街头官僚优先处置何种任务？
——一项基于离散选择实验的任务选择逻辑研究
✪ 赵继娣｜华东师范大学；✪ 何彦伟｜上海交通大学；✪ 汤哲群｜华东师范大学
本文节选自《公共管理与政策评论》2022年第4期
拥有自由裁量权的街头官僚如何优先选择处置一些工作任务而忽略其他任务的？已有研究仍然缺乏对街头官僚任务选择逻辑的实证分析。鉴于此，本文作者结合实验方法和访谈研究分析领导重视、政策模糊、资源支持、绩效纳入这四项任务属性对任务优先处置顺序的影响。该文有助于提升我们对街头官僚选择性执法行为的理解，同时为未来进一步深入研究该领域提供了启发性证据。
▍引言
党的十九届四中全会强调，要深化行政执法体制改革，推动执法重心下移，落实行政执法责任制和责任追究制度。“街头官僚”（street-level bureaucrats）是对行政执法体制末端人员的生动描述，公共政策最终由街头官僚付诸实践。街头官僚最典型的特征在于其所拥有的自由裁量权。
“选择性执法（selective enforcement) 用于描述自由裁量权所衍生的行为现象，是指执法者刻意采用区别对待或根据情势变化而灵活性，在时间空间上对执法事项（任务）以及执法对象（客体）有所选择。以城市治理为例，多项实证研究证明街头官僚在实施书面政策以及选择执法策略过程中采用选择性执法行为。尽管有研究发现选择性执法行为有助于街头官僚降低自身的执法成本，但选择性执法往往是街头冲突产生的根源。基于此，对街头官僚选择性执法的探讨是街头官僚研究中的重要议题，有助于进一步厘清街头官僚的任务选择策略与行动逻辑。
城市管理执法人员是基层治理体系中的重要力量，是街头 行政研究领域的鲜活案例，其在处理诉件、街头巡查等实践活动中体现出街头官僚的众多特点。首先，城管人员长期处在应接不暇的紧张状态之中。城管需要面对辖区内擅自占用道路、违法建设等140余项违法行为的管控处罚，任务繁多而冗杂。其次，城管在众多任务中分配有限的注意力， 以实现 “一针穿千线”。城管会在不同任务间运用自由裁量权选择性执行，对一些任务 “优先执法”而另一些任务则暂缓执行。例如，城管常将占道设摊和拆除违章搭建等视为主业优先执行，而将市政、园林等任务置后执行。因此，城管人员的 “任务优先选择过程”为我们深入街头官僚的选择性执法行为提供了适切的研究场域。
作为处在行政体制末梢的解读者、执行者，街头官僚对于自由裁量权的运用是一个隐秘而持续的过程，体现出 “细雨润无声”的特点。街头官僚理论指出执法任务的特征是影响街头官僚选择性执法行为的一个重要因素，任务属性的改变将约束街头官僚的注意力分配策略，从而改变选择性执法行为。因此，我们以任务属性为切口，基于政治势能理论、资源依赖等理论基础，探究不同水平的任务属性如何影响街头官僚选择性执法行为。
本研究的主要贡献在于：一是打开街头官僚任务选择逻辑的黑箱，向理论研究者和政策制定者清晰地呈现了不同任务属性在影响街头官僚任务选择时的相对重要性顺序，以及每一项任务属性在多大程度上影响街头官僚的选择性执法行为，这一信息对于未来优化行政执法机制、提升组织管理效能方面具有理论指导价值；二是从任务属性视角深化了街头官僚理论中选择性执法行为影响因素的研究，为进一步探讨街头官僚选择性执法行为提供了理论与实证的支撑。此外，本研究将离散选择实验（DCE）应用于分析街头官僚选择性执法行为，进一步拓展了DCE 在公共管理研究中的应用。
▍理论分析与研究假设
