摘要
为实现中国式现代化的战略目标，乡村治理现代化是必要的动力和重要的支撑。变革和创新乡村治理以促进农业农村农民的现代化发展，必须结合中国国情和实际需要，科学合理地应对和协调城镇化与乡村振兴、公共管理与村民自治、保护与发展、耕地保护与制度创新、农业与非农化、先富与共同富裕之间的关系问题。重视并处理好这六大重要关系问题，一方面可规避单向度发展，另一方面可避免政策与实践的二元对立，从而有效推进中国式乡村治理现代化。
中国式现代化；乡村治理；关系问题
党的十八大以来，国家一系列重大战略相继出台，包括坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；全面推进乡村振兴，加快建设农业强国；以中国式现代化推进中华民族伟大复兴，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想。为达成这些重大战略的目标，有效推进中国式乡村治理现代化势在必行。
中国式乡村治理现代化是指在新时代背景下推进并创新乡村治理使其适应现代化发展的过程，助力国家治理体系与治理能力现代化，推动中国式现代化。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，推进中国式乡村治理现代化意义重大，不仅会增强基层社会治理能力，进一步巩固社会稳定的基础；而且会促进新时代的乡村振兴，实现共同富裕。推进中国式乡村治理现代化，必须协调并处理好这一进程中的重要关系问题，关系问题是乡村治理现代化具体实践中的主要张力和阻力，也是乡村治理效能和实际效果的具体反映。关系问题既有结构性，又是动态变迁的。本文探讨了乡村治理现代化六大关系问题，并非研究这一进程中的全部关系，而是基于当下现实和乡村发展走向，对具有关键性或重大影响的关系问题做出判断和理论讨论。
一 城镇化与乡村振兴的关系
乡村振兴是新时代“三农”工作的总抓手，乡村治理现代化的重要目标之一在于实现乡村的振兴。作为实现“两个一百年”奋斗目标的重要举措，新时代乡村振兴战略的推进，离不开新型城镇化的大背景。因此，正确把握并理顺城镇化与乡村振兴之间的关系，不仅对城乡统筹协调发展意义重大，而且是中国式现代化的本质要求。 1
从城乡发展的基本形势看，第七次全国人口普查结果显示，到2020年底，城镇常住人口9.02亿，占63.89%；居住在农村的人口为5.1亿，占36.11%。与2010年相比，城镇人口增加2.4亿人，农村人口减少1.6亿人，城镇人口比重提高14.21个百分点，平均每年增长1.4%。由此可见，中国社会已基本实现城镇化转型，城镇化率达到64%，且城镇化的速率还在加快。
城镇化是现代化的重要构成，也是社会转型的大趋势。城镇化以资源和要素的集中集约配置方式，对提升社会经济发展效率、提高社会生活水平发挥着积极作用。西方社会现代化是以工业化与城市化并行推进的模式，工业化使农村农民失去土地而进城成为无产阶级工人。快速城市化与工业化相互促进，推动了经济快速增长与转型。然而，进入20世纪，工业化、城市化的西方社会普遍面临一个结构性问题，即持续低出生率带来人口负增长及人口老龄化问题，以及繁荣城市与贫民窟并存的贫富分化问题。尽管人口问题、贫富分化问题产生的原因是复杂的，但不可忽视的一个结构性因素便是过快的城市化和过高的城市化率，致使人口与经济社会发展的失调。如人口转变理论认为，城市化带来社会生活方式变迁、婴儿死亡率下降、子女抚养成本升高，这些因素改变着人们的生育观念和生育意愿，进而影响人们的生育行为，降低人口生育率。 2 在中国，人口生育率持续下降，不仅是城镇化进程中经济社会快速发展的结果，也是城镇化对生育率下降发挥生育观念扩散效应和空间外溢效应的显现。 3
