条”垂直集体上统, 与居民评价关系不大。从个人政治利益和地方区域发展利益来讲, 如果地方政府部门不努力完成上级制定的管理目标, 就无法得到更多的资源, 升迁就会受影响, 于是层层汇报, 遵从上级意见的管理流程就不可避免, 尤其是那些掌握重要资源的部门, 官僚主义往往相当严重。
在职责同构的组织结构中, 地方政府的不作为或少作为, 才有可能在权力制约的“纳什平衡”中, 获得最大的比较利益。因此, 职责同构是滋长官僚主义的重要土壤。这种关系体系往往会扼杀地方政府的自主性和创造性, 更不必寄望于他们会对抗中央政府部门的集权或全权主义扩张了。因此, 只有使地方政府彻底摆脱职责同构的束缚, 建立中央—地方—居民之间有效的权力监督与依赖关系, 才有可能促使地方政府自主独立地对中央和当地居民负责, 促使各级政府之间的关系达到最佳的“纳什平衡”状态。
四、 合理配置纵向间政府职能的三个思路
通过上述分析, 不难发现, 职责同构束缚了不同层级政府满足不同区域居民的社会生活需求的手脚, 使得已经多元化发展了的社会生活被人为地束缚在统一的标准和目标之下, 最终将因上层建筑滞后于经济基础的发展, 而阻碍社会的全面进步。
与职责同构相对应的显然是“职责异构”。西方典型的单一制国家在政府纵向职责配置基本上就是异构的。但是, 在稳妥解决中国的职责同构问题时, 并不能相应地把“职责异构”作为基本方案。在行政层级是五级的条件下, 几乎不可能按西方典型国家的模式去对政府职能做纵向上的分解。职责同构不好, 把政府职能逐层分解得支离破碎也不好;更何况传统的力量是强大的。
反对职责同构, 但也并非简单地主张“职责异构”;同样, 我们也不是简单地主张中央集权或地方分权。因为, 公共物品的内在特性, 受政府管理成本和效率的制约, 提供公共物品的职责配置不能简单地以集权或分权而论之。否则, 就是简单化, 而我们过去恰恰是一直在犯简单化的毛病。在最理想的状态下, 分权的体制也只能有效地提供地方性共享物品和服务, 不能提供全国性共享物品和服务, 例如国防。反之, 在目前的经济发展水平下, 集权的体制由于无法有效满足地方性公共物品和服务需要, 实际上也会削弱提供全国性公共物品的物质基础。
在上述分析的基础上, 本文对政府纵向间职能的划分提出以下三个基本思路:
首先, 区分公共物品的地方性和全国性, 明确提供公共物品的主体资格。全国性公共物品具备两个基本特征:其一, 只要有一个人从共享物品中受益, 其他所有人都能从中受益。就如宏观经济调控, 各地政府都愿意享受宏观稳定的好处, 却希望别人负担实现宏观稳定的成本。很明显, 把宏观稳定的职能分散到各级政府, 肯定是行的。其二, “谁付款谁享用”的原则在此行不通。因此, 全国性的公共物品如国防、法制等都属于纯公共物品。从政府成本—效率来分析, 只有中央政府或联邦政府才具备提供全国性的公共物品的资格, 也只有这样, 才能确保其政治管理的权威性和社会管理的稳定性。
地方性公共物品, 实质上属于准公共物品, 主要指那些公共物品的受益范围和成本分摊都限于一个辖区内部, 其他地区并不能从中受益, 也不必为之分摊成本。由于不同受益范围的地方性公共物品的存在, 中央政府是不可能也不应该包揽下所有的不同范围和层次的公共物品供应。因此, 地方性公共物品的提供应根据受益范围的大小, 在考虑相应的外部效益的基础上, 由受益地区的成员来承担提供这些物品的费用, 实行政府间职责的多级分配。如高速公路可由省一级政府的负责, 市镇建设、基本公共服务设施等则应当由是城市级政府来负责。根据公共物品在受益范围上的差异以及其分布特征, 实行政府间纵向职责的多级分权式配置, 有利于消除公共物品的外部效应, 防止资源的无效率配置。
