全球海洋治理区域主义路径的发展与中国因应
摘 要
在全球治理区域转向的大背景下，区域在全球海洋治理中的地位快速提升。由此，区域主义路径的蓬勃壮大成为当前全球海洋治理最为显著的特征之一，它与另一种主要的治理路径，即全球主义路径既有矛盾和竞争的一面，更有兼容和互补的一面，共同致力于全球海洋的善治。区域主义路径的兴起是多种因素共同作用的结果，在实践中表现为各种区域性国际组织、治理机制、谈判阵营、立法活动和合作项目的方兴未艾。然而，区域主义路径并不是理所当然的事，其实施效果受到政治互信水平、利益整合程度、区域组织力量、域外介入性质等因素的制约。区域主义路径的继续加强已是大势所趋，中国应在“周边—域外—全球”三个递进的层面共同发力，以更好地回应并促进区域主义路径的发展。
关键词
全球海洋治理;区域;区域主义路径;全球主义路径;区域性组织;
作者简介
崔野
中国海洋大学国际事务与公共管理学院讲师
山东省社科理论重点研究基地“经略海洋研究基地”研究员
全球海洋治理的持续深入是当今全球海洋领域内最醒目的趋势。作为推进全球海洋治理的主要手段，全球主义路径有效应对了一系列制约海洋可持续发展的现实挑战，被视作实现全球海洋善治的“灵丹妙药”。但最近几年内，由于国际局势不稳定性和不确定性的大幅增加，国际社会对全球主义的价值和全球治理的前景产生质疑，全球治理呈现区域转向的态势。全球治理的“低迷”不可避免地会波及海洋领域，久议不决、执行乏力、效率低下等现象折射出了全球主义路径的缺陷，各大治理主体转而对其周边区域及全球热点区域投入更多的关注。由此，全球海洋治理的区域主义路径大有扩张之势。
中国应对全球海洋治理区域主义路径的对策
全球海洋治理区域主义路径的壮大已是大势所趋，加强区域主义路径只能前行，不能退缩。作为全球海洋治理体系的重要一员，中国更应积极顺应这一趋势并引导其朝着正确的方向前进，这既是国际社会对中国的期待，也是中国应当承担的大国责任。需要指出的是，由于区域主义路径特有的地理属性以及中国坚持不干涉他国内政原则，故中国无意也不会全面涉足全球各个区域的事务，我们的着眼点还是优先投向周边区域。沿着“周边—域外—全球”的递进思路并综合考量实力、地位、国际形势等因素，中国可采取以下因应之策。
（一）增强周边区域的内聚力和治理能力
习近平主席指出，“中国始终将周边置于外交全局的首要位置，视促进周边和平、稳定、发展为己任，”反映出周边外交在我国外交体系中的关键地位。从回应区域主义路径的角度来说，中国同样要从周边起步，努力增强周边区域的内聚力和治理能力。
第一，深化政治互信，保持局势稳定。受政治、历史、安全、领土等因素的影响，我国周边区域内存在着诸多争端和较为严重的对立情况，中日、中菲、朝韩、韩日、日俄之间的摩擦时断时续，导致地区局势常有波澜，政治互信的基础非常薄弱。鉴于这一严峻现实，中国的当务之急是引导各方相向而行，防止事态的蔓延和激化，为区域主义路径的开展创造稳定的政治环境。一方面，在中日、中菲等中国为当事国的争端中，中国应在坚守原则的前提下释放最大诚意，通过中日海洋事务高级别磋商机制、中菲南海问题双边磋商机制等多种渠道与对方展开持续的政治交往，以此来增进双方的政策沟通和相互了解，避免战略误判。另一方面，在朝韩、日俄等与中国间接相关的争端中，中国可借鉴“沙伊和解”的成功经验，依托中俄、中朝良好的双边关系将两国拉到政治对话的轨道上来，扮演居中协调者的角色，发挥劝和促谈的建设性作用，制止各方采取过激举动，守住地区安全底线。
