以下文章来源于中国农村经济中国农村观察 ，作者CRECRS编辑部
作者：彭澎¹ 周月书¹²
作者单位：
1.南京农业大学金融学院；
2.南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院
原文刊于《中国农村经济》2022年第9期
一、引言
党中央国务院于2004年发布新世纪第一个中央“一号文件”（后文简称“一号文件”）之时，恰逢新一轮农村金融改革拉开了帷幕。2004－2022年间，有18个年份的“一号文件”对农村金融改革有“浓墨重彩”的表述。“一号文件”作为农业农村政策顶层设计，对于农村金融改革和发展具有导向性和纲领性指导价值。那么，“一号文件”中有关农村金融改革的政策呈现何种演进轨迹？期间主要进行了哪些方面的调整？背后的理论逻辑是什么？农村金融改革成效如何？对上述问题的回答，有助于深化对农村金融改革相关政策的认识。在此基础上，结合对现实情况的研判，大致上可以总结出“持续深化农村金融改革”应该往哪个方向走，从而为服务于乡村振兴战略的农村金融支持政策提供理论支撑和决策参考。
关于中国农村金融改革的文献已经有很多。与已有文献相比，本文的边际贡献主要体现在以下方面：一是采用内容分析法，全面梳理“一号文件”中关于农村金融改革的论述，按照其政策涵义整理出相应的范畴并作为分析元素；二是在梳理农村金融改革政策文本的基础上，综合应用农村金融理论分析不同范畴农村金融政策的内在理论逻辑。
二、基于“一号文件”的农村金融改革政策轨迹
（一）“一号文件”中农村金融改革内容总体情况
文本分析可以发现：①多数年份，农村金融改革在“一号文件”中以二级标题形式呈现。②多数年份，农村金融改革在“深化农村改革”一级标题下。③多数年份，农村金融改革的篇幅约占一级标题下内容的三分之一。综上所述，农村金融改革是“一号文件”的重要内容之一。
（二）“一号文件”中农村金融改革内容解构
对“一号文件”中农村金融改革内容解构的主要任务是确定编码类目。首先，从文本中出现频次最高的“农村信用社（农村商业银行、农村合作银行）”内容开始，把它们归类为“农村金融机构改革”范畴，再围绕“农村金融机构改革”找出文本中的其他表述词。其次，将文本中无法归入第一类的表述词，归类为第二个范畴，以此类推，整理出9项“初级范畴”：①农村金融机构改革；②发展新型农村金融组织；③农村信贷产品创新；④完善农村金融财税政策；⑤涉农贷款投放考核评估；⑥建立农村信贷担保体系；⑦完善农村产权制度；⑧农村信用体系建设；⑨发展农村普惠金融。
（三）“一号文件”中农村金融改革“核心范畴”的确定
根据亚洲开发银行提出的“三叉理论”，在9个初级范畴的基础上提炼出3个核心范畴。政府着重在三个方面为农村金融发展提供有力支持：
1.促进农村金融机构发展。政府可以提供合适的资金支持、激励约束等，以促进农村金融机构发展。本核心范畴涵盖4个初级范畴：“农村金融机构改革”“发展新型农村金融组织”“完善农村金融财税政策”“涉农贷款投放考核评估”。
2.革除农村金融抑制。在促进农村金融机构发展的基础上，政府应当进一步革除农村金融抑制，因为扭曲的农业农村政策也可能会使得农村金融环境恶化。本核心范畴涵盖3个初级范畴：“完善农村产权制度”“农村信贷产品创新”“发展农村普惠金融”。
3.加强农村金融基础设施建设。持续完善农村金融基础设施将有利于降低金融交易的风险和成本，农村金融市场稳健运行需要高质量的硬件设施以及相应的制度安排。本核心范畴涵盖2个初级范畴：“农村信用体系建设”和“建立农村信贷担保体系”。
三、新世纪以来农村金融改革的理论逻辑
（一）整体理论逻辑
依据三叉理论，新世纪以来农村金融改革包括三大核心范畴：“促进农村金融机构发展”“革除农村金融抑制”“加强农村金融基础设施建设”。然而，三叉理论本质上只是规范性的改革政策框架而非理论，所以在利用该框架进行分析时，还需要构建相应的理论逻辑：①不完全竞争市场论和“拓荒成本”构成政府介入农村金融市场并进行改革的理论前提。②政府介入农村金融市场的政策形式是多元化的，欧肯的“经济秩序”思想可以作为政府分类制定改革政策的理论基础。③根据政府分类改革政策提炼出的三大核心范畴，可以进一步借助农村金融市场论、“德·索托效应”进行理论诠释。
