合规改革背景下公权合规在监察监督领域的引入
作者：程衍，华东政法大学刑事法学院，华东检察研究院副教授。
来源：本文将发表于《政法论坛》2022年第6期。全文转载自公众号“政法论坛”。
摘要：“第一职能观”的确立使得如何保障和提升监督效能，成为了后监察体制改革时代的重点问题。监察体制改革依循主体改革的历史逻辑，实现了中国特色权力监督体系由“分体式”向“一体式”的跨越。但在机制层面，我国权力监督固守于惩治理念，形成了以“嵌入式”机构与“盯人式”监督相结合的直接监督模式，存在机制建设的短板。监察体制改革以“监督全覆盖”与提升监督效能为目标，“扎紧制度的笼子”的实践逻辑亟待破解监督效能不彰的困局。间接监督模式以公权合规为中心，更新了监督职责的结构关系模式、责任机理、内容与结构，是优化权力监督效能的正确道路。公权合规践行了监察委员会“监督的再监督，监察的再监察”的履职逻辑，是监督效能得以真正提升的关键。
关键词：监察监督权；监察全覆盖；监督模式；间接监督；公权合规
目录
一、中国特色国家监察监督体系的建构逻辑——创新与守旧
二、监察监督的理论更新与模式创新
三、监察监督间接模式的实践运行方法：公权合规的引入
结语
监察体制改革顺应了国家治理现代化的时代需求，促进了以“三不一体”战略为导向的腐败治理新时代的到来，在实现监督体制由“分体式”向“一体式”更新的同时，完成了监督模式由“嵌入式”向“外置式”的代际更新，独立化监察监督权，成为中国特色国家监察制度自我发展、自我完善的重要创新。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）首次赋予监督职能监察委员会第一职能的法律地位，确立了监督权的范围，成为促进“标本兼治”制度化、全面强化防御性治理战略的标志。然而，值得关注的问题在于，监察委员会监督权独立定位的功能何在？如何建构中国特色监察监督权的独立机制？如何提高监督在公权组织建构腐败治理“免疫系统”中的功能等问题，并未引起理论与实务界的高度关注，立法与实践中仍存在忽视监督职能独立价值、错误定位监督职责，将监督作为调查权手段的问题，影响到“三不一体”治理战略的整体推进。全面检视中国特色国家监察监督权生成与发展的历史经验，审思传统监督模式的原生性问题，创立以公权合规为核心的间接监督模式，实现“双轮驱动”，是完善国家监察监督权机制体系的首重所在。
一、中国特色国家监察监督体系的建构逻辑——创新与守旧
党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系现代化涉及治理主体、治理机制和治理效果三大要素。监察体制改革整合了原分散的监督机构，实现了主体层面的现代化。但是在机制层面却未有创新，守旧的监督理念与模式严重影响了实践效果。
（一）监督主体——“一体化”与“外置式”的创新
中国特色国家权力监督体系包括党内监督和国家监督二元结构，自新中国成立后经历多次改革，其整体逻辑依循主体层面的分与合。
1.前监察体制改革时代的“分体式”“嵌入式”监督逻辑
初始阶段，监督效能源于监督主体对监督对象职权行为的亲历性参与，即制度设计者认为只有深入监督对象内部，充分了解其职权运行过程，才能实现最佳的监督效果。因此，当时在各权力条线内部分别建立有专门的监督机构，逐步形成了多条线、分散化的权力监督体系。在党组织内部由纪律检查委员会负责党内监督。国家行政系统内部建有行政监察机关，负责对国家行政机关及其公务员行使行政权力的行为进行监督和检查。司法系统内部由检察院行使法律监督权，实践中具象为职务犯罪侦查与预防，就公职人员的职务廉洁性和行权正当性施以法律监督。
“分体式”监督由监督主体嵌入被监督对象内部，凭借亲历性优势履行监督职责。但不可否认的是，实践中其亦存在内生性缺陷，影响了监督效能的进一步提升。（1）监督主体在各权力系统内分别建立，相应机构、人员以及具体行为，除带有监督职能属性外，还同时被赋予了其所在权力体系的属性。例如，纪委履行监督职能同样带有党内属性。这就导致各监督主体在实践中，由于权力属性的差异难以实现跨机构的协同性办案。办案衔接问题成为了影响监督效能的重要因素，监督合力难以形成。（2）监督主体通过自身威慑性力量发挥监督效能，其中主体权威性至关重要。实践中，主体权威性的产生受很多因素的影响，包括主体在权力体系内的职务高低、独立性以及专业性等。“分体式”内嵌的监督模式是内生性的。这就导致，一是监督主体在本系统内不会是最高位阶的存在，对上监督难以实现，对下监督备受制约，领导意志成为主导；二是监督主体与对象长期共事、融为一体，“左手反右手”式的监督效能难彰。
