【基础理论与应用对策研究】李石强：何时应该杜绝“搞变通”？—— 一个非正式授权理论解释

何时应该杜绝“搞变通”？——一个非正式授权理论解释

作者：李石强

《经济学报》2022年4月刊

作者简介

李石强，经济学博士，中国社会科学院大学经济学院副教授，副院长，专于企业、合约与政府组织研究，在LABOUR、Frontiers of Economics in China、《数量经济技术经济研究》《经济评论》等学术期刊上发表相关论文十余篇，主持完成国家社科基金和教育部人文社科基金项目各一项，担任Journal of Institutional Economics（SSCI）、《经济学（季刊）》、《数量经济技术经济研究》、《经济评论》等学术期刊的匿名审稿人。

主要观点

2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，要求“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。

这种“做选择”、“搞变通”或者“打折扣”的行为，是指地方政府没有完全严格执行已经明确制定并颁布的中央政策，而是出现了走样或者相应的“土政策”（“上有政策，下有对策”）。这无疑会导致中央令不行禁不止，也经常使得地方政府自身陷入各类行政纠纷或者舆论的中心。有意思的是，在改革开放初期，地方政府的灵活变通（flexible adaptation）行为却经常得到中央的默许，有些甚至在后来获得正式文件或法律的承认。一个典型例子就是农村“包产到户”制的命运。1956年5月，中共永嘉县委就在雄溪乡燎原社进行了农业生产产量责任制的试验，在中国首创“包产到户”。但是，在1957年中央高层领导获知此事后，责令浙江省委、温州地委、永嘉县委予以纠正。然而，安徽凤阳小岗村1978年实行的“包产到户”却获得了中央的容忍，最终被正式承认。

一些关注中国公共管理与政策的社会学家和法学家早已发现了这一现象。遗憾的是，经济学界虽然长期关注中国分权化改革过程中的中央与地方关系，却没有正式讨论过地方政府对中央政策的变通行为。本文主旨就在于此。通过构建一个非正式授权（informal delegation）模型，本文讨论了地方政府在执行中偏离既定政策的灵活变通行为，以及中央对该现象所采取态度的决定因素，从而在理论上解释当前为何要杜绝搞变通。

本文之所以从授权的角度进行讨论，是因为在中国的单一制政治体制下，中央掌握对正式制度的制定和解释权，拥有最终权威。地方政府无论拥有什么权力，原则上都是由中央自上而下授予的，必要时随时可以被收回。进一步，之所以要构建一个“非正式”授权模型，则是因为已有的授权模型实际上讨论的都是委托人对代理人的“正式”授权。在政策制定和执行中，这种正式授权表现为中央在政策中留下一些空白或模糊之处，允许地方政府在执行中因地制宜或因时制宜，使其在一定范围内具有了裁量权（discretion）。所谓的“改革”、“创新”或“试验”，实际上都是在这种事前的正式授权之下进行的。这种为地方政府刻意准备的“留白”实际上是中央事先制定的政策框架中的一部分，一旦其范围被明确划定，就被中央在事前正式授予了地方政府，直到下一轮政策调整为止。相比而言，灵活变通行为则是地方政府对已有政策正式授权范围的偏离或突破，中央是可以当即予以纠正甚至处罚的。但是，如果中央打算容忍地方政府的这种做法，就相当于给予其以事实上的授权。不同之处在于，这种授权是临时的，事后的和非正式的。

具体地，本文沿用已有的授权文献关于委托人通过赋予代理人一定决策权来提供激励的基本思想。但是，为了模型化非正式授权行为，本文做出了三个方面的扩展：第一，将分析从单期扩展至两期，中央在每一期的决策都是是否容忍地方政府偏离上一期的既定决策（灵活变通）。只有这样，才能回答中央为何对灵活变通做法的态度最多是默许，而不是将其正式化（例如，颁布正式文件以允许地方试验），进而解释中央对其态度的变化。第二，要考虑到地方政府一旦偏离既定政策，就存在被指责为与中央政策相抵触的风险。换句话说，执行既定政策对地方政府才是最安全的，灵活变通必须伴以相应的激励。第三，假设对于社会环境所受到的随机性冲击，中央和地方政府在每个时期初都处于无知状态；在期中，地方政府若付出努力，可以以一定的概率获知；时期结束后，中央自动得知。双方也不能就社会环境冲击进行沟通（communication），从而排除掉地方政府临时向中央请示汇报以寻求政策调整的复杂情况。这样，如果发生了变通行为，只能在期末留待中央依据社会环境冲击的事后实现值来加以评判。

本文模型表明，中央是否默许地方政府灵活变通，取决于社会环境随机性变化的幅度大小。在单期模型中，默许地方政府偏离既定政策以响应社会环境冲击的好处会被为了实现这一点而付出的激励成本所抵消，并不如坚持既定政策更为经济。但是，在两期模型中，社会环境受到的冲击会累积起来，相对于既定政策可能越来越远，导致始终要求地方政府坚持既定政策的代价高昂。如果在第1期默许并激励地方政府灵活变通而在第2期再转为沿用既定政策，在总效果上可能优于从一开始就采用既定政策。

本文在理论上将偏离规则的非正式授权与包含在规则中的正式授权区分开来，对中央过去不时默许地方政府灵活变通的条件进行分析，解释了当前形势下中央要求杜绝搞变通的原因。由于模型中委托人在第1期期末可能会获得对代理人的信息优势，本文针对Gibbons et al.（2013）对委托人信息优势下的决策权配置问题鲜有讨论的评论做出了理论尝试。最后，由于地方政府灵活变通在成功后会得到中央的默许，下一期的政策便随之改变。在此意义上，本文也为环境不确定下的制度变迁研究提供了一个思路。

转自：“社科大科研处”微信公众号

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