中国式现代化需要汲取西方式现代化的教训，科学合理地处理好城乡关系，从长远发展、可持续发展的视角来看待并协调好城镇化与乡村振兴的关系。目前，社会上似乎存有一种观念和倾向，即依据西方社会的城市化经验，将城镇化视为最优发展方向，甚至是唯一的发展路径，而且把城镇化作为解决“三农”问题的出路，乡村振兴也按照城镇化模式来推进。以西方城市化经验为依据来理解和推进中国的城镇化与乡村现代化进程将存在较大问题，如西方学者提出的城市化“S曲线”论认为，当城市化率达到30%—70%时，大量人口涌入城市，城市规模迅速扩大，由此产生巨大消费需求。而中国在2014年，城镇化率快速增长到54.7%，城镇化与居民消费的关系却出现现实悖论，即最终消费率和居民消费率并未出现快速增长，反而比1978年有所下降。 4 由此表明，西方式城市化经验并不一定符合中国国情。片面追求城镇化的速率，过于强调城镇化对经济社会发展的积极功能，而遮蔽其负面效应或负功能，可能误导宏观政策安排。这一倾向实际是将城乡关系对立起来，促成社会结构的一元化格局，而非城乡统筹、城乡融合、城乡一体化的发展。
旨在实现全体人民共同富裕的中国式现代化，需要新型城镇化与乡村振兴战略双向发力、共同作用，这不仅促进城镇和乡村的协调发展，也有利于解决不均衡发展与人民对美好幸福生活需要之间的矛盾。
新型城镇化与乡村振兴两个战略在推进过程中，并非自然而然形成相互协调、相互促进的关系，甚至有些情况下会形成冲突、对立的格局，因而需要在实践中将两者统筹起来、融合起来。
统筹新型城镇化和乡村振兴的关系，可从三个维度去把握：首先，城镇化的推进和实施要遵循包容性发展原则。工业化国家的城镇化进程通常是扩张性的、排斥性的，即以城市的扩张为主，用城市发展取代乡村，实现社会空间和社会系统的城市化、统一化。如果实施扩张性城镇化，那么导致的结局是城市的快速发展，而另一面则是乡村的衰落和终结，因为这种城镇化实际上在排斥乡村发展，减少乡村发展机会。实施包容性城镇化，其政策措施更加科学合理，在发挥城镇化的资源配置和运行效率优势同时，也能包容和促进乡村、小城镇的发展。
其次，乡村振兴的全面推进要遵循保护性和支持性原则。实践中，一些乡村振兴的政策措施是按照城镇化逻辑制定并实施的，亦即参照城镇化的标准和目标，把乡村建设为类城市的社会空间，而忽视乡村自身的主体性和乡村价值。如果按照城镇化的思路来推进乡村现代化和乡村振兴，其结局是乡村走向消失和终结。
在城镇化背景下推进乡村振兴，首要目标是保护乡村的维续，保护乡村的历史文化传统，保护弱势群体。乡村的现代化发展并不是只有一个唯一目标，即繁华的城市。乡村在保留自身特色、利用特色资源的情况下，也能得到新的发展机会和振兴。
此外，构建合理有效的城镇与乡村发展互动衔接机制。“以城带乡，以城促乡”的城乡一体化发展模式，必须依托于相应的协调互动机制。通过这种互动机制的作用，城镇发展的成效可以传递到乡村社会，对乡村发展起到助力或推动作用。例如，城市周边乡村的产业发展如能与城市保持互补协调，一方面，乡村社会能为周边城市提供优势资源，降低城市社会运行成本；另一方面，城市发展又波及乡村，让周边乡村受惠，这样便能形成城乡协调、良性互动的格局。在实际中，一些城市周边乡村依靠发展“菜篮子”基地、观光农业、休闲农业、乡村民宿、文化旅游业等新业态，强化了城市与乡村之间的互促互动的联系，形成良好的城乡协调关系。结合人口老龄化和低生育等趋势性特征，可在养老、抚育等方面加强城乡互助联动，促进郊区乡村养老、抚育产业的发展。
乡村要振兴，治理有效是总体目标之一，推进乡村治理现代化又是重要的支撑和推力。不断完善的现代乡村治理体系和治理能力将为新时代乡村振兴奠定坚实基础，并提供强力支撑。
二 公共管理与村民自治的关系
自2006年后，农村税费制度有了重大变革，国家出台并实施了一系列惠农支农政策。在“后税费”时代，国家与农村、政府与农民的关系转向“扶持普惠型”关系。由此以提供公共物品与公共服务、公共资源为主的公共管理在乡村社会不断增多，如支农经费的分配、老年补贴及养老服务的供给、“新农合”医疗保险的实施、最低生活保障的执行以及行政服务事务提供等。