2.监察体制改革寻求“一体化”“外置式”监督逻辑
针对改革前国家权力监督体系的效能缺陷，监察体制改革要打破权属束缚、提升主体权威性，形成“一体化”“外置式”监督模式。实践路径是将原本分散的监督力量整合于监察委员会，形成“党、政、法”三位一体的权力监督格局。监察委员会作为人大之下与“一府、两院”并列的国家机关，地位高、权力厚重，大大提升了监督权威性。同时也实现了监督主体外置化，解决了同体监督效果不彰的困境。
监察体制改革所形成的全新监督体系，实现了权力监督的“一体化”和“外置式”发展，其实践效能表现于：（1）提升了主体权威性，监察委员会位高权重，作为人大监督的直接抓手其主体权威性能够保证。（2）职权属性归一，改变了多属性机关并行监督的格局。随着监察体制改革的完成，原分散的机构、人员统一整合于监察委员会，统一行使监察职权，并受《监察法》调整。职权属性的统一，解决了监督衔接的难题，能够显著提升监督效能。
（二）监督机制——惩治理念与直接监督模式的固守
监督机制的核心内容即是监察监督权应当如何运行，包含监督理念和监督模式两个层面，其中理念是先导，其决定了实践监督模式的选择。监察体制改革在监督机制方面未有创新，严重影响了监督效能。
1.惩治导向的监督理念固守
我国监督制度的建构始终遵循着“发现—惩治—震慑”的逻辑。在监督即惩治的理念指导下，监督权的功能被异化为发现违纪违法事项，表现为：（1）在党内监督领域，2003年《中国共产党党内监督条例（试行）》规定了党内监督的7项重点内容，对党的各级领导机关和领导干部遵守党章、党内法规、宪法、法律及执行民主集中制情况的检查是监督的重点内容。（2）在行政监察领域，1990年《中华人民共和国行政监察条例》将“调查处理国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员违反国家法律、法规以及违反政纪的行为”，设定为行政监察机关的主要职责。狭义的以防御为目的的监督功能未予配置。1997年《行政监察法》第18条规定了监察机关五大职责，检查行政机关遵守和执行法律、受理并调查违法与行政违纪行为、以及不服主管行政机关的行政处分决定申诉，成为行政监察三大任务，发现问题、提起追惩是主要职责。（3）在法律监督领域，检察院的主要职能是职务犯罪的侦查和公诉。由此可见，传统监督制度的设计意图在于事后的查办，而不是从制度上提前预防以避免不正当事项的出现。
十八大以来，通过对腐败治理经验的深刻反思，确立了加快“不能腐”制度建设的目标，监督职责的独立治理功能受到高度重视，监督内容确定且广泛，但是，囿于监督即惩治的观念未除，监督职能仍固守于惩治的发动机制的定位，监督机制的重点仍聚焦于发现已然问题。2016年《中国共产党党内监督条例》（后文简称《党内监督条例》）第7条规定，党内监督是让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。由此可见，党内监督的主要手段是根据党员违纪违法程度给予“四种形态”的处置。《监察法》在“监察权限”与“监察程序”两章仅规定了调查与处置程序，监督机制则完全未做规定。2021年9月20日施行的《中华人民共和国监察法实施条例》（后文简称《实施条例》）关注了学界对监督机制阙如问题的批评，专设“监察监督”一节八个条文，但其主要是对党内监督方式的移植，无法充分显现国家权力监督的内在属性，且监督机制的功能定位仍是对已然错失的发现。《实施条例》第17、18条所规定的监督方式，属于典型的“侦探式”“结果性”监督，而非“控权式”“过程性”“自体式”监督，当下监察监督难以创新，实际履行的主要是调查和处置职能，并将之作为衡量监督职能实现与否的判断标准。
2.“盯人式”直接监督模式的固守
如何发现腐败滥权行为是惩治理念导向下监督机制的必然选择，监督主体直接参与到监督对象权力运行过程，被认为是发现问题的有效方法，由此形成了权力监督的直接模式，监督机关通过亲历职权行使过程及与行权主体的贴近观察，发现可能存在的错失，类似于“盯人式”防守。本文所指直接监督模式是指，我国权力监督体系建构中，监督主体嵌入被监督对象之中，形成的直接相对的结构关系模式。在具体机制建构上，主要包括派驻监督与巡视监督两种基本模式。派驻监督最早可追溯到1962年9月党的八届十中全会做出的《关于加强党的监察机关的决定》，中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门对相关权力运行事项进行重点监督。