来源
《中国社会科学文摘》2023年第12期P137—P138
作者单位
中国社会科学院社会发展战略研究院，摘自《中共中央党校（国家行政学院）学报》2023年3期，刘翔英摘
目前我国已经建成了覆盖人口规模巨大的社会保障体系，民生改善和福利提高是走向现代化的重要标志。总体来说，我国社会政策的规则体系越来越完备，社会政策的覆盖对象不断扩大，社会政策的待遇水平逐步提高。我国已进入全面建设社会主义现代化国家的关键时期，社会政策的许多关键议题尤为值得关注并加以解决。
（一）社会政策的城乡统筹
市场化改革以来，城乡二元结构逐步消解，城市单位体制被打破，城乡之间的社会流动逐步加剧。国家通过脱贫攻坚、精准扶贫等措施，彻底消除了现行标准下的农村绝对贫困，并积极推进城乡基本公共服务均等化。然而，城乡居民在收入分配、社会政策等方面存在较大差距，仍然是一个不争的事实。在此背景下，社会政策城乡统筹必然面临先缩小收入差距再逐步统一政策标准的路径选择。以最低生活保障制度为例，据统计，2015—2021年，我国城市低保标准占城市居民人均收入水平的比例在18% 左右，农村低保标准占农村居民人均可支配收入的比例在27%—35%之间。显然直接将城乡低保标准统一到一个水平会带来新的分配公平问题，但是随着中国式现代化进程的推进，尤其是城市化水平的提高，城乡一体化的社会政策标准和城乡均等化的基本公共服务水平是值得期待的理想目标。
除城乡低保外，与基本民生服务相关的养老服务、儿童福利等政策在城乡之间也有较大差距。城乡之间社会政策的差距，会严重影响人民群众的发展机遇和社会公平。因此，要在理论研究中充分关注社会政策的城乡统筹问题，在政策实践上加快统筹城乡社会政策体系，最终实现全体人民共同富裕的现代化。
（二）社会政策的制度整合
我国的社会政策体系还面临着制度整合的问题，目前较为突出的是社会政策体系的碎片化和不同项目之间的福利叠加。
从政策体系的碎片化来看，我国市场化改革以来的社会政策设计思路基本上是托底性的、补救性的，前期具有明显的“自由主义福利体制”特征，亦即强调市场和家庭作用，政府主要对困难者进行有限的救助。在此过程中，社会政策碎片化主要表现为对政策对象的支持是由各个政府部门分别施行的，以本部门责任为中心，缺乏整体性。因而，在某一项社会政策不是专一部门负责的情况下，在其制定和执行的过程中容易出现责任分散、合力不足等问题。以社会救助为例，除民政部门、财政部门之外，与最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、教育救助、临时救助等专项救助相关的部门涉及教育、人社、医疗、住房、应急管理等，还需要统计、金融、税务、公安等多部门参与进行信息共享。从养老福利、儿童福利和残疾人福利来看，相关政策的制定和实施涉及民政部内部多个部门，同时也需要与财政部、人社部的相关部门配合。除此之外，社会政策的碎片化还表现为社会救助与脱贫攻坚、乡村振兴等国家战略和相关政策的有效衔接问题。
福利叠加是指不同社会政策项目的福利待遇同时叠加在同一受益对象身上的现象。福利叠加还可能造成“悬崖效应”。值得肯定的是，目前有关社会政策已经注意到此类问题。在社会救助的政策文件中，也对救助标准的调整、救助项目的设计、救助对象的瞄准等做了进一步明确，使得以上问题得到了较好的解决。
社会政策的碎片化与福利叠加现象并存，将会严重影响社会政策效能的发挥。为此，有学者指出，要加强政府的社会政策能力建设，改变以往各部门碎片化的做法，实现各部门信息共享、政策实施系统相互协同，促进部门利益与行动的整合。同时，应当在学术研究和政策实践中，对社会政策的制度整合给予足够关注，推动社会政策从选择性走向普惠性和制度化，使得各类社会政策的效能惠及每一位社会成员，最终实现物质文明和精神文明相协调的中国式现代化。
（三）社会政策的财政责任