第二，寻求共同利益，提升治理意愿。中国应寻找并扩大与周边国家的利益契合点，强化共同利益的话语表达，并协调各国在重大海洋治理问题上的立场，凝聚利益共识。目前，中国同域内国家在蓝色经济发展、海洋污染防治、海洋科技创新、海洋人才培养等领域还有很大的合作潜力，彼此利益交织，政策主张相近。中国应更多地发起双多边海洋合作项目，共享合作成果，探索建立区域海洋命运共同体。另外，俄罗斯和朝鲜长期游离于区域治理体系之外，这是制约区域主义路径深入推进的一大阻碍。中国应积极动员俄朝两国加入西北太平洋行动计划、东亚海环境管理伙伴关系计划、黄海大海洋生态系统项目等区域治理框架，实现项目成员的全覆盖，以共同利益为抓手提高域内国家实施区域主义路径的意愿。
第三，创新治理机制，优化治理体系。迄今为止，我国周边区域内已有若干双边或小多边治理机制，初步搭建起了区域海洋治理体系的“四梁八柱”。但与其他先进地区相比，这一治理体系尚不健全，缺少涵盖各领域、全方位的集成式框架。为此，中国可考虑牵头整合既有的单项治理机制，在此基础上建立综合性政府间海洋组织，或将正在运行的东亚海洋合作平台进行重构，升级其规格并常态化举办高层会议、民间论坛、学术研讨等活动。此外，硬法数量的寥寥无几也是现行区域治理体系的一大缺陷，中国可借鉴波罗的海、地中海等区域的成熟经验，适时提议启动区域性海洋环境、海洋渔业、海洋航运、海上执法与搜救等专项公约的创制工作，增强区域主义路径的制度化水平。更为重要的是，中国应加快“南海行为准则”案文磋商的步伐，排除外界干扰，推动尽早达成各方都能认可和接受的最终文本，为南海地区的长治久安夯实法制保障，打造全球海洋治理的区域样板。
（二）加强与其他区域的联动与对接
在稳步推进周边区域海洋治理的同时，中国也不能忽视同域外国家和国际组织的联系。这不但是因为域外力量的适度参与有助于弥补区域主义路径能力不足的弱点，促进某些重大海洋问题的解决，更是由于中国同很多域外国家具有广阔的合作空间和利益增长点，不同的区域主义路径之间完全有可能做到兼容与互促。因此，中国应全面而有重点地构筑“蓝色朋友圈”，深度加强与欧洲、非洲、加勒比海、南太平洋等区域的联动与对接。
习近平总书记强调，“广大发展中国家是我国在国际事务中的天然同盟军，要坚持正确义利观，做好同发展中国家团结合作的大文章。”中国在同域外的区域主义路径进行交往时，亦应将非洲、加勒比海、南太平洋等区域的发展中国家及非洲联盟、加勒比共同体、太平洋岛国论坛等区域性政府间组织作为重中之重。一方面，中国应强化与发展中国家在涉及彼此核心关切的重大国际问题上的沟通和协调，坚定相互支持。如在应对气候变化、海洋塑料垃圾污染等议题上，中国应坚持共同但有区别的责任原则、各自能力原则、补偿与援助原则等合理诉求，维护发展中国家的正当权益。另一方面，中国应推动《“一带一路”蓝色合作倡议》同《2050 年非洲海洋整体战略》《太平洋岛国区域海洋政策与联合战略行动框架》等区域发展战略的对接，巩固双方在蓝色经济、海洋渔业等领域的合作成果，高标准落实合作项目，挖掘海洋空间规划、海洋防灾减灾、海洋监测预警等新的合作空间，并在海上航道安全、打击海上跨国犯罪等领域开展试验性合作，探寻高敏感领域的合作突破口。