由此形成的政府职能划分结构中, 地方政府将更多地承担起本地区社会事务管理和公共服务的责任, 地方财力通过合理的分税制予以保证。这样的设计, 不仅使中央政府集中财力加强再分配的力量, 实现社会公平, 而且可以有更多的精力来加强制度建设, 对地方政府进行法内监督, 既保证地方政府能够制定适合本地区经济与社会发展的计划, 又保证本地区的居民对政府支出有更多的监督渠道, 使自身的利益与偏好得到更多地满足。
其次, 区分地方政府职责的强制性和非强制性, 厘清地方各级政府的职责分工关系。借鉴法国和日本的经验, 以法律的形式将地方政府职能界定为两种, 一种是强制性的, 由法律规定地方政府必须要履行的职能, 如基础教育、环境保护、社会保障等。对于强制性的公共事业, 无论是出于地方利益, 还是出于国家利益, 地方政府都无权推诿。之所以要规定强制性的公共服务, 关键在于中央政府担心地方政府容易受地方利益左右, 有可能逃避对于某些公共事业的责任。在中国, 强制性的政府职能主要配置在中层以下地方政府, 即市 (县) 以下政府, 而且由同级人大负责监督。通过法律形式, 增加代表民意的人大监督, 有利于保证涉及国计民生和社会发展的政府重要职责的履行。
另一种是地方政府可自由处置、自愿选择的职能。对于这些事务, 由地方政府自行决定, 但是必须遵守法律法规, 不得侵犯其他地区的利益和中央的权限。非强制性的政府职责的划分, 为地方政府的自主发展提供了法内空间, 有助于突出地方发展的个性。这其中不少是应由基层政府负责的。随着市场经济的深入发展、社会阶层分化和流动更加迅速, 户籍管理、劳动人事管理等对公民个人的束缚逐渐减弱, 驱使地方政府横间竞争向“软环境”转移。因为, 只有不断提供优质的更加人性化的公共服务, 才能在人力资源、资金和高新技术等方面的地方间竞争中居于有利地位。实质上, 非强制性政府职责的提出, 将为地方政府竞争提供了参照体系, 促进地方政府发展。
第三, 政府职能的纵向配置, 自上而下呈现出从宏观到微观的层级递减趋势。基于如上分析, 可以认为政府职能在纵向上的配置, 呈现出从宏观到微观逐层次递减的趋势, 其具体表现是, 中央政府的管理, 属于宏观管理, 主要集中在全国性事务的宏观调控方面, 政治性管理占主导地位;基层政府的主要职责, 是为居民提供必要的公共服务。关于中国政府间纵向职责的配置, 主要应在两个层面上分别进行。
中央政府应实行有选择的集权, 增强中央的宏观调控力, 维护中央权威。中央政府具体职责包括: (1) 增加中央再分配的财力, 实现社会公平, 尤其缩小地区发展差距。(2) 增强经济宏观调控能力, 加强政府监管, 确保经济稳定发展。(3) 协调政府间纵向关系, 减少资源的无效配置。(4) 加强法制建设, 主要运用法治的手段协调国家整体与部分的关系, 处理中央集权和地方分权关系, 等等。
省级以下地方政府主要承担与居民生活密切相关的各项具体的公共管理和公共服务的职责, 按照不同的层级可以具体划分为:
基层地方政府 (乡镇或市辖区) 负责管理: (1) 提供地方安全和秩序, 如户籍、居民登记、灾害防救。(2) 建立公立公益设施, 提供地区基础设施。如公共厕所、街道照明、停车场、人行道, 部分交通建设, 区域河流管理。(3) 提供必要的公共服务, 如兴建图书馆、职业训练、提供丧葬、娱乐设施等。(4) 环境保护, 如垃圾处理。(5) 基层教育与社会保障, 托儿所、幼儿园、小学、初中校舍的维护, 实施义务教育, 老人福利保健、儿童福利、国民健康保险等。(6) 地区规划, 负责地区经济振兴, 农田规划管理等。