2018年10月，中共中央办公厅《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》规定，派驻部门应建立定期会商、重要情况通报、线索联合排查、联合监督执纪等机制，加强对驻在部门党组织的监督，重点检查遵守党章党规党纪和宪法法律。而2019年1月1日施行的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（后文简称《监督执纪规则》）将纪检监察机关的监督手段确定为派驻和巡视，即是“盯人式”直接监督模式的实践具象。2020年12月，中央办公厅《关于加强巡视巡察上下联动的意见》提出，发现问题是巡视工作的生命线，推动解决问题是落脚点。《实施条例》第13条规定，派驻或者派出的监察机构、监察专员根据派出机关授权，按照管理权限依法对派驻或者派出监督单位、区域等的公职人员进行监督，对职务违法和职务犯罪进行调查、处置。巡视监督最早可追溯到建党初期的中央特派员制度，是建党百年间党内监督的最主要手段之一，其内容是由上级党组织定期派出巡视组到下级党组织内，在巡视期间内发现问题、形成震慑，有效弥补了“同级监督太软”的难题。《实施条例》 第172条规定，案件监督管理部门统一接收巡视巡察机构移送的职务违法和职务犯罪问题线索，按程序移交本机关监督检查部门或者相关部门办理。可见，派驻与巡视监督的功能定位主要是提高发现问题机率，无论是《监察法》还是《实施条例》囿于机制短缺，难以对实践起到有效指引作用。
（三）监督效果——惩治逻辑下直接监督模式的短板揭示
严密“盯防”具有优势，但存在边际效应锐减的问题，“监察全覆盖”后监督对象呈几何倍增长，滥权与腐败的高度隐秘化，公权群体中的“两面人”问题，腐败行权者的廉洁演技常与决策会上虚饰的秉公相伴，使得监督效果难以彰显。
1.监督效果的滞后性与递减性
直接监督的权力运行防控机制强调对违规者的惩戒，属典型的事后逻辑，监督者对被监督者的控制欠缺过程性干预能力。由此导致监督效果滞后，滥权事项发生后，监督效能方才发挥，故仅能实现惩治和震慑之效，而相应权力滥用行为所造成的社会危害则已然无法弥补。我国权力体系的多层级性，直接监督模式的运行亦是从上到下、从中央到地方，层级传导下去。层级式直接监督存在效果递减问题，由于权力监督关系中下级对直接上级负责，上级对直接下级有绝对的权威；但是假如有多个权力关系叠加，那么对于上级的上级或者下级的下级，权力的影响均会急遽削弱。例如，从中央到派驻机构再到派驻机构中具体的个人，而中央的治理决心在传导至个人时将面临减退可能性。过度依赖主体的直接监督即不得不承担效果逐级递减的风险。
2.过度依赖主体权威，规则制度刚性严重不足
直接监督的效能发挥依赖于监督主体如何从外到内，掌握权力运行过程中的内部信息，所依赖的路径是主体权威，当前的监督规则设计也是重点强调增强主体权威性。《监督执纪规则》《监察法》赋予纪检监察机关广泛的权力，从谈话询函到留置再到处置，无不对被监督对象产生极大的威慑效果。《党内监 督条例》第28条规定：派出机关应当加强对派驻纪检组工作的领导，定期约谈被监督单位党组织主要负责人、派驻纪检组组长，督促其落实管党治党责任。可见派驻机构不受被监督单位领导，其独立性更增强其权威性。此外，对党组织负责人的定期约谈，更是权力位阶的直接体现，极大增强了主体权威性。监督理念实则因循着传统的政治思维，未能脱离依靠个人实力的逻辑。
现代法治的核心是规则与程序之治，而规则与程序的最大价值在于约束权力防止滥用，通过程序规则规定权力主体的行权过程、顺序、方式、方法、时限及违背程序法应承担的责任等。因此，规则、程序与主体权威是相抵触的，对权力主体的约束将导致权威减损，妨碍权威主导下的权力运行效果。同时规则与程序也将降低监督制度的灵活性，限制监督主体的创造性，使其难以因时、因地制宜，发挥监督的实效。以此逻辑不难发现，无论是《监察法》还是《监督执纪规则》，对监督职能的构建逻辑基本是在授权，赋予纪检监察机关各种职权，但是在具体的行权规则与程序方面却鲜有涉及。过度依靠主体权威而缺乏规则与程序的监督制度存在风险。首先，权能丰富但缺少规则指引，监督者个人素质往往决定了监督效果。如果监督者综合素质突出、个人能力强，则可能更好的发挥监督职权。反之则监督效果难以保证。其次，监督主体地位高且权力厚重，在缺乏规则程序的约束下，权力被滥用的风险将极大提升。监督权如被滥用则不仅难以遏制腐败，更给腐败者释放了纵容的信号，使其更变本加厉。如此也就引发了谁来监督监督者的问题。