任务属性的内涵在于街头官僚通过了解任务属性，能够识别不同任务、明确任务目标。街头官僚可以根据不同任务所对应的任务属性安排任务执行的优先顺序，从而为深入研究街头官僚选择性执法行为提供了逻辑切口。通过探究不同类型、不同水平下的任务属性如何影响选择性执法行为，可以明晰任务属性影响街头官僚的过程与逻辑。同时，任务属性表征了科层结构的 “约束-激励”逻辑，可以反映不同激励-约束限制对于街头官僚选择性执法的影响，探究这个问题可以帮助深化认识任务属性的作用机理。基于街头官僚理论、政治势能理论和资源依赖理论等，本文识别了街头官僚用以决策的四种核心任务属性：领导重视、政策模糊、资源支持以及绩效纳入。以下进行理论分析并提出研究假说。
（一）领导重视对任务选择逻辑的影响
政治势能理论强调中国公共政策的 “高位推动”，能够帮助我们理解我国政策执行失灵或落地的原因。作为非制度化的政治信号，“政治势能”能够促成地方官员推动公共政策变现。该理论的核心观点认为，公共政策发文单位的位阶可展示不同强度的 “政治势能”，各级领导的重视程度强化了 “政治势能”的作用，而基层单位的执行个体能够识别政策背后的 “政治势能”，并依据势能高低做出相应的执行策略。根据政治势能理论，我国的公共政策执行往往取决于“政治势能”与激励机制的耦合情况，通过设置激励性政治势能能够促进 “政治势能”与激励的强耦合，形成政策执行的激励情景，从而推进公共政策执行。
“领导重视”是指领导依靠其行政权力形成纵向压力传导机制，从而解决某个特定问题的现象。“领导重视”普遍存在于我国公共治理体系，是科层运作中的一种重要治理形式。领导所重视和交办的任务体现了领导的注意力分配与激励导向。在 “激励-约束”逻辑下，领导重视的事件往往是因为努力避免被问责，或为了向权力中心显示政绩，即 “邀功式重视”与 “避责式重视”两种价值取向。领导重视通常通过领导牵头成立工作专班、协调部门、财政支持等治理工具的组合实现最终的科层运作。而领导重视的持续性和响应性是领导注意力表达的关键。
假设１：任务受到的领导重视水平越高，街头官僚越倾向选择该任务。
（二）政策模糊对任务选择逻辑的影响
政策模糊是指公共政策本身缺乏清晰性和确定性的政策现象，体现在“决策者用含糊的、不太确定的形式表达政策目标，以增加应变能力”。研究表明，清晰的政策对于促使街头官僚自愿执行政策具有重要影响。政策的模糊性为变通执行提供了弹性和空间，既可能诱导因地制宜的积极变通，也可能滋生出扭曲、架空等消极变通。
街头官僚所面对的执法任务模糊程度越低，可能越倾向于选择该任务。根据 “模糊-冲突模型”，模糊政策的执行受到情境因素的影响大，往往需要街头官僚投入更高的执法成本，因此往往采取 “试验性执行”。对于街头官僚个体而言，其具有降低执行成本的自身需求，据此我们认为，当街头官僚面临多个任务时，其更倾向于选择模糊水平更低的任务，以降低自身执行成本。可以假设：
假设２：执法任务模糊水平越低，街头官僚越倾向选择该任务。
（三） 资源支持对任务选择逻辑的影响
执法资源是街头官僚在执法过程中用以完成执法工作的外部资源，通常包括人力资源、执法设备、技术资源以及资金支持等。“上面千条线，下面一根针”常用来形容中国基层工作任务的复杂性和艰巨性，即街头官僚常常难以获得充足的经费、办公支持、时间等资源，从而最终在政策执行中产生妥协。基层组织可能在面临内部人力、财力、权力、时间等资源短缺和职责同构的行政压力时出现选择性应付的现象。街头官僚的任务选择逻辑可能受到其资源支持程度的影响。根据资源依赖理论，街头官僚在执行政策时不仅受到自身主观意愿与执法对象的影响，也依赖于外部环境的支持。其中执法资源对街头官僚执法具有重要作用，是执法过程中所必需的。充足的执法资源对高效地完成执法工作有很大的增益，而缺少必要的执法资源则可能会导致执法能力不足而使执法难度增加，进而引发选择性执法行为。街头官僚具有寻求替代性资源的倾向性，以更好地应对环境。当任务受到的执法资源支持水平更高时，个体可能更倾向于选择该任务。可以假设：
