建立统一、高效、权威的备案审查制度体系 专家学者呼吁适时出台备案审查法
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记者|马付才
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10月27日，提请全国人大常委会会议审议的立法法修正草案总结近年来的实践经验，对现行立法法中备案审查有关规定进行补充、完善。对法规、规章、司法解释和其他规范性文件实行备案审查，是宪法和法律规定的一项重要制度。我国现行立法法设“适用与备案审查”专章，各级人民代表大会常务委员会监督法设“规范性文件的备案审查”专章，规定了规范性文件备案审查相关内容。
党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。近年来，全国人大和地方人大积极探索开展备案审查工作，形成了体制、机制和制度，取得新成效。为适应新时代新要求，真正落实好备案审查这项宪法制度，在今年的十三届全国人大五次会议期间，有代表提出关于制定备案审查法的议案。建议以《法规、司法解释备案审查工作办法》规定的内容为蓝本，总结吸纳地方各级人大常委会备案审查工作的经验、做法，尽早出台备案审查法。
近日，民主与法制社记者采访的多位专家学者认为，适时出台备案审查法，有利于保障宪法和法律实施，维护国家法制统一，切实回应人民关切，维护人民合法权益，发展全过程人民民主，保障人民当家作主。
出台备案审查法的必要性
浙江大学光华法学院教授郑磊表示，党的十八大以来，党中央对加强备案审查工作高度重视。通常情况下，备案审查是有关国家机关依法将其制定的法规、规章、司法解释以及其他规范性文件报送法定机关备案，由接受备案的机关进行登记、存档，依法对其进行审查并对违宪违法问题予以纠正和处理的法律制度。其中，全国人大常委会对行政法规、地方性法规和司法解释备案审查，县级以上地方人大常委会对本级政府、监察委、法院、检察院的规范性文件和下一级人大及其常委会的决议、决定备案审查。
中南大学人权研究中心研究员程能认为，备案审查是一项富有中国特色的规范性文件监督制度，由“备案”和“审查”两项子制度构成。其中，备案是指规范性文件发布以后、生效之前报送法定机关记录在案、以备核查的制度；审查是指审查主体检查、复核审查对象有无违法、有无不合理情形的制度。
河北省人大常委会法工委备案审查处二级调研员李丹表示，涉及备案审查的法律规定，散见于宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法、立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法之中，仅是一般性规定，尚未形成一个统一层面的中央立法。国务院和省、自治区、直辖市人大等虽然依据有关法律制定了有关备案审查的行政法规、地方性法规等，但对审查范围、审查程序、审查标准、纠错措施等未作统一规定。
在李丹看来，2019年12月16日，十三届全国人大常委会第44次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《办法》）虽然在一定程度上对备案审查的范围、审查程序等作了规范，但其规范的范围仅限于法规、司法解释，对报送地方人大常委会的规范性文件的备案审查工作如何开展没有规定，且法律效力相对较低。因此，亟须全国人大常委会在总结各地实践经验的基础上，制定专门的备案审查法规范、指导地方备案审查工作。
立法的条件和经验不断成熟
《办法》系统总结了近年来我国备案审查的工作经验，为法规、司法解释备案审查工作顺利开展提供了操作规程。程能认为，它在备案审查工作制度建设方面亮点颇多。例如，通过梳理我国备案审查实践经验，明确提出依职权审查、依申请审查、移送审查、专项审查等审查启动方式；明确规定包括合宪性审查、政治性审查、合法性审查、适当性审查四类审查标准，助力审查机关全面检视法规、司法解释中存在的瑕疵；通过补充细化审查程序，提升备案审查制度的实效性，建立专项报告备案审查工作制度，进一步明确备案范围和审查主体的工作职责。
李丹认为，《办法》对合宪性审查问题，提出了明确要求和基本程序；对审查程序，细化明确了审查过程中各个环节的具体工作程序和工作要求，为审查的规范化提供制度保障；就审查标准，分别对合法性、合理性标准进行列举式细化；还规定了发现法规、司法解释存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题的，应当提出意见等。
郑磊表示，党的十八大以来，全国人大常委会、地方各级人大常委会等各类备案审查主体在备案审查领域展开积极稳妥有效的探索，并与理论界积极互动，形成了一定规模、一定体系的成果。《办法》实施近三年时间，多地人大常委会先后修改或者新制定本地规范性文件规范备案审查工作。因此，条件成熟后，适时出台备案审查法具备一定的观念基础、理论基础、实践基础。但专题立法所需要的实践经验仍需要进一步积累，制度结构完整性和体系化仍需进一步提炼。
程能认为，当前，出台备案审查法已有诸多成熟条件。近年来，理论界持续聚焦备案审查中的难点、痛点问题，形成了一批高质量且富有洞见的研究成果，为出台备案审查法储备理论资源。中央和地方层面围绕备案审查工作已出台一系列制度文件，丰富发展了备案审查制度，为专门出台备案审查法，提供了可供吸纳整合的制度资源；随着备案审查工作持续深入推进，普通民众也已经认识到备案审查在国家治理中发挥的重要作用，对于备案审查专项立法认同度较高。
备案审查法制定的思路及建议
李丹认为，制定备案审查法的难点在于厘清规范性文件报备范围和审查标准。如何界定规范性文件，是备案审查实务工作中的难点。目前，比较常见的对规范性文件的定义，是指特定的国家机关依照法定权限和程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用、公开发布的文件。但仅凭这一定义，往往难以确定文件是否应当纳入备案审查范围。为便于工作开展，在制定备案审查法时，建议结合地方人大工作实践和规范性文件制发机关的发文实际，对报备范围作出更明确的规定，并规范制发机关的发文行为。
程能则认为，制定专门备案审查法，既需要确认制度共识，统一规范备案审查的相关问题，也要考虑立法调整的弹性空间，尤其是政府系统和地方人大备案审查具有相对特殊性，备案审查立法要兼顾不同系统、地方的现实情况，为不同地方、不同部门持续深化备案审查制度预留空间，还要妥善处理好党内、军队系统备案审查制度同国家层面备案审查制度的衔接联动问题。因此，立法者需要科学划定备案审查法的调整范围，注重协调党内、军队系统和国家层面的备案审查制度，确保不同备案审查制度协同发力，彰显备案审查制度的整体效能。此外，还要妥善处理新出台的备案审查法同立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法等法律制度的衔接问题。当前，立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法等法律对备案审查已有部分规定。备案审查法作为专门调整备案审查实践的法律，应当注重同既有制度的衔接。
郑磊表示，制定出台备案审查法，立法者应当遵守宪法、立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法等确立的基本原则，并将建立统一、高效、权威的备案审查制度体系确立为立法目标。既要立足国情总结近年来我国备案审查工作的成功经验，积极回应备案审查中的难点堵点问题，也需要充分参酌借鉴其他国家规范性文件监督制度的优秀成果。
转自：“法学学术前沿”微信公众号
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