3.目标与手段的不匹配性
党的十九届四中全会提出要坚持和完善党和国家监督体系，实现对行使公权力的公职人员监督的全覆盖。依据《党内监督条例》，党内监督无禁区，所有党员都在监督范围之内。依据《监察法》《实施条例》监察监督范围为所有行使公共权力的公职人员。“全覆盖”的监督对象非常广泛，国家公职人员的数量相当庞大。面对如此庞大的监督对象，仅靠“盯人式”监督，要取得制度设计者所预期的监督成效，监督队伍的人员规模将是难以想象的。《实施条例》第17条规定的所有监督手段均需监督主体躬亲负责，“四种形态”中要让“红红脸、出出汗”成为常态，均体现了监察者与被监督者的直接监督关系。此种模式对于人力成本的需求巨大，在庞大的权力组织体系下，直接模式难以完成监督全覆盖的要求。
当下，全国纪检监察机关查办案件数量仍呈上升趋势，个别极端案件中，腐败犯罪纪录仍被不断刷新，这一现实，不仅揭示出党和国家对于腐败治理永不停歇的坚强意志，印证了反腐败永远在路上是一个基于马克思主义唯物论而做出的正确判断，也揭示出在腐败治理成绩显著的背后监督机制制度性短板未补齐的问题。对监察监督机制的研究基于两个基本理论前提：一是惩治绝非破解腐败难题之首要良方，不强化“不能腐”体系建设，反腐败斗争必将长期陷于“发生—发现—处置”的无限循环。二是防御性战略是破解腐败治理难题的关键，中国特色腐败治理现代化不应仅止步于体制的优化，减少乃至消除腐败机会必须优化监督机制。
二、监察监督的理论更新与模式创新
惩治逻辑下的直接监督模式存在实践效能上的缺陷。监察体制改革完成了监督主体一体化的伟大创举，实现了治理主体的现代化，而机制层面，监察监督的理论和模式同样需要创新，否则可能成为阻碍改革进程的短板。
（一）监察监督的理念更新
1.由惩治性向防御性的理念更新
被滥用的权力是公民权利的最大威胁，权力的行使须仰仗必要的控制。现代国家会通过各种方式对权力的行使施以一定的监督与制约，并通过诸多形式构建国家监督制度。监督是负有特定职责者对被监督者行为是否符合特定目标而进行的督促与管理，目的在于预防被监督者的错失。权力监督的实践效果追求即是防止权力滥用，保障公民权利。
新中国成立以来，惩治逻辑始终是国家构建监督体系的观念支柱，监督权与惩治权混同，甚至被其吸收，惩治权及其成效成为衡量腐败治理的首要标尺，监督权本应具有的独立防御功能被轻视。权力滥用造成的社会危害从不因惩治而得到弥补，监督机制改革必须确立预防观念的支柱地位，实现监督基点由事后发现向事前管控的转型。中国特色腐败治理体系在探索中前行，腐败治理的理念已然发生了以积极治理主义为导向的重大转型，在腐败治理“三不一体”的新战略中，传统的以惩治为中心理念，已被更加注重“不能腐”的机制建设所优化，监察体制改革确立监督权作为国家权力监督体系的核心地位，以预防腐败及其他滥权行为发生为根本定位，要实现的是“不能腐、不想腐”的目标，腐败发生后的发现与惩罚功能已然让位于防止权力滥用可能的监督功能。
2.由提升主体权威到构建规则程序的理念更新
当下国家权力监督制度的改革始终秉持主体权威塑造传统，无论是使监察权国家基本权属化，还是纪监合署，均在强调其独立性与权威性，而主体依赖的改革，无法避免权力滥用、规范缺失等问题，难以及于监督成效。规则与程序是权力效能稳定、高效输出的重要保障，好的规则可以推动监督效果的实现，规则治下方能防止权力滥用。
滥权与腐败皆发生于行权程序缺失或形同虚设的场域，真正的法治国家绝不止步于“反对腐败”的监督，而更注重“防止腐败”的正当规则程序。在全面深化与推进腐败治理进程中，我国的许多公权组织均制定了“权力清单”“权力负面清单”等权力易感染部位的“警示牌”“高风险区”与特殊防范措施，除有些过于形式化外，聚焦与亮化了监督的重点，有利于通过标定风险源，加大监督力度，以最大效能地减少腐败机会。然而，不容忽视的是，许多公权组织的权力负面清单并不具有防御功能，原因在于，公权行权的程序规则与及时性的合规查验规则，并未成为建构重点，正当程序及其严密性的缺失，是腐败畅行的根本原因。
（二）监察监督的基本原则确定
1.法治控权原则
权力应在法治框架下运行。法治控权的实质是权力的法治化，即通过法治的手段规范权力运行，实现对权力的有效控制。法治控权具有监督长效性、程序透明性、危害预防性等价值，是当前世界范围内控权理论的最重要组成。法治控权原则下，具体到监察监督应遵循双重法治逻辑：首先，监察机关自身监督权的法治化运行；其次，监察机关应确保监督对象的职权运行在法治框架。实践中需要权力运行规则的制定，包括监察监督规则以及监督对象内部职权运行规则。显然，当下监督机构个体权威性构建的监督模式并不符合法治控权原则，或者说是背道而驰。