乡村治理中公共管理的范围扩大、内容增多、力度增强以及方式转变，一方面大大提高了乡村治理的效率和效能，提升了乡村治理的能力，加快了乡村治理体系的体制化和现代化，同时又降低乡村内部的治理成本，广大村民无需直接为公共建设和公共管理“买单”。然而另一方面，乡村公共管理的不断强化，给乡村自治传统带来了越来越多的冲击和挑战，也在不断改变着乡村的自治实践、方式和性质。尽管以村民自治制度为载体的乡村自治仍顺利实施，但不容忽视的事实是自治的内涵和基础都在渐渐演变。
单一的、统一的行政化治理体系不符合中国式乡村治理现代化的要求，因为中国乡村幅员辽阔，差异性很大，维持并提升乡村自治能力，不仅能降低治理成本，提高治理效率，而且是维系乡村可持续发展的必要动能。因此，中国式乡村治理现代化需要正确处理好公共管理与乡村自治的关系，把对乡村的公共管理与乡村内部的自治更好地融合起来，构建起精炼高效的乡村治理合力。
法治、自治和德治三治融合是处理好乡村公共管理与乡村自治关系的重要策略之一，在乡村治理实践中注重三种治理原则、三种治理机制和三种治理手段的有机统一，使乡村治理更好地适应乡村现代化的要求。
协调并处理好乡村公共管理与自治的关系，需要在乡村治理实践中坚持公共管理“抓大放小”、村民自治“精细有效”的原则。在优先发展农业农村现代化的政策背景下，伴随越来越多的公共资源和公共物品进入乡村，确实推动了乡村公共管理的迅猛发展。然而，乡村社会治理有着自身内在规律，并不是公共管理越多、越发达就会使治理体系和治理能力更好。村民自治既可调动乡村主体的治理主动性，也能发挥基层民主政治制度的优势，实现多样化的有效控制，改善乡村治理的实际效果。 5
在乡村治理场域里，实际上有多样的治理舞台，多元治理主体在不同舞台必须扮演好、协调好主角和配角的关系。在执行和落实国家重大战略及大政方针政策的治理舞台，如乡村生态文明建设、现代化基础设施建设、法治建设、医疗教育公共事业发展、耕地保护、粮食安全战略、非物质文化遗产保护、养老和社会保障等领域，公共管理需要加强，演好主角。而对村庄内部事务和村民生活性事务，公共管理要给村民自治留足空间。这样既能保障公共管理的效率，也能保障广大村民独立自主的行动决策权。
对乡村自治来说，本质上属于基层社区治理。社区治理与公共管理在性质、目标、机制和手段等诸多方面存在差别。基层自治虽要应对和处理社区内的公共事务，但自治并非管理范畴，而是主体成员共同参与、相互合作、共同治理的过程。社区需要朝精细化方向努力，因为社区治理得越精细，社区生活环境会越好，社区居民得到的福祉会越多，治理效能就越高。有观点认为，社会治理的精细化是相对于粗放式管理而言的，注重细节、推崇专业、重视过程和追求卓越。 6 其实，对乡村自治来说，精细化治理并不是专业化、程序化、网格化、智能化治理，而是精炼化、细致化、效率高、效果好的治理实践。乡村社区治理的精炼化是指在基层自治实践中，实行简约治理。自治组织要精炼简约。自治组织是基层治理的重要主体之一，精炼化的组织对高效治理来说非常重要，组织的简约化又能降低治理成本。简约治理还需在治理内容上做到简约，社区自治关键在抓治理重点领域，要加强凝聚共识和共同体建设的治理工作。自治的细致化并非指治理事务面面俱到，而是注重治理从细微处着手的策略，通过解决和应对一个个细小的问题达到良好的治理效果。
协调乡村治理中的自治和公共管理的关系，既要明确两类治理的角色分工，更要建立两者的合作机制。在治理实践中，自治和公共管理虽存在差异，但通常又相互交织，你中有我，我中有你，难以确切地分割开来。因此，协调合作机制显得尤为重要。 7 在治理乡村社会的不同事务中，不同的治理机制和治理方式会取得不同的效果。针对不同的治理问题，选择更加合理、更加有效的方式方法，对提升治理效率和效能来说很重要。在治理机制和方式的选择上，实际还需要在不同治理机制和方式之间形成合力的机制。