假设3：如果任务受到的资源支持水平高，街头官僚更倾向选择该任务。
（四） 绩效纳入对任务选择逻辑的影响
需要指出的是，不同的绩效目标设置方式对街头官僚行为的影响是不同的，并且如果在实践中一味追求量化绩效可能妨碍政策执行的质量。其原因在于街头官僚可能在绩效目标的驱动下，会选择能够提高绩效分数的方式来行动。例如，当绩效指标设置为硬性罚款指标时，基层执法人员更倾向于对比较容易罚款的相对人进行处罚，进而产生选择性执法，陷入街头官僚的约束困境。然而，当绩效指标设置为程序性或行为性指标时，可能以更小的行政成本实现对街头官僚自由裁量权的控制，减少政策目标的偏差。综上，可以假设4：
假设4：如果任务纳入绩效，则街头官僚更倾向选择该任务。
▍研究设计与方法
（一）研究对象
本研究选择上海市城市管理执法系统的一线城市管理执法人员作为研究对象。结合城市管理执法人员的现实工作来看，一方面，城市管理执法人员需要长期面对140余项违法行为的管控处罚，任务繁多冗杂；另一方面，城市管理执法人员能够在不同任务间分配差异化的注意力，有权对执法任务的优先顺序进行排序。城管是中国街头官僚中规模庞大也很具代表性的群体，已受到我国学者的广泛研究。因此，在城市管理执法人员群体中探究不同任务属性对选择性执法的作用，可以帮助我们回答任务属性如何影响街头官僚选择性执法这一重要问题。城管是中国特有的一种岗位，在国际上也许没有完全对应的工作，但卫生保障监督员、警察、收税员等一线执法人员均是与之具有同种职能性质的概念，都是指处于基层的同时也是在一线岗位上工作、直接与公民打交道的行政人员。
（二） 离散选择实验
本研究采用离散选择实验（Discrete Choice Experiment，DCE）来分析街头官僚在日常决策中的选择性执法行为。DCE是以经济学中的需求理论和效用理论为基础，研究不同商品内部各个属性的特定组合对被调查者选择的影响程度的一种计量经济方法。DCE近年来开始被广泛运用于公共管理和政策研究中，并用作因果分析。该方法尤其适用于模拟真实决策场景中的权衡决策。如日常决策中街头官僚在面对多项执法任务、多个处罚方案时的选择行为。在此类的选择中，自变量是来自多个维度的不同属性，而不是传统研究中的单一因素。例如，政策制定者在进行疫情的决策时，会同时考虑生命、个体自由与经济发展之间的权衡。
为增强决策任务的真实性，我们在四个任务属性以外还设置了任务的基本情境，包括 “某区际接合部的占道设摊现象”以及 “某违法建筑诉件的认定工作”。被试在小样本实验中对这两个基本情境的选择中未表现出显著的差异（p＞0.05），因此我们对两个情的设置进行了随机处理。领导重视、资源支持、政策模糊、绩效纳入四个自变量，每个自变量均为两个水平，共形成16种不同组合。通过采用全因素设计，我们保留了16种不同组合，考虑了属性间的任意组合，使得特征间相互独立。通过采用镜像设计，我们通过变化任务属性每一水平将16种组合两两配对。比如，一项任务的领导重视高、资源支持低、政策模糊低、绩效纳入高，那么它的镜像配对任务为领导重视低、资源支持高、政策模糊高、绩效纳入低。表1给出了呈现给被试的一对任务示例。为控制顺序效应，本实验对每份问卷中任务属性的出现顺序进行了随机化处理。
▍讨论
执法任务的属性如何导致街头官僚的选择性执法行为？不同街头官僚群体在面对相同任务属性时是否会做出不同的选择性执法行为？上述离散选择实验的结果有力回答了这些问题，具体来说：
（一） 任务属性在街头官僚选择性执法中的相对重要性顺序
本研究对政策模糊性、资源支持、绩效纳入与领导重视在影响街头官僚选择性执法过程中的相对重要性进行了分析。研究发现，街头官僚在决定优先处置哪些任务时，政策模糊性是最重要的影响因素，其次是绩效设置与资源支持水平。需要指出的是，相比之下领导重视水平的影响最弱。这一结论不同于已有研究认为的领导重视在科层运作中所应发挥的重要作用，并从实证角度对如何理解领导在街头官僚工作中发挥的作用提出了新的思考。