2.差异对待原则
权力具有属性区别，不同属性之权力的职权内容、行权对象、运行逻辑以及实践效果等均有显著差异。以决策性权力和执行性权力为对比，决策性权力的运行通常是由少数领导集体决定，过程往往是不公开的。在效果层面，虽然决策权不直接针对公民权利，但是其一旦被滥用，则错误决策可能产生巨大的社会危害。而执行性权力的行使通常由具体的执法者个人完成，且具有公开性。在效果层面，执行权往往直接针对公民个人或其他主体，被滥用后危害结果也是直接显现。相较之下，决策性权力和执行性权力差异明显，那么相应控权机制亦应区别设计。因此，针对各国家机关的监督，应差异对待，依据实际情况识别风险点，有针对性的制定监督策略。除此之外，我国幅员辽阔，不同地区的经济水平、社会情况以及政治生态等均有显著差异。监察监督不仅是对公共权力的约束，同时需要考虑经济、民生。差异对待原则至关重要，不仅关乎监督效果，更关乎社会效果。
3.经济性原则
在经济学中，经济性是资源配置的一种最优状态，即从一个给定的投入中获得最大的产出，或以最小的资源消耗取得同样的效果。经济性原则体现在社会生活的方方面面，特别是在公权力运行层面。政府职能运行所消耗的是公民所纳赋税，其每一笔支出都应当经过细致斟酌，而政府在公共支出上的低效率，肆意挥霍公共总支出的行为，被认为是其在经济活动中最重要的腐败行为之一。政府公权力运行应符合经济性原则，同样的实践效果，应选择最经济的行权方案。监察监督权的实践运行在保障监督效能的同时应将经济性原则作为重要考量因素。监督制度的创设不应仅是有效的，同样应是经济最优且切实可行的。在资源总量有限的情况下，必须以资源消耗最小或治理收益最大作为反腐制度建设的基本导向。
（三）监察监督的模式创新
注重机制设计与观念转型的同步化，通过规则与程序设计，促使监察机关行使“监察的再监察，监督的再监督”职权，确立间接监督模式，是解决当前权力监督效能不彰问题的重要方法。具体而言，间接监督模式即是通过规则与程序的设计，令被监督对象在其机构内部设立自我监督的防控机制，而纪检监察机关的职责是对此内部监督机制的评估与检查。在间接监督模式下，监察机关重在设定对公权组织的外部监督机制方案，而将公权组织内部的监督机制设计交由公权组织自身严格履行，公权组织必须实现由一元的被监督者角色向“被监督者+建构者”的“复合角色转换”，在组织体领导班子接受监察机关直接监督的基础上，全面承担建构腐败免疫系统、束权于笼的责任。
相较于直接监督，间接监督的价值在于：首先，以腐败预防作为监督关口设计的基本定位，立足于“不能腐”的立场，减少腐败与滥权行为的发生机会，而非事后惩戒仅起到威慑和弥补效果。其次，将监察监督权效能发挥的基础建构于“自身免疫系统”建设、规则与程序的整体性设计与有效运转之上，贯彻了法治控权原则。监督效能发挥的关键在于促使被监督对象自我约束，因此摆脱对权威主体的过度依赖，同时避免了因过度依赖监督主体而导致的效能递减。再次，对内部监督再监督的间接模式，具有实现人员集约化的特点，再监督功能所针对的是制度的运行效果而非单个的个人，因此实践运行中对人力资源的需求将大幅降低，可操作性更强。最后，各监督对象自身免疫系统的单独构建，能够将特殊情况与需求考虑其中，贯彻差异对待原则。需要说明的是，间接监督与直接监督并非相互排斥关系，而监察监督可采取包含二者的复合监督机制，使被监督者在接受直接监督的同时，根据公权运行职责划分，在其组织内部设立自我监督的防控机制，监察机关除履行对“关键少数”的直接监督职责、消除公权决策腐败与滥权机会外，将普遍性的监督重点置于公权组织“免疫系统”及其高效运行状况的监督与检查之上。
三、监察监督间接模式的实践运行方法：公权合规的引入
（一）公权合规的基本内涵
合规的制度应用最早发生于企业治理领域。企业合规是指企业为有效防范、识别、应对可能发生的违规风险，建立一整套公司内部治理体系，通常包含合规宪章、合规的组织体系、合规政策以及合规的程序等基础内容。企业合规改革需要促进监管部门的衔接配合。公权合规由我国学者在“发展型”中国特色腐败治理理论的研究中首倡，其内涵是指：公权组织或者其他依法行使法定公共职权的组织，在法定框架内，结合组织性质、公权性质与组织规模等因素，设立有效运行法定职权的规范系统，以达到有效运行公权、确保公权合规行使的机制系统。公权合规的核心是，实现对公权组织及其官员监督由直接式的“盯人式”监督，向制度化、规范化的监督跨越，使每一个公权行使的组织，根据其行权的属性、位阶与层次，将党内法规、国家立法所规定的行权规则，进行公权组织内部的规则再建构，确保国家与政党法规在公权组织内的具体化，实现对公权运行的自我规范、自我制约。