在全球海洋治理领域，欧盟一直以先行者和领导者的角色自居，其海洋治理体系和能力也确实位居全球前列。2022 年 6 月，欧盟发布《为可持续蓝色星球设定航向——欧盟国际海洋治理议程》，确定了建设完善的国际海洋治理框架、实现环保可持续的海洋环境、维持安全的海洋秩序、建立健全的海洋知识体系等四大目标和八个优先事项，为其未来一个阶段参与全球海洋治理明确了方向。纵览这份纲领性文件，虽然有些设想稍显激进或“雄心勃勃”，但大部分内容实则与我国的政策主张有相似之处，双方之间的战略对接大有可为。未来，中国可在中欧海洋综合管理高层对话机制、中欧蓝色伙伴关系论坛等框架下深入探讨在海洋渔业、海洋生物多样性、蓝色碳汇、海洋塑料垃圾污染、北极事务等议题上的协调与合作，并适度引入欧盟及其成员国的力量参与我国周边低敏感领域的治理，以充分利用其在资金、技术、人才和管理上的优势，为周边区域海洋治理增添助力。当然，域外力量的介入应当是有限的，它不得损害我国及周边国家的自主性和合法权益，也不得恣意干涉区域内部事务，这一点是中国及周边国家在开展域外合作时需格外留意的。
（三）支持并引导全球主义路径的发展
纵使区域主义路径的地位和作用与日俱增，但全球主义路径仍是应对全球性海洋危机的根本出路。假若缺少了全球主义路径来明晰目标并框定边界，那么区域主义路径越多，就越可能会带来零散、碎片、低效甚至冲突。过于薄弱和繁琐的全球性治理机制无法提供解决海洋问题所亟须的大规模集体行动，区域安排也不能脱离全球海洋治理的顶层设计而孤立运作。从这个角度上说，全球主义路径与区域主义路径互为一体，不可偏废。因此，中国还应
支持并引导全球主义路径的发展，并促进其与区域主义路径的呼应和融合。
首先，巩固并深化全球海洋多边合作。面对逆全球化、单边主义、地缘政治思维等逆流对全球海洋治理的剧烈冲击，中国应捍卫并践行真正的多边主义，主动遵守并落实国际社会确立的各项公约、制度和计划，为全球主义路径营造有利的国际环境。进一步地，中国应增强同联合国及其下属机构和其他全球性涉海组织的联系，积极参与以“联合国海洋科学促进可持续发展十年”为代表的大型全球海洋合作项目，通过资金投入、能力培养、人员选派、课题申报等方式确保此类项目按期推进，防止既有多边进程的拖沓不前。此外，中国应根据周边区域的实际情况对全球主义路径确定的目标、内容及任务加以分解和细化，联合周边国家共同制定本区域的具体实施方案，促使全球主义路径在周边区域更好地落地。
其次，参与并引领全球海洋立法进程。当前，国际海洋法律体系进入到大规模的创设和调整期，现行的多项公约相继启动修订程序，气候变化、海洋塑料垃圾污染、公海保护区划定、大陆架划界、深海资源开发等新兴议题的建章立制也正在如火如荼地进行。这些全球性的规则和制度一旦达成，必将对区域主义路径的未来发展产生深远影响。有鉴于此，中国应以全球最大发展中国家的身份深入参与上述重大海洋立法谈判及联合国环境大会、联合国海洋大会、联合国气候变化大会等全球性治理机制，代表与我国立场相近、诉求相似的周边国家及域外发展中国家提出切实可行的区域政策主张，并努力将其纳入国际海洋法律体系，引导全球海洋立法等全球主义路径平衡并兼顾发达国家与发展中国家的各自利益。
最后，改革并完善全球海洋治理体系。公正、合理的全球海洋治理体系是各种治理路径得以长效运行的深层保证，但现有的体系还有很多缺陷，全球海洋治理应当改变由强者治理、为强者治理的落后逻辑。鉴于这一治理体系由来已久，已形成了庞大的利益集团和牢固的制度惯性，因而若要完全推倒重建势必会面临巨大的阻力，理性的做法应当是“有增有减”，即中国既要综合运用政治、经济、法律、外交、舆论等多种手段破除全球海洋治理体系的弊端，又应主动塑造国际议程或在空白领域内供给全新的理念、制度、规则、标准、机构等各类全球海洋公共产品，以增量的注入来消解存量中的消极因素，从而最大程度地吸引各国参与全球海洋治理，提振它们加入全球主义路径和区域主义路径的意愿。
来源期刊《东北亚论坛》
转自：“CNKI学术邦”微信公众号
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