中层地方政府 (中小城市和县城) 负责管理: (1) 维护地方治安, 负责消防和紧急援救。(2) 教育和文化事业。负责所属高中、职业中学、特殊学校的设立、经费及管理;兴建图书馆、博物馆和剧院等。(3) 住房管理。(4) 地区规划与建设。负责道路建设与管理、公共运输系统的规划、兴建与管理、管理辖区内的河流、海港等。(5) 城市环境保护, 统一绿地建设、市容管理, 环境监控等。(6) 社会服务与卫生保健。包括妇女、儿童、老人、残障等弱势群体的医疗保健、社会福利和社会救助等。
高层地方政府 (省级地方) , 主要负责本区域内的民族、法律、司法、经济、社会发展规划、教育、环保、卫生、交通等多方面的宏观管理, 同时负责协调省级政府以下政府间关系。但是, 不能将省级政府简单作为中央政策的“中转站”, 必须给予它们必要的独立职权, 其中重点是那些共享的公共产品和服务方面的职责。
假设建立了这样的分工关系, 中央的地位完全没有被削弱, 地方的独立职权也稳定了下来, 是一个双赢的格局。为什么呢?原因就在于, 中央和地方都可以集中精力去做自己该做的事情, 而不再是“葫芦搅茄子”, 什么事情都是“两来着”。可以设想, 国防、外交, 中央做就是中央做, 别把地方扯进来;开发区, 就是地级市做, 县级政府别参合;做环境卫生, 就是基层政府负责, 卫生部别再领着队伍到处“查卫生”;谁干不好, 打谁的板子。
五、 合理配置政府纵向间职能的其他配套性改革措施
单方面地理顺政府间职能的划分, 是远远不够的。尤其是在打破职责同构的社会管理和服务体系后, 如何保证地方政府高效高质量地提供公共管理和公共服务?如何加强基于政府间纵向关系协调与沟通?都是非常现实的问题。有关划分政府职能的改革, 必然是一项综合性的改革工程, 需要有关政府体制和机构方面的配套性改革同时进行。
(一) 缩省建“市”, 增加省级政府设置, 从而减少一个纵向上的层次。
从重庆市升格以来, 以“特大城市”为核心设置直辖市, 增加省级设置, 缩小政府管理幅度已经成为省级行政区划改革格外引人关注。从国情出发, 借鉴发达国家的经验, 设立比现在多一些的省级行政区是符合政府管理的实际需要的。
相应地, 实行省直管县市体制, 减少政府管理层次。随着城市化进程的提速, 市管县体制已经越来越不适应社会发展的需要。实行市领导县体制所形成一个中间层, 对于省、市和县三级政府运行来讲, 都增加了成本, 降低了效率。在打破职责同构体制后, 将大大减少省政府的具体事务, 使省政府能够有更多地精力处理几十个县或市的宏观调控工作。
同理, 调整扩大县乡规模, 推动乡镇自治。县是中国历史最为悠久的行政区划建制, 原则上应保持稳定。但是, 县的规模过小必然造成行政成本高, 重复建设、浪费资源以及自我调节和发展能力差等问题。百万人口的大县和十几万人的小县, 在机构和人员编制上差别不大, 往往一个小县财政供养人数与全县人口比常常是大县的2到3倍。县的规模过小成为制约县域经济发展的重要原因之一。
在撤乡设镇的过程中, 同样存在着乡镇设置太小的现象。但是, 在乡镇一级, 调整政府管理幅度只能解决一些表面问题, 只有在完善村民自治的基础上, 适当扩大乡镇自治的范围, 才有可能推动政府间纵向关系向着的民主的方向发展。当然, 把乡镇作为县级政府的派出机构, 也是可以考虑的。
(二) 区分中央公务员和地方公务员, 较大幅度地增加中央公务员的数量。