公权合规作为间接监督模式，其制定根据在于，一方面，制定主体是公权组织自身，所遵循的制度逻辑是“腐败源自我发现”原理。另一方面，所形成的制度笼子直接作用于公权主体，监察机关除强化直接监督使命外，不再以直接发现问题作为主要监督手段，而将监督重点置于激励监督对象制定旨在规范权力运行、防止滥权的内部合规机制，并严密运行具有自我抑权功能的规范与机制，实现监督职责。监察机关通过发挥“监督的再监督”功能，督促公权机关参与国家腐败防御体系建设，构建“自我免疫系统”，以最大限度地提升监察监督职能在“扎紧制度的笼子”中的独立效能。
（二）公权合规的建构根据
建构公权合规推进“自我免疫系统”建设，并非学者的学术理想，是推进腐败治理现代化的需要，有其理论与现行法根据。
1.理论根据
公权合规作为间接监督模式的建构中心，促使中国特色监督理论基础的更新：（1）监督责任机理更新。中医古谚曰“久病成医”，滥权腐败者是最好的风险防范教员，任何行权主体方深谙特定权力越界的机会与可能之道，这是必须由公权组织而非监察机关制定特定公权合规的理论基础。（2）监督结构关系模式更新。公权合规使传统的单向监督关系，演进为双层监督结构，一是外置参与结构，即行使直接监督职能。二是外置督促结构，即行使对公权组织依法制定防御体系的运行与效能进行评估。公权合规以监察机关为主轴，形成了三道防线的防御体系：一是公权组织是识别、防范和应对腐败的第一道防线。此即自我风险防范机制的构建，包括廉政与规范行权意识的自我强化、风险事项报告与咨询机制、法律法规和内部合规机制的自我学习。二是公权组织合规自检是第二道防线。由公权组织内的合规组织完成包括权力清单与行权程序制定、行权风险评估、风险应对的合规机制建构、合规培训与宣传、上下联动的沟通汇报机制。三是以纪检监察机关的监督与评估为中心的第三道防线。实现对公权组织内部监督的再监督，是公权合规有效运行的外部机制。
2.现行法根据
改革开放以来，党和国家高度重视权力制约规范体系建设，然而，法规范的抽象性，不同公权组织行使权力的类型差异，在缺乏对不同类型、层次的公权明确行权指南的情况下，被寄予厚望的权力清单制度也存在待解难题。中国特色国家治理模式决定了“合规”之“规”包括党内法规和国家立法，从权力规范类型看，包括强制性与选择性构建规范。前者是指建立权力行使的程序规则与规范机制是党内法规与国家立法的明令性要求。如《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》规定，要求建立党委（党组）主体责任、书记第一责任人职责、领导班子其他成员“一岗双责”的制度，同时党委（党组）、纪检机关、组织部门要加强对下级党委（党组）“一把手”贯彻执行民主集中制情况的监督检查，防止出现搞一言堂甚至家长制问题。“三重一大”决策监督机制则是合规机制建设的重要内容。再如《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定，国有企业应当将党建工作要求写入公司章程，写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等事项，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，落实党组织在公司治理结构中的法定地位。党组织的相关职责与运行程序应成为国有企业公权合规机制建设的重要内容。
（三）公权合规运行机制的具体设计
公权合规包含内、外双层机制，内部机制是公权力机关腐败预防的自我管控，外部机制则是监督的再监督是内部合规机制运行的监管和激励。二者相辅相成是保障公权合规有效运行的前提。
1.国家公权机关的内部合规机制设计
内部合规制度的制定是公权合规监督模式得以有效运转的根本前提，其内容的设计可以参照相对成熟的企业合规风险管理体系。一个完整的合规风险管理体系至少要包括以下基本要素，一是权力运行规则；二是合规管理部门；三是合规风险识别和管理流程；四是合规培训与教育制度。
（1）合规组织机构与主要职能
合规组织机构是合规机制建立和内部运行的责任主体，在企业合规领域，公司内部会设立专门的合规部门。为避免利益冲突，合规部门需保持最大限度的独立性，合规官应由专职人员担任，而不应承担公司内部的其他与合规管理有冲突的工作。公权力机关内部应当建立专门的合规机构，统筹负责相关合规事项的进行，而企业合规的相关制度设计可作为借鉴。