社会政策的财政责任，尤其是中央和地方责任划分，关乎社会政策的持续发展。项目制运作是我国财政预算和支出的一个重要机制。就社会政策财政投入而言，不论是对于各项救助及涉老年人、儿童和残疾人的财政支出，还是各项民政服务机构的基本建设财政投资，都具有“目标先行”的项目制特征。经由中央拨款给地方的财政资金，不仅有利于引导地方政府根据中央的政策目标推进或修正当地的政策，更有利于社会政策整体目标的达成。
与社会政策相关的“专项转移支付”是一种项目制的专项化财政资金拨付形式。专项项目资金在加强中央政府调控地方行为、优化地方财政预算支出结构，引导地方财政资金投向国家重点支持和发展的事业方面，具有比一般性转移支付更好的效用。然而，专项资金常常因事而设、因时而变，有着很强的不确定性，特别是各部委系统发放的专项性资金，无法纳入各级政府财政体系，在再分配环节上有着“较大的随意性”，造成社会政策执行效果的不均衡与不一致，最终导致民众福祉的地域差异。此外，与非专项资金相比，专项资金的灵活性不足，导致基层政府无法根据当时当地的需要而调配资金，极大地压缩了基层政府应对困难和危机的灵活性空间。
事实上，由于中央和地方财政责任不明确，导致地方政府产生不同的社会政策冲动。因此，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，是推进社会政策建设的重要前提，是各级政府履行事权和支出责任的重要保障。在未来社会政策的发展过程中，需将财政责任划分作为关键问题加以解决，确保更加公平合理的区域与城乡社会政策财政支持，让广大人民群众更好地共享改革发展成果。
（四）流动人口的社会政策
社会流动加剧是现代社会的基本特征。在我国的统计口径中，流动人口是指居住地与户口登记地不一致且离开户口登记地半年以上的人户分离人口，其中既包括异地求学的学生群体、就业创业的劳动者，还包括随迁的“老漂”一族等。流动人口不仅数量在增多，其内部层次和流动方式也复杂多样，已由早期的进城务工人员扩展至多层次、多样化的迁移群体。如何满足流动人口及其迁移流动过程中的基本公共服务需求，是未来社会政策需要解决的突出问题。
城市化水平的提高也是中国式现代化的题中应有之义。随着户籍制度的取消和鼓励流动人口落户中小城市政策的推行，附着在流动人口尤其是农民工群体身上的户籍身份标签逐渐淡化，从根本上消除了推进以公民身份为基础的社会政策体系建设的制度障碍。然而，现行社会政策体系还是受到户籍身份的惯性制约，主要表现在：一是社会政策的便携性较差，影响了个体在全国范围内的自由流动；二是属地化管理的地方财政供给将流动人口排斥在外。流动人口与常住地户籍人口之间的社会政策待遇依旧悬殊，亟须从顶层设计层面进行改革。
（五）“一老一小”的社会政策
人口规模巨大的现代化是中国式现代化的重要特征。在传统社会中，养老和扶幼是家庭的两项基本功能。家庭作为一个有机的生活共同体，以亲子关系来说，父母承担对子女的“抚养”责任，子女回报以“孝”及“赡养”的义务，这种传统的中国家庭伦理，在现代仍有深远影响。然而，现代化进程中，面对家庭小型化趋势和独生子女的新一代，中国千百年来的家庭养老和育儿模式及社会伦理规范，也开始面临新的挑战。随着家庭赡养和抚养功能的弱化，如何构建“一老一小”的社会政策支持体系，成为社会政策建设的重要制度内容。
“十四五”规划纲要明确要求，以“一老一小”为重点完善人口服务体系。党的二十大报告提出，优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。在以养老保险等老年人经济支持政策不断完善的基础上，积极发展养老服务体系，推进老年人照料相关政策落地，是现代化进程中不可回避的重要课题。同时，随着“二胎”“三孩”政策全面实施，优化家庭扶幼功能，推进学前教育普惠化，也是未来我国社会政策建设的重要议题。
转自：“中国学派”微信公众号
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