由于职责同构, 中央政府公务员的比例很低。随着中央与地方在事权上的进一步划分, 中央政府有必要通过在地方设立直属分支机构 (类似于地方上的“国税”) 来直接实现自己依法拥有的职责。比如, 目前省级地方政府外事办公室, 完全可以改为中央直属的“外交部驻某省办公室”, 级别调整为副厅级。这就需要把公务员划分为“中央公务员”和“地方公务员”两类, 相应加大“中央公务员”的比例。这样也可以使这些公务员的选拔, 摆脱地方某些因素的干扰, 有利于公务员整体素质的提高。
(三) 加大对地方司法机关垂直管理的力度, 确保国家法制的统一。
目前, 中央与地方各级司法机关之间关系, 仅限于业务指导和工作监督关系。但是, 本应由国家集中控制的司法权力, 因为在人、财、物上对地方政府的高度依赖, 实际上在一定程度上已经成为“地方司法权”, 妨碍了国家法制的统一, 加剧了地区经济封锁和市场割据等问题。因此, 只有增强地方司法机关相对于地方党政领导机关的独立性, 保证国家法制的统一性, 才有可能确保政府运行的法治环境。在“二级立法体制”的条件下, 省级以下的司法权力应当一律上收。比较而言, 在最近一段时间, 通过改革现行司法机关的经费和人事制度, 来加强中央对司法系统的垂直管理, 应当说既有较强的针对性, 又有较强的可行性, 也较符合成功的国际经验。
(四) 强化行政机关的管理和服务意识, 建立政府、企业和第三部门之间的合作机制。
打破职责同构, 一个重要目的, 就是为了更好地提供居民所需要的公共管理和公共服务。在合理划分政府职责的前提下, 地方各级行政机关的具体部门设置不再强求上下对口, 它们将结合本地本级的实际需要, 依法设立公共管理部门, 并且可以采取多种形式提供公共服务, 通过政府公共管理的“软环境”的竞争, 促进当地经济和社会发展。
强化行政机关的管理和服务意识, 就必须坚持以居民和社会的需要为主要的“顾客导向”, 要求政府部门在回应“顾客需要”的同时, 还要在实践中实行开放式管理, 主动吸纳企业、非政府组织参与部分的公共管理和公共服务, 既能有效地节约政府管理成本, 提高管理效率, 还能真实地反映居民具体要求, 促进基层民主的发展。
(五) 考虑建立政府间纵向关系的协调组织。
一般来讲, 政府过程中, 两个或多个行为体之间出现利益矛盾在所难免。在职责同构的体制下, 这样的利益矛盾通常依靠行政命令, 或在党内加以解决。在打破这一体制后, 原有的协调机制的适用性大大降低, 因此有必要建立正式的政府间纵向关系协调组织。
在中央政府一级, 其一, 以英国的副首相办公室 (ODPM) 为借鉴, 可以设立一个国务院直属的处理地方事务的专门机构。在中国, “地方事务部”的职责可以来自目前分散于各部委、直属机构、办事机构与事业单位的地方事务管理功能, 其主要工作是统一协调有关事务。其二, 以日本国家—地方纠纷处理委员会为参照, 设立专门的政府间关系处理委员会, 直属全国人大常委会。实质上, 这个委员会的设立, 在政府间纵向关系, 尤其是在中央和省级政府之间安排了一个制度性的“安全阀”, 有利于及时处理各种潜在的影响政治稳定的利益纷争, 增加政府间纵向关系的弹性空间。
在省一级, 可以考虑:其一, 在实行省直管市县、城乡分治的基础上, 创建城乡区域协调发展委员会。由于省政的综合性较强, 市政和农政管理内容相差较大, 因此实行城乡分治是必要的。但是随着城市化进程的推进, 通过城乡区域协调, 缩小地方发展差距已成为省级政府面临的重要问题。如设立专门的城乡区域协调发展委员会, 将分散在省级政府各部门的有关城乡合作、城乡区域规划等职责集中起来, 统一规划, 有利于把城市化进程与解决“三农问题”有效地结合起来, 推动区域发展。其二, 在政府间纵向权限划分以宪法形式固定下来时, 同样可以考虑在省级人大设置政府间纵向关系处理委员会, 其职责、功能基本与全国性的同类机构相似, 但是两者之间不存在领导与被领导关系, 委员会仅对法律和省人大负责。