具体而言，公权合规的内部组织机构设置可与纪检监察的派驻监督制度相结合。依据《党内监督条例》和《监察法》，纪检监察机关有权向中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出纪检监察组。而纪检监察组可成为公权合规的责任主体，负责各权力机关内部合规的制定与执行，其具有以下优势：第一，独立性优势。依据《党内监督条例》《监察法》之规定，派驻纪检监察组对派出机关负责受派出机关领导，因此其与被派驻机关不具有隶属关系，进而具有相对独立性。第二，专业性优势。派驻纪检组在被派驻单位专职监督，而且不承担任何其他的管理职能。因此由其承担内部合规事项，具有专业性基础且不存在职能冲突。第三，经济性。实践中在企业合规领域，企业经济投入的相当部分是出于合规机构的建立，其中人员的聘请、组织运行的维护等都是相当数量的开销。而相较之下，派驻纪检监察组既能符合合规制度需求，而且经济成本相对较低。
实践中，派驻纪检监察组应着重发挥的合规职能在于：根据公权组织行使权力的基本属性，科学拟定合规管理计划、基本制度和具体制度规定。持续关注法律规则的调整情况，开展合规风险的识别和预警，参与机关重大事项合规审查和风险应对；组织合规检查、评估与考核，对制度和流程进行合规性评价，督促违规整改和持续改进；受理职责范围内的违规举报，组织或参与对违规事件的调查，并提出处理建议；组织或协助业务部门、人事部门开展合规培训。
（2）职权运行的程序规则
传统监督逻辑下的权力运行防控机制强调事后的惩戒。监督主体不直接干涉权力运行过程，通常在违规事项发生后直接进入追责状态。公权合规要改变传统监督模式的滞后性，由事后惩治转为事中过程防控。其转变的前提在于，权力的运行要有一套明确可视的规则程序，供监督者进入其中并依此为监督之准据，程序规则的制定与遵守是公权合规建设与审查的重点内容。
实践中，规则与程序的缺失或者模糊设定将使得权力运行变成既不可预知亦无法参与的黑洞。公权合规的首要内容即是在各机关内部，有针对性地制定符合本机关权力运行特点的程序规则。具体而言，权力依属性可划分为立法权、行政权与司法权，依功能可划分为决策权、执行权与监督权。不同属性之权力具有着不同的特点，其行权逻辑、议事规则、目标对象、以及行权效果等均有着显著差异。例如在行政执行领域，政府实行行政首长负责制，个人滥权的可能性强，但是监督过程中问责后果也更容易落实到行为者个体；相较而言，在决策领域，我国主要决策机构实行集体负责制，因此决策层相互之间能够形成有效制约，但是同样可能出现以集体领导的名义推卸责任的情况。因此，程序规则的设计首先应明确职权属性定位，并以此为根本前提结合本机关管理的事务属性、针对的目标人群、可能产生的权力运行后果等因素，制定有针对性的行权程序规则。宗旨是能够对权力运行发挥指引作用且对潜在的权力滥用风险实现约束。当然，如实践中上述价值发生冲突则需要规则制定者酌情权衡。除此之外，程序规则应当是动态的，随着合规机制的运行，在不断发现缺失、漏洞的进程中不断完善。
（3）合规的管理运行
第一，建立健全合规审查机制。将合规审查作为规章制度制定、重大事项决策、重要人事任命等管理行为的必经程序。此外，职权执行行为是否符合程序规则，同样是合规审查的重要内容。第二，建立合规风险识别预警机制。公权力机关在职权运行的各个环节均存在着相应的腐败风险，不同机关、不同职能、不同的管理事项，其相应的风险种类以及高低程度亦不相同。第三，强化合规的风险应对能力，针对已发现的或可能存在的风险制定预案，采取有效措施，及时应对处置。第四，强化问责。实现不当行为的内部高效处理，需完善违规行为处罚机制，明晰违规责任范围，细化惩处标准。第五，合规事项的培训与教育。有针对性的给予各职能部门、各岗位的公职人员差异化的合规培训与教育。第六，投诉举报通道。机关内部应建立有畅通的投诉举报通道，使得机关内部的任何不当行为或潜在风险能够及时得到反映。第七，报告机制。合规责任部门应当定期向机关党政一把手，汇报合规进展情况，包括风险的评估、相关机制的完善方向、不当事项的查处等，使其能全面了解合规机制的运行状况。
2.公权合规的外部管控机制
除在机关内部制定完善的内部合规制度外，公权合规的实践效能更依赖有效的外部管控。外部管控是指对各被监督单位合规机制运行情况的监管以及对建立合规制度的激励。
（1）公权合规的外部监管机制
