乡村振兴绩效的地权解释——基于土地发展权配置视角

作者：姚树荣¹  赵茜宇²  曹文强¹

作者单位：

1四川大学经济学院；

2四川大学公共管理学院

原文刊于《中国农村经济》2022年第6期

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引言

随着乡村振兴战略的实施，乡村发展呈现出分化的趋势，一些乡村逐步走上振兴之路，而另一些乡村仍陷于发展的困境。是什么因素引发了乡村振兴的绩效差异？毋庸赘言，乡村社会是一个复杂系统，乡村振兴绩效是乡村社会内外系统诸因素长期交互影响的结果，农户、村庄和区域的特征或者资源、技术、制度和文化等因素均对乡村振兴绩效有着程度不同的影响，但在错综复杂的现象背后，究竟是什么因素对乡村振兴绩效起着决定性的作用呢？基于地权角度的解释是理论研究的重要进路。制度经济学的重要贡献是，诠释了制度对长期经济绩效的决定性作用。在乡村社会，土地是最重要的生产资料，地权是乡村制度体系的核心。循着制度学派进行逻辑演绎，不难推出“地权决定乡村振兴绩效”的结论。基于地权角度的解释在缩小城乡收入差距与乡村整体发展层面是有说服力的，然而，顶层制度惠及所有乡村，对于乡村振兴的绩效差异，笼统地用地权变革解释难以令人信服。实际上，乡村不仅存在城乡二元体制导致的土地所有权与使用权的发展权受限问题，而且存在规划管制导致的土地用途与开发强度及空间布局调整的发展权受限问题，相较于前者，后者被关注的程度还不足够。近年来，地方政府为了化解保护耕地、保障发展与促进乡村振兴的多重矛盾，围绕盘活用好存量土地开展了一系列改革试验，涌现出多样化的土地发展权配置模式。从理论上讲，土地发展权配置不仅能提高土地资源的利用效率，而且能为乡村换得建设资金，优化土地利用结构，提供产业发展空间，进而对乡村振兴绩效产生重要影响。因此，这些不同模式的土地发展权配置很可能就是导致乡村振兴绩效分化的重要原因。然而遗憾的是，鲜有学者对中国实践中涌现出的土地发展权配置模式及不同模式引致的乡村振兴绩效差异进行系统的比较研究。有鉴于此，本文拟在界定土地发展权内涵与配置模式的基础上，从农户视角构建乡村振兴绩效评价指标体系，运用理论与实证相结合的方法分析不同模式对乡村振兴绩效的影响，以期从土地发展权配置角度对乡村振兴绩效差异给出科学解释。

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土地发展权的内涵与配置模式

（一）土地发展权的内涵

中国特色的土地发展权是指产权主体在政府管制前提下通过改变土地用途与开发强度等空间配置谋求自身发展的一种新型财产性权利。其内涵可以从三个方面把握：①土地发展权源于所有权，是从土地所有权中分离出来的可独立行使的能为权利人带来经济利益的财产权利。②土地发展权因政府管制而产生，也须依政府管制而行使，产权主体改变土地用途与开发强度等空间配置应取得政府的规划许可。③土地使用权与土地发展权虽然都是财产权利，但二者的行权方式不同。由于土地位置的不可移动性，受区位和市场需求的约束，一块实物形态的土地并不一定能转化成现实的经济利益，但通过土地的用途转换、区位调整、功能拓展与开发强度提升等方式，则可为产权主体带来现实的经济利益。

（二）土地发展权的配置模式

1.转移型模式。是指通过跨产权场域的土地用途变更，如A区域产权主体将建设用地变更为农用地或将高价值用途变更为低价值用途，B区域产权主体将农用地变更为建设用地或将低价值用途变更为高价值用途，实现土地发展权从A区域产权主体向B区域产权主体的空间转移。从配置主体来看，由于涉及到不同的产权场域，通常需要政府来主导实施；从产权结构来看，B区域产权主体获得了土地发展权，而A区域产权主体的土地发展权受到限制；从价值实现形式来看，B区域产权主体可通过对土地的非农建设或高价值用途利用而实现利益，A区域产权主体则通过纵向或横向转移支付或市场交易方式获得一定的货币额作为土地发展权受限的价值补偿。

2.保留型模式。是指通过同产权场域的土地用途变更，如A村庄将其部分土地从建设用地变更为农用地或将高价值用途变更为低价值用途，而将另一部分土地从农用地变更为建设用地或将低价值用途变更为高价值用途，实现土地发展权在村庄内部的优化配置。从配置主体来看，由于是在同一产权场域内对不同地块的用途调整，通常需要村集体来统筹实施；从产权结构来看，土地发展权仍保留在同一产权场域（如A村庄）内部，但在空间布局与结构上实现了优化配置；从价值实现形式来看，主要是通过土地的非农建设或高价值用途利用而实现利益。