在基层, 要考虑在沿海发达城市的市辖区政府设立解决政府纷争的各种机制。以英国地方政府体系中的“联合委员会”为参照, 可以在地方人大中设置专门处理地方政府关系的常设性办事机构。这个机构是由两个或两个以上的地方人大为了管理涉及共同利益的公共事务和问题而各派代表组成的联合管理机构, 主要任务是处理协调涉及双方或多方利益的问题和事务, 特别是一些跨界的、共享的公共产品的提供, 如供水、市镇规划、交通设施建设和文化娱乐设施等等。设立这样的机构, 目的在于协调地方政府间竞争与合作关系, 对于平衡地方发展, 强化地方对于国家的依赖是有利的。
六、 逐步树立伙伴型政府间关系理念, 促进政府间合作
在上述提出的合理配置政府纵向间职能的思路和配套措施中, 实际上都或多或少蕴含着一个与我们以往的观念不同的理念, 这就是建立“政府间伙伴关系”。
政府间伙伴关系, 最早指不同组织以及个人的资源的新的分享与分配的合作机制。在西方典型国家中, “伙伴关系”一词已经被运用到政府间纵向关系的具体工作方式中, 成为政府间纵向关系模式变迁的趋向之一。尤其是在一个很多重大问题都没有固定的区域限制、很多领域权力重叠的时代, 伙伴制的建立不仅有管理上的意义, 而且是一种政治文明。在打破中国职责同构的前提下, 构建伙伴型政府间纵向关系, 并不是对领导与被领导关系的简单改造, 而是在职责、权限分明的纵向政府间建立相互合作、相互依赖、相互制约、资源共享的伙伴关系。需要说明的是, 这种伙伴关系, 是建立在政府纵向间共同利益的基础之上的一种工作关系, 并不取代上下级政府间政治上的等级关系, 更不否定中央政府的政治权威。
伙伴型关系的发展, 通常是存在于纵向政府间较少发生利益矛盾, 并且中央能够给予地方政府相当的资源支持的政策领域。以英国为例, 中央政府主动突破既存的政府间纵向结构, 将公营、私营组织和其他社会组织引入到政府间关系中, 在纵向政府组织与各种公、私组织、团体彼此互动而形成的一种复杂的网络关系。这种伙伴关系, 不但没有削弱中央的权威, 反而增强了中央政府与地方政府的相互依赖。从目前中国的政府间纵向关系的发展来看, 随着市场经济的深入发展, 政治体制改革与经济体制改革不配套所引发的政府间纵向关系的不合理现象, 地区间发展差距拉大, 城市化进程中都市发展的新问题等等, 都成为把伙伴制引入政府间关系的客观理由。特别是在都市圈的建设中, 各种跨界公共管理事务的增加, 成为伙伴型政府间纵向关系发展的最佳生长点。
伙伴型政府间纵向关系的发展, 对于传统的政府管理体制的冲击, 主要表现在:
(1) “伙伴意识”的增强, 改变了传统的科层制中政府间单一的“命令—服从”的工作方式。伙伴型关系实质上是纵向政府组织在具体政策领域形成的工作关系。基于共同发展的利益, 政府间合作、协调、妥协等互动方式大大增加, 削弱了对抗性的政府间纵向关系矛盾产生的可能性, 有利于社会的动态稳定。但是, 平等合作的工作方式的变化, 并不意味着政府间纵向等级关系的消失。伙伴型关系的发展将直接取决于中央政府的管理思想的变化。
(2) 伙伴型政府关系的发展, 拓展了政府管理的弹性空间。一般情况下, 在政府管理方面不存在所谓的“最好的方法”, 政府管理者必须在“普遍原则”与“视情况而定”之间的折衷地带里, 充分发挥自己的智慧, 不断积累、借鉴和创造更加丰富多样的管理方式、方法来协调不同时空和不同行为领域中的各种力量, 真正实现从“划桨”向“掌舵”的转变。政府通过在政府组织与经济组织和第三部门之间的伙伴关系机制, 将民营化的管理方式适当引入到政府, 对于促进竞争, 提高效率和减缓政府规模的增长等方面具有重要价值。