（二）促进农村金融机构发展的理论逻辑
1.促进农村金融机构发展可以用农村金融市场论进行诠释。根据农村金融市场论，中国在促进农村金融机构发展的过程中首先强调形成同时包含传统金融机构和新型金融组织的农村金融供给体系，其次是体系中的政策性银行、大中型商业银行、农村信用社（农村商业银行、农村合作银行）和新型农村金融组织能够相互补充。
2.促进农村金融机构发展同时需要秩序政策和过程政策。①“农村金融机构改革”和“发展新型农村金融组织”属于秩序政策。无论是对传统农村金融机构改革，还是发展新型农村金融组织，都是建立农村金融市场的秩序框架，以保证金融决策更加多元化。②“完善农村金融财税政策”和“涉农贷款投放考核评估”属于过程政策。建立好农村金融市场的竞争秩序后，政府还要为各类农村金融机构提供适当的税收激励和硬性约束，以避免它们“片面”追求利润最大化。
（三）革除农村金融抑制的理论逻辑
1.革除农村金融抑制可以用德·索托效应进行理论诠释。德·索托（2017）认为，产权制度改革可以使资产的产权明晰并成为有效抵押物。这构成了革除农村金融抑制的理论基础。革除农村金融抑制本质上就是要依托完善的农村产权制度来创新信贷产品。在中国，农村产权制度改革的重点是农地。
2.革除农村金融抑制同时涉及秩序政策和辅助性支持政策。①“完善农村产权制度”属于秩序政策。因为在中国，按照欧肯的“经济秩序”思想来实现完全的生产资料私有制是不现实的。②“农村信贷产品创新”和“发展农村普惠金融” 属于辅助性支持政策。革除农村金融抑制还需要为农村金融市场竞争秩序的建立创造授能环境。
（四）加强农村金融基础设施建设的理论逻辑
1.加强农村金融基础设施建设包括农村信贷担保体系建设和农村信用体系建设。“一号文件”中有关农村金融基础设施的内容涉及两方面：①农村信贷担保体系建设，即政府支持或出资的各类信用担保机构拓展符合农村特点的担保业务。②农村信用体系建设，可分为三个方面：农村支付服务条件、农村信用体系（狭义）建设、信息数据共享系统。
2.加强金融基础设施建设同时需要过程政策和辅助性支持政策。①“建立农村信贷担保体系”属于过程政策。倘若没有政府干预，中国的很多信贷担保机构可能难以在农村地区长期发展。因此，“倒逼”政府介入信贷担保体系中是在权衡利弊后所做出的合理安排。②“农村信用体系建设”属于辅助性支持政策。农村信用体系建设有助于释放受益空间，为维持农村金融市场秩序框架提供授能环境。
四、新世纪以来农村金融改革政策效果
（一）农村金融供给体系改革效果分析
1.农村金融机构存量改革成效显著，农村金融组织体系架构健全。①农村金融组织体系不断完善。②农村信用社通过改制，服务“三农”的能力得到提升。③中国农业银行和中国邮政储蓄银行先后完成“三农”金融服务业务架构搭建。④农业发展银行形成了以支持国家粮棉购销储业务为主，以支持农业产业化发展和农村基础设施建设为辅的发展格局。
2.新准入的农村金融机构总体贷款规模有限，但中国农村金融机构的多元化程度明显提升。①村镇银行的出现促进了农村金融市场的竞争和发展，迫使存量金融机构向擅长的农业农村领域投入更多资源。②农村资金互助合作组织在早期起到过有限作用。③农村小额贷款公司“先扬后抑”，行业整体在农村金融供给体系中的作用可能在逐步减弱。
3.各类农村金融机构发放的涉农贷款余额显著增加。2007－2021年间，由各类存量农村金融机构和新型金融组织发放的涉农贷款余额从6.12万亿元增加至43.21万亿元，农村贷款余额从5.04万亿元增加至36.15万亿元，农林牧渔业贷款余额从1.51万亿元增加至4.57万亿元。
（二）农村信贷产品和担保方式创新效果分析
1.大力发展微型金融服务。在中国，微型金融长期和扶贫联系在一起。2014年底，原国务院扶贫办等5部门联合印发《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，正式出台并实施专门的扶贫小额贷款政策。在这之后，中国的农户小额贷款又经历了三个发展阶段。纯线上的免担保小额贷款产品的推出进一步提高了微型金融服务的能力。