3.拓展型模式。是指通过同产权场域的土地开发强度变更，如A村庄将建筑容积率与密度等规划指标提高，实现土地发展权在村庄内部由低到高、由疏到密的立体拓展。从配置主体来看，由于只是在同一产权场域内对同一地块的开发强度调整，所以通常由农户来分散实施；从产权结构来看，土地发展权不仅保留在同一产权场域（如A村庄）内部，而且在立体空间上实现了拓展；从价值实现形式来看，主要是通过立体空间经营而实现利益。

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土地发展权配置模式对乡村振兴绩效的影响

（一）转移型模式对乡村振兴绩效的影响

第一，助力生态宜居。实现乡村振兴，首先要解决乡村房屋破旧、公共服务供给不足、空间布局散乱的问题。对政府财力薄弱和农户无力筹资建设的乡村，开展土地发展权转移试验是可行路径。通过土地复垦，乡村将节余建设用地指标转让给城镇使用，从而解决乡村建设的资金难题。第二，助力产业兴旺。建设用地与耕地之间的用途转换是转移型模式的重要机制，要义是将乡村闲置建设用地复垦为耕地，将城镇规划区内的耕地转为建设用地，结果是城镇增加了建设用地，拓展了非农产业发展空间，乡村增加了耕地、减少了建设用地，农业发展空间得到拓展，非农产业发展空间受到挤压。如果在开展土地发展权转移试验的同时，能同步推进高标准农田建设，引入优质产业项目，实现农业规模经营、绿色转型与科技赋能，产业兴旺目标就可能实现。第三，助力生活富裕。土地发展权转移试验并不必然带来农民富裕，只是为农民富裕提供了可能性。要实现农民富裕的目标，需要建立投资者与农户的利益联结机制，让农户参与乡村发展，拓宽就业增收渠道。第四，助力乡风文明。通过土地发展权转移收益，增加公共服务设施供给，有利于提升农民人力资本水平，增进乡风文明。第五，助力治理有效。开展土地发展权转移试验，不仅需要农民参与补偿安置、规划建设和收益分配等公共事务治理，而且还可能引起政府、资本与农民之间的利益冲突，以及市场经济的法治精神与乡土社会的宗族礼法之间的冲突，这要求同步推进乡村治理改革，让农民在“干中学”中提升自治能力，并形成与政府及资本之间的共治机制，实现有效治理。

（二）保留型模式对乡村振兴绩效的影响

第一，助力产业兴旺。通过土地发展权在乡村空间的优化配置，把零星闲置宅基地归并，经过区位与规划调整，转为集体经营性建设用地，形成集中连片建设用地布局，拓展非农产业发展空间，有利于产业融合发展。第二，助力生态宜居。城市要素参与非农产业经营的先决条件是获得集体经营性建设用地，但大多数乡村可利用的集体经营性建设用地很少，需要通过土地综合整治将闲置宅基地转为集体经营性建设用地。与转移型模式以资源换资金不同，保留型模式是以资源吸引资本入乡，投资者为了获得集体经营性建设用地，就要按照乡村规划建设标准及投资协议实施土地综合整治项目，改善农民居住条件，增加基础设施与公共服务供给。第三，助力生活富裕。土地发展权保留试验为农民增收提供了两种渠道，一是通过集体经营性建设用地入市增加农民的财产性收入，二是通过建立投资者与农户的利益联结机制增加农民的工资性与经营性收入。第四，助力乡风文明和治理有效。与转移型模式相同，公共服务设施供给增加，有利于提升农民人力资本水平，增进乡风文明；推进乡村治理改革，让农民在干中学，提升自治能力，并形成与政府及资本之间的共治机制，实现有效治理。最后值得指出的是，保留型模式还具有触发集体经济发展的作用。因土地综合整治项目操作复杂，农户难以自主实施，通常需要村集体组织实施，又因集体经营性建设用地使用权或建设用地指标可以抵押融资，村集体更具备统筹配置资源、自主实施土地综合整治和开发集体经营性建设用地的能力，如果村党组织能够发挥组织领导作用，集体经济可以借机发展起来。