乡村公共管理与乡村内部自治的融合路径、融合方式不存在单一模式，而是需要在各地乡村具体治理实践中探索并不断完善。对乡村内部资源相对匮乏、治理效能相对低下的，则需要增加和强化公共管理，以促进自治能力的提升；对乡村内部资源较丰富、自治有效的，则可实行简约化的公共管理，管理以提供公共服务为主。总体来看，中国式乡村治理现代化要构建起互补互促的公共管理与乡村自治关系模式，公共管理要可持续地为乡村供给充分均衡的治理资源，乡村自治则要保持并不断增强乡村内部充分的治理活力。
三 保护与发展的关系
保护与发展的张力问题虽是一般性问题，但对于中国式乡村治理现代化而言，则有一些特殊意义。乡村治理有两个方面的内涵或核心任务：一是维护乡村秩序和谐稳定；二是推动乡村经济社会发展，治理是为了实现秩序和发展。在全面推进社会主义现代化强国建设的新征程上，乡村的振兴和现代化有着特别重要的意义。
乡村治理要应对和解决乡村现代化发展问题，必须面对乡村现代化的特殊现实和特殊条件，探索并拓展中国式农村现代化发展道路。所谓中国式农村现代化道路，不是城镇化+工业化普遍性模式，而是符合农村实际情况的特色道路。在推进乡村振兴与农村现代化发展过程中，值得重视而又常常被轻视的一个问题是保护与发展的关系问题。在发展主义的话语体系中，保护的价值容易被削弱甚至被遮蔽。
在中国式乡村治理现代化中，需要承担起特别艰巨、特别重要的保护责任和保护任务。乡村治理中的保护价值和保护责任突出体现在四个方面：一是边疆与国家安全的保护。我国有很多农村地处祖国边疆地带，他们的发展意义不仅是经济发展、收入增长，更重要的意义在守护着边疆安全。二是文化传统的保护，农村是历史文化传统的重要载体之一，是传统的“活化石”。乡村现代化发展必须正确合理地处理与文化传统保护的关系，乡村既要现代化又要“把根留住”，特别是对特色乡村、特色文化传统，更需将保护置于重要地位。三是社会系统多样性的保护。当今世界现代性危机及风险在较大程度上体现在社会系统结构的单一化，过度城镇化、工业化造成农村社会的终结和消失，意味着社会系统多样性的破坏，由此造成或潜伏着“社会生态系统”的失衡问题。乡村振兴和乡村现代化发展的重要目标之一是保护农村的留存和社会系统的多样性，而不是以直接或间接方式终结乡村。四是生态环境的保护。乡村是生态保护的重要阵地，也是守住绿水青山的最后一道防线，所以乡村治理中的生态环境保护有着特别重要的地位。中国式乡村现代化必须走生态现代化道路，必须在生态保护与产业发展中找到最优均衡点。
乡村治理要保护乡村特色和乡村价值，首先需要在发展过程中强化保护意识。树立社会保护意识一般要有逆社会选择思维方式，在现代化和城镇化大潮中，社会选择倾向于现代的、城市的文化元素和价值，自然而然淘汰传统的、乡村社会的文化传统和价值。现实社会中，越来越多的人口流向城镇，并选择在城镇居住生活，这种社会选择无疑削弱了乡村社会价值，导致更多的人进入城市，乡村则渐渐走向衰落。增强保护乡村的意识，需要对冲和缓解社会选择的影响，通过保护行动的干预，避免乡村及乡村价值的彻底消失。例如，一些古村落及其特色的民居古建筑，有着悠久的历史和特殊价值，但与现代社会生活方式则并不吻合，普通民众更愿意选择按照现代生活方式的需要来改造更新。如果改造行动缺乏必要的保护意识，没有针对性、选择性地将一些重要文化遗产和特色传统保留下来，记忆下来，那就不可避免地导致文化遗产和文明成果的失传与灭失。
推进乡村振兴和农业农村现代化，并不代表一味地更新改造甚至取代乡村社会文化传统，在继承和保护优良传统基础上，实现乡村在现代社会获得理想的发展机会是有效路径之一。传承和保护乡村特色和乡村价值，还需在乡村治理中建立和完善有效的保护机制，仅有意识不能保障乡村文化遗产和特色传统得以有效保护。通过建立有效的文化遗产和传统的保护机制，明确保护的对象范围，确立保护的主体和责任分担，提供保护的资源，从而可以把保护纳入到乡村治理的常规项目之中，使保护行动得以具体落实。