2.支持农业适度规模经营信贷产品创新。针对各类新型农业经营主体，各地实际开发的相关信贷产品众多，包括大棚设施抵押、仓单质押等。虽然这些信贷产品创新的成效没有统计数据予以佐证，但很多农村调查的个案数据都可以反映出这些信贷产品创新对信贷配给的缓释效果。
3.深化农村产权融资创新。截至2018年9月，全部232个试点地区的农地抵押贷款累计发放964亿元；59个试点地区的农民住房抵押贷款累计发放516亿元。但是，农地经营权抵押的德·索托效应仍然受农地薄市场的制约。
（三）农村金融基础设施建设效果分析
1.农村信用体系建设。①农村支付服务条件改善。截至2020年末，助农取款服务点覆盖行政村已达51.93万个，覆盖率接近100%。②农村信用体系（狭义）建设。中国人民银行与地方政府和农村金融机构合作，开展信用户、信用村和信用乡镇的评定。很多地方也开始建设新型农业经营主体信用体系。③农村信息数据共享。截至2020年末，征信系统中涉及农户贷款的自然人数量达9976.9万。
2.农村信贷担保体系建设。2015年，财政部和原农业部、原银监会曾联合出台具体措施，计划通过三年左右的时间建立能够覆盖全国的农业信贷担保体系。截至2020年末，全国农业融资担保的在保余额为2117.98亿元。很多省份也建立了省级层面的农业融资担保公司。
五、农村金融发展面临的挑战与未来深化改革的方向
（一）农村金融发展面临的挑战
1.农村金融需求可能因为农村经济社会结构的变化而产生根本性改变。①新型城镇化进程的加快将使得未来农业从业人员和农村人口的数量发生变化，从而改变农村金融需求的规模。②部分地区农村空心化现象和人口老龄化问题突出，农村土地流转比例较高，小农户有效贷款需求下降和新型经营主体多元化金融需求尚未满足的结构性矛盾凸显。
2.农村金融供给系统面临不同于过去的内部竞争与外部挑战。①部分农村金融机构存在内部的同质化竞争压力，难以完全适应农村多层次的资金需求。②随着移动互联网、大数据、云计算等网络信息技术的不断突破，金融科技应用的深化将会给现有农村金融机构带来新的外部挑战。
3.金融产品服务创新与农业农村新产业、新业态和新商业模式的契合度不足。在一二三产融合发展的背景下，农业产业链条不断延伸，新产业、新业态和新商业模式也快速发展。但是，能够契合不同产业、不同经营主体特点或者符合新产业、新业态和新商业模式要求的创新型信贷产品还不够丰富。
4.数字基础设施不完善和数字金融素养不足制约农村信用体系的进一步建设。①仍有部分农村地区的网络基础设施“最后一公里”未完全打通。这种不完善的数字服务生态将不利于各类金融服务的县域数据共享和联动机制形成。②存在于数字金融素养与能力方面的差距逐渐凸显，部分相对贫困群体不易留下“数字足迹”，农村信用体系的建设和信息数据的共享很难把他们纳入其中。
（二）深化农村金融改革的基本方向
1.坚持错位竞争策略，打造优势互补的农村金融供给体系。农村地区的各金融机构应当坚持协同发展和错位竞争，共同满足乡村振兴多样化和多层次的资金需求。农业发展银行应当坚守政策性金融的战略定位；县域农村金融法人机构应当坚持“立足本土、服务社区、支农支小”的市场定位；国有商业银行等大中型商业银行应当提升差异化竞争的能力。
2.加快科技与金融的有效结合，促进农村金融供给体系的数字化发展。作为供给方的各类农村金融机构，应当开展数字化转型，推动更多涉农金融产品和服务上线，培育提供“一站式”综合金融服务的能力，以实现对农村主要经营主体的全方位覆盖。
3.依托产业发展，利用局部知识构建与农村经济社会结构变化相适应的信贷产品体系。未来，中国农村应当以产业兴旺为目标，充分发挥金融企业家的积极作用，利用局部知识拓展市场机制本身的潜能，进而创新农村信贷产品，以满足农业农村新产业、新业态和新商业模式对金融服务的要求。
4.推动农村信用体系建设，持续改善农村金融生态，提升农户数字金融素养。①打破信息孤岛，促进相关数据的整合共享。②解决“小生产”和“大市场”之间的潜在矛盾，积极推动农业的绿色发展，通过数字乡村建设来进一步改善农村金融生态。③提升农户的数字金融素养，丰富“数字足迹”。
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