（三）拓展型模式对乡村振兴绩效的影响

第一，助力产业兴旺与生活富裕。拓展型模式通常以农村人居环境整治切入，建设具有旅游景区功能的美丽乡村，发展乡村旅游，再在市场需求的诱导下，农户利用原宅基地改（扩）建房屋，用于提供民宿、农家乐与休闲娱乐等相关配套服务。在此过程中，产业发展与农户增收相得益彰，农户不仅可以通过产业经营获得更多收入，而且随着“干中学”积累的人力资本增加，部分农户还会成长为新型农业经营主体或乡村企业家。值得指出的是，拓展型模式的发展空间分散于农户，虽有利于产业融合发展，但因缺乏集中连片的建设用地，不利于吸引大项目入驻，如果村集体统筹不力，乡村旅游的发展后劲可能不足，削弱农民增收的效果。第二，助力生态宜居。拓展型模式实现了乡村建设与产业发展的融合，通过建设美丽乡村，把乡村当景区经营，把生态优势转化成了经济优势。第三，助力乡风文明和治理有效。在拓展型模式下，挖掘历史文化，彰显特色风貌，创建善治良序，促进农商文旅体融合发展，成为乡村旅游提质增效的内生性需求，因而有利于增进乡风文明和治理效能。

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结论与建议

结论：①在农民自愿和产权保护的前提下，土地发展权配置能够有效地提升乡村振兴绩效，有土地发展权配置比无土地发展权配置的乡村振兴绩效更优。②不同土地发展权配置模式对乡村振兴五方面子绩效的影响存在差异，进而导致了对乡村振兴整体绩效影响的差异。一般而言，相较于转移型模式，保留型与拓展型模式更有利于产业融合发展；相较于拓展型模式，保留型模式更有利于村集体统筹配置土地要素推进产业融合发展，在“产业兴旺”方面的绩效表现更优，但在促进“生活富裕”方面的绩效表现不如拓展型模式；整体而言，保留型模式的影响程度最大。

建议：土地发展权配置是一场嵌入中国城乡二元结构中的地权演化，被赋予振兴乡村的预期，在实践中衍生出多样化的模式，应认真总结评估，建立中国特色的土地发展权配置制度，增强乡村振兴的发展动能。①建立扩权赋能的土地发展权保障机制。缺乏对政府公权力约束、农民地权保护与侵权追责以及体现城乡等价交换与市场化配置原则的制度安排，是个别地方出现追逐土地指标、逼迫农民“上楼”与合村并居问题的根源。应在满足社会公共利益的前提下扩大村集体及农户的土地发展权，确立村集体及农户在土地综合整治中的主体地位，在农民自愿和产权保护的前提下以市场化方式开展土地综合整治，政府做好政策引导与监管。②建立反映市场供求与资源稀缺程度的土地发展权定价机制。研究表明，土地发展权保留在有发展需求的乡村内部，对乡村振兴绩效的促进效应最大，而目前土地发展权主要通过增减挂钩项目以行政定价方式从乡村转移给城镇，这不利于城乡平等发展，也不利于发挥市场配置资源的效率优势。应扭转由乡到城的配置导向，遵循等价交换原则，综合考虑土地复垦成本、农房补偿安置成本、区位条件、经济发展水平、土地规划使用条件、年度农转用计划指标数量、宏观经济形势等因素的影响，在政府调控下根据市场供求决定土地发展权交易价格。③建立合理的土地发展权收益分配机制。应以共享发展、更多向农民倾斜为原则，平衡好土地发展权配置中的政府、村集体及农户和投资者的利益关系，增强农民的获得感。④建立有效的土地发展权市场监管机制。应更好地发挥政府作用，通过最低保护价、示范合同、信息披露、价格规制等手段，平等维护农民和投资者的合法权益；在强化耕地保护责任与国土空间规划管控的前提下，按照“先省域、后全国”的时序搭建统一的市场交易平台，实现要素跨区域最优配置，保持市场平稳健康运行。⑤建立科学的土地发展权配置管理机制。应根据不同模式对乡村振兴绩效的影响，有针对性地完善管理措施。转移型应秉持可持续发展理念，同步推进农用地整理、高标准农田建设与现代农业发展，并预留必要的建设用地指标以保障未来产业发展的用地空间，以产业兴旺带动农民富裕；拓展型重点强化村集体的统筹协调作用，做好村庄建设与产业发展的规划引导；保留型需要研究解决土地发展权接收区从农用地转为建设用地及被占地农民社保诉求等新问题，畅通闲置宅基地向集体经营性建设用地转换入市的渠道，建立产业经营收益惠及农户的利益联结机制，提升农民富裕水平。

END

来源：“中国农村经济中国农村观察”微信公众号

转自：“中国学派”微信公众号

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