政策模糊水平成为影响街头官僚选择性执法的首要因素其实是可以理解的。相较于本身就缺乏清晰性和确定性的政策，街头官僚更倾向于置后相应任务、优先考虑相对可操作的任务。这与已有相关研究结论相一致，即清晰的政策有利于促进街头官僚自愿执行政策。过于模糊的政策由于缺乏相应细化的执行标准，街头官僚在面对这类任务时体现出一知半解，并预期这类任务具有较高的执行难度。最终，街头官僚通过择取更为明晰的任务优先执行的方式降低任务执行难度，形成选择性执法行为。另外，在近年来的基层实践中，相较于 “邀功”，街头官僚更关注 “避责”。研究指出，随着社会问责的强势崛起和问责力度的加大，避责正逐渐取代邀功成为政府官员和街头官僚的主要行为特征。因此，街头官僚在任务选择过程中会将任务模糊性放在首要位置，因为模糊的政策可能会给街头官僚带来潜在风险，街头官僚选择不作为以达到避责目的。这在本研究的访谈中也得到进一步佐证。
如果因为有风险，执法最后导致行政败诉的话，会影响晋升，而且我们镇上的纪委或者领导会找你谈话，之前有过这类败诉案件。所以没有执法风险是我首先考虑的。（CG0-TZQ-3）
与避责现象相联系的是上下级间的压力型体制带来的强力问责，两者相伴而生。对于街头官僚而言，压力型体制的特点在于两方面。一方面是通过数量化的任务分解机制，即通过签订责任书的形式将任务分解到街头官僚个人；另一方面则体现为物质化的多层次评价体系。由于我国党政系统实行的是激励和惩罚并存，以激励为主的政绩型干部晋升体制。这一体系通过可以量化排名的政绩绩效体系，实现上下级之间的绩效关联与目标量化，最终形成激励和问责双重作用机制，强化了街头官僚的政策执行行为。因此，绩效纳入的情况提高了执法任务的重要性，成为街头官僚在考虑政策模糊水平之后第二重视的任务属性。
基层工作任务复杂、艰巨，资源可得性是基层开展工作的重要前提保障。科层组织高度分化，各个部门会从自身利益、资源与成本加以考量，在相互博弈中会牺牲原有政策目标。已有实证研究显示，街头官僚的政策执行策略会受到资源支持这类中观层面因素的影响。资源支持包括了街头官僚执行任务所需的资金、人力资源、权威与信息等相关资源。在纷繁复杂的基层工作中，资金支持、办公支持和时间资源都是街头官僚开展工作的重要前提保障。然而，由于科层组织结构会通过人事任免权对街头官僚进行管理与约束，因此其在政策执行过程中街头官僚即使资源支持不足，但往往也不会“不作为”，而是基于实际情境采用“调适性社会动员”、与上级相互配合，共同采取策略等方式应对来自更上级的检查和监督。访谈发现，在很多情况下，虽然执法资源不足，但执法人员仍然必须完成相关执法任务。这时他们往往会主动从群众自治组织调动多种资源来协助执法。因此，资源支持并不是街头官僚在考虑任务属性时的首要影响因素，仅位列第三。
很多时候即使执法资源不足，领导布置的一些该我完成的任务我还是要去做的，我会看有没有可以发动的群众自治组织，例如居委会、村委会，来协助我共同推进执法工作。比如说我会通过街道发动社区志愿者配合一起整治群租，和菜场自治组织一起配合取缔周边乱设摊。因为毕竟执法的内容都和他们的生活经营息息相关，完成执法工作对他们也是有利的。（CG1-YSS-2）