(3) 伙伴型关系的发展, 重在构建解决地方发展不平衡的后发展机制。必须承认, 蓬勃发展的伙伴制关系, 一般发生在那些政府法制完善, 市场经济发达, 居民具有较强自治能力的发达国家。在这些面临后现代化发展任务的国家, 伙伴型的政府间关系的发展, 能够作为管理和财政战略, 积极整合优势资源, 加强政府与其他社会组织的合作, 缩小地区间发展差距, 因此中央政府才主动进行体制创新, 把伙伴型关系发展作为解决地方发展不平衡的主要途径。处在转型期的中国, 目前面临着双重现代化的任务, 尽管从全国范围来讲, 发展伙伴型政府间关系暂时还有一些困难。但是在一些经济发达的沿海开放城市和地区, 仍然存在制度创新的物质基础和制度空间。而且, 这种情况事实上现在已经出现。
七、结语:全面调整政府间纵向关系的政治发展意义
关于全面调整政府间纵向关系对策的研究, 就其研究目的而言, 是希望能从一个新的角度探讨解决中国政治体制改革遇到的“瓶颈”问题, 促进经济和政治协调发展, 意义重大。
第一, 全面调整政府间纵向关系可以与国家法治化进程相互促进。加强法制建设, 特别是有关于政府间纵向的权限、职责划分、利益协调机制和工作流程等方面的立法建设, 不仅是调整政府间纵向关系的主要内容, 而且是理顺政府间纵向关系必要的制度基础。政府间纵向关系的法制化, 是一个国家法制化的最重要、最实际的内容, 有助于对社会各个领域产生示范作用。
第二, 打破职责同构的政府管理体制, 有助于实现中央“选择性集权”、适当扩大地方自主权与基层自治三者的有机协调, 促进社会的多元化发展。需要指出, 职责同构体制, 并不是新中国以来才有的, 而始自秦始皇统一六国, 建立高度集权的封建专制体制所形成的雏形。从中央政府到基层政府, 各级政府管理部门设置上下左右对齐, 政府职责基本一致。这种以中央政府为中心的权力分配体制, 是以国家完全统治社会的政府管理。在这种体制下, 基层社会发展基本没有自主的空间, 何谈及社会的多元化发展?当然, 打破职责同构并不意味着全面建立职责异构的管理体制。在法治的基础上, 职责同构和职责异构将在中国长期并存, 只不过因为所处社会发展阶段的不同, 两者之间的具体关系不同。
第三, 全面调整政府间纵向关系, 有助于整合政治资源, 形成发展合力。一个国家的发展, 不能只靠中央单打独斗。整合国家所有的发展资源, 有利于增加国内政治生活的弹性和国际竞争力。在政府发展的进程中, 以创建伙伴型的政府间纵向关系为契机, 在中央政府、地方各级政府、基层自治组织、其他社会组织和公众之间建立起以共同利益为基础的相互合作、相互依赖、共享资源的伙伴关系, 有助于形成强大的内生性发展动力, 造就安定团结的政治局面, 为建设强大国家创造良好的政治格局。
第四, 全面调整政府间纵向关系, 有助于加强基层民主建设, 增加政府管理的人民性。这不仅有助于提高公众参与政治的能力, 而且能够对政府特别是地方政府形成有效的社会监督, 弥补中央政府管理的不足。
从或“集权”或“分权”的争执和“职责同构”的传统框架中解脱出来, 全面调整政府间纵向关系, 并不只是简单的政府组织内部自我改善, 它涉及社会政治发展的诸多方面, 需要从不同方面采取相应的对策综合调整。这将是一个长期而艰巨的过程, 但这又是中国政治发展必经的阶段。
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