当前刑事合规制度在我国方兴未艾，实践中检察机关面临的重要问题是如何保障企业合规机制长期有效运行。在公权合规领域，可借助纪检监察机关的派驻和巡视制度，实现对被监督机关长期有效的合规监管，监管的实现方式包括定期汇报与巡视监督双重路径，其中定期汇报属常规监管而巡视监督属特殊监管。首先，通过派驻纪检监察组的定期汇报制度，实现对公权合规的常规性外部监管。《党内监督条例》第28条规定，派驻纪检组应当带着实际情况和具体问题，定期向派出机关汇报工作，对能发现的问题没有发现是失职，发现问题不报告、不处置是渎职，都必须严肃问责。依据本文设计，机关内部合规机制建设由派驻纪检监察组负责。派驻纪检监察组的定期汇报制度，可成为纪检监察机关对合规机制内部运行的监管渠道。如果合规机制运行不畅，则纪检监察机关可依规对派驻纪检监察组进行问责。其次，巡视制度将成为合规外部监管的特殊手段。《中国共产党巡视工作条例》规定，中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构对巡视对象执行《中国共产党章程》和其他党内法规，遵守党的纪律，落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督。派出巡视组的党组织可以根据工作需要，针对所辖地方、部门、企事业单位的重点人、重点事、重点问题或者巡视整改情况，开展机动灵活的专项巡视。因此，对机关内部合规机制的运行情况可成为巡视组的监督内容。作为纪检监察机关常规监督的补充，巡视特殊监管具有更高的主体权威性，此外其也能够从外部打破纪检监察机关对合规机制的垄断，对监管者施以监督。
（2）公权合规的外部激励
企业合规机制的有效运行除依靠有力的外部监管外，合规主体的主观能动性实为更重要因素。在公权合规领域如何有效设置激励因素，是制度有效运行的重要保障。在我国党政组织体系与议事规则之下，大多数机关内党政一把手具有决定机关事务的权威。因此公权合规的激励机制可以党政一把手为激励对象。而激励的内容可以是免除或暂缓监管不力之责。《党内监督条例》第15条规定，党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。《实施条例》第34条规定，监察机关在追究违法的公职人员直接责任的同时，依法对履行职责不力、失职失责，造成严重后果或者恶劣影响的领导人员予以问责。如果机关内部发生严重贪污腐败、滥用职权等行为，党政一把手、领导人员应承担监督不力之责。而公权合规机制的建立与有效运行可成为免责事由。具体而言，如果某机关内发生严重贪腐、滥权等行为，纪检监察机关在查办案件时，如机关内部建立有合规机制并有效运行，则可减轻党政一把手的监督不力之责。而如机关内未建立公权合规机制，则可以暂缓处置为条件，激励党政一把手推动本单位合规机制的建设。
结 语
监察体制改革开创了中国特色腐败治理的新时代，压倒性胜利的取得是腐败治理全面推进的标志，监察体制改革推动了国家权力监督体系的重大变革，结束了我国权力监督体系的分散化格局，形成了集中、统一的国家监督权力。如何在“三不一体”战略推进中提升监督职责的治理效能，成为后监察体制改革时代的重大理论与实践课题，在有效承继直接监督模式优势的同时，提出使一切公权组织成为腐败的自我免疫系统的积极构建者的理论方案，是腐败治理机制优化的又一重要方向。公权合规的目的是实现“两个转型”：一是由“让我做”向“我来做”的转型。实质是国家监察监督定位使被监督对象的公权组织实现由被动接受监督向主动监督的转型，所有公权组织及其负责人根据所行使公权的权力属性、功能、位阶，实现将党内法规、国家立法、行业规范向特定公权组织具体行权规则、制约措施转变的同时，揭示出该特定公权腐败的风险点，提高公权运行的透明度及公权风险点的确知度。二是由“工序式监工”向“循制式监管”的转型。传统的“盯人式”监督，其作用范围受限，存在环境性的监督瓶颈，易于出现监督盲点，公权合规的实施，要求承担国家监察监督职责的监委及其派驻部门，在不断提高监督效能的同时，向公权合规实施的监督者转型，优化了监督结构关系模式，实现战略定位的升级，也与国家治理现代化的目标相适应。公权合规是十八大以来以权力清单制度为中心的腐败治理体系的深化，其推进非一日之功，宜采分步推进策略，根据公权属性、位阶之于国家与社会管理的重要程度，兼顾腐败发生的频度与厉度，以及所建构制度的普遍性程度，有步骤、有计划地推进。
转自：“法学学术前沿”微信公众号
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