政治势能理论阐释了政策发文单位高级位阶和领导重视对中国公共政策落地的重要推动作用。在我国晋升体制中，领导重视与基层街头官僚的奖励、晋升紧密挂钩，优先执行领导重视的工作意味着未来更多的升迁机会。这在理论上说明了领导重视的高度重要性。然而，这一假设在本研究中并未得到充分验证。领导重视对于街头官僚的任务选择倾向的相对重要性缘何处于末位？调研发现，这其中一个可能的原因是基层城管队伍中部分领导对队员的管理能力有限。从2015年上海开启行政执法类公务员分类管理改革试点到中共中央办公厅正式印发《公务员职务与职级并行规定》以来，基层领导与普通城管队员之间的职级差异越来越小，甚至存在部分老队员职级比领导高的倒挂现象。另外，城管队员普遍存在的避责心态，即认为自己即使不完成领导布置的任务也会有别人完成，自己做不做不那么重要。而一旦执法过程中出现问题，则自身反而需要承担责任，影响自身晋升与薪酬待遇。
职务与职级并行以后，我们基层中队的职级晋升渠道打通了。虽然职务上是领导，但在职级上大家都是四级执法主办相当于以前的副科。所以既然是平级，他说的话对我的效力其实也不是太大。（CG0-TZQ-3）
（二） 街头官僚选择性执法中的群体差异
为进一步研究不同街头官僚群体在面对相同任务属性时是否会做出不同的选择性执法行为，我们根据被试性别、年龄结构和工作时长为划分标准进行了进一步分析。研究发现，尽管男性与女性城管的选择性执法行为都受政策模糊性的负向作用，但是女性城管对政策模糊程度的敏感性更高。此外，女性群体更重视是否纳入绩效考核指标，男性群体则更关注任务是否有资源支持。
值得关注的是，女性与男性在面对领导重视的任务时表现了相反的结果。女性更不倾向于执行领导重视的任务。有研究表明，相比男性而言，女性在职场当中更倾向于取得平稳的工作，而非追求升迁。据此，女性城管不倾向于执行领导重视的任务，其可能的原因是在城管这类公务员职业中，女性追求升迁的意愿普遍较弱，可能会主动放弃在领导前表现的机会。
对于我个人来说，作为女性，我对于晋升的渴望没有男性这么大，肯定不会故意去迎合领导。晋升这种事让我老公做就好，如果领导布置的工作超过了我的能力范围，我肯定是要据理力争的。而且，现在家里孩子读书压力也很大，所以很多事情会以家庭为主。（CG1-YSS-4）
除此之外，也有部分女性城管认为无法在工作中得到领导的重视和尊重，因此也对领导采取对立的态度。
我们领导是男的，他觉得男队员能力比我们强，也不太重视我们，给我们的工作也都是可有可无的那种。尊重都是互相的，既然他不重视我们，我们也不用太把他当回事。（CG3-YYX-4）
不同年龄段街头官僚的选择执法行为受到任务属性的影响同样有所不同。领导重视行为对于30岁以下城管的任务选择偏好影响不显著。30岁以下群体属于90后，本研究认为这种选择偏好是由于其群体特征导致的。已有研究证实，90后群体不易受权威影响，在面对个人-工作冲突时更强调自由，表现出没有顾虑和限制。在其他三个维度的统计结果也同样表明，相较于31～40岁群体，30岁以下的城管受资源模糊、政策支持和绩效纳入的影响均更弱。
最后，我们分析了不同工作时长城管的选择性执法行为是否受任务属性的影响。我们发现，领导重视对工作1-2年、6-10年以及10年以上的城管均未产生显著性影响，却对工作3-5年的城管群体产生了显著性的正向影响。我们推测，这一群体正处于职业上升期，因此更加重视与领导的有效互动。而工作时长1-2年的城管为90后群体，强调自我的主观意识，受权威影响弱。而工作6年以上的群体在长期工作中已经积累了比较丰富的工作经验，资历往往较深，职业发展途径和发展空间基本定型。我国公务员晋升制度强调资历和经验，因此该群体晋升压力小，往往更关注任务的执行难度，即政策模糊与资源支持，而对于领导重视的事项关注不高。这种群体差异也进一步解释了领导重视对于街头官僚的任务选择倾向的相对重要性缘何处于末位。
本文节选自《公共管理与政策评论》2022年第4期
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