现代化进程中的乡村传统和价值保护，需要构建合法性机制。从顶层设计到地方立法，将乡村保护纳入到法律保护的范畴，以为乡村保护提供制度保障和合法性基础。乡村保护的地方立法是从理念到具体实践的转换过程，通过立法，不仅为乡村振兴战略实施过程的乡村保护建立规范体系，使保护的内容和程序更加明晰；而且使乡村保护具有可操作性，法律规范为具体保护行动提供规则指引。
乡村振兴和乡村保护不是怀旧，更不是复古。确实，传统的、有特色的古村落有独特的价值，但在现代化进程中，乡村也需实现与时俱进的发展，跟上现代化的步伐，与现代社会发展相协调均衡。因此，乡村文化传统和价值的保护是必要的，现代化发展同样是必要的，乡村保护与乡村发展必须在乡村振兴实践中实现均衡和统一。例如，在一些具有民族特色的传统村落，传统建筑众多，农耕文化深厚，田园观光资源丰富，民族特色多彩，如果将这些传统村落打造成田园综合体，也可实现传统村落保护和乡村经济的创新发展。 8
中国乡村治理现代化过程中处理好保护与发展关系问题的关键是，将保护性发展作为新时代乡村振兴的主体模式，不对仅存的农村大开发，而是要进行大保护，探寻在保护中的振兴与发展之道。一方面，发现并保护乡村传统文化的价值，以及多样的特色乡村；另一方面，在保护的基础上，探索乡村现代化的多种可能和多样性道路，推动传统乡村在新时代得以新型发展。
四 耕地保护与制度创新的关系
土地是乡村社会存在之基，也是乡村治理的场域基础。如何做好乡村土地的这篇“文章”，不断完善土地治理，提升土地效率，这是乡村治理现代化的重要要求。耕地是农村土地的核心构成，也是发展农业不可或缺的条件。目前我国耕地面积19.18亿亩，与2009年底相比减少1.13亿亩。由此看来，乡村治理仍面临耕地保护的挑战。在城镇化、工业化快速扩张的大背景下，对农村土地的开发需求也在扩大，农村耕地保护任重道远。实施最严格的耕地保护制度，是保障国家粮食安全的战略选择。
党的二十大报告指出：“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线。”严格的耕地保护既是对乡村治理的基本要求，也需要在乡村治理中得以落实，同时又是乡村治理现代化的制度基础。也就是说，推进中国式乡村治理现代化，必须严格遵循农村耕地制度的基本原则，服务于国家粮食安全战略。
在现代化农业强国建设的新征程上，农村耕地保护仍面临“耕地的数量保障、质量提升、生态修复和治理效能”四个方面的问题。应对这些突出问题，统筹协调各项耕地保护政策、构建耕地保护的补偿激励机制、提升耕地综合治理效能显得尤为重要。 9
从问题根源角度看，新时期农村耕地保护的巨大压力和挑战其实来自于快速的工业化和城镇化。工业化、城镇化的迅猛扩张离不开土地使用，工业用地、城市建设用地规模扩大，征用土地、改变土地用途的需求相应扩张。尽管这个过程受政策和法律规范的制约，但给耕地保护带来的压力和挑战是不可避免的。在这个意义上，耕地保护问题实际是如何处理农业、粮食安全与土地资源配置效率的关系。工业用地和建设用地之所以要征用农用耕地，是因为在此过程中，土地资源配置的微观短期效率和微观短期效益更高，而耕地的农业经济效率和经济效益相对较低，但宏观长远的粮食安全效益则很重要。对地方政府和农户来说，他们可能更倾向于选择短期的利益，对耕地保护的意愿和立场并不太明确。从现实经验看，一些地方出现“土地财政”现象，即把土地征用和交易作为地方财政收入的重要来源，无形中增加了耕地保护的风险。因此，守住农村耕地保护的红线，必须依靠国家的力量。要通过严格执行国法，才能确保农村耕地保护底线目标的实现。
农村耕地保护已有制度基础，耕地保护制度是农村土地制度的重要构成。制度只是规范层面的理念、原则和准则，对耕地保护实际行为和成效有引导和规制作用，但制度规范还面临执行和实施问题。制度的执行情况直接关系到制度的实际成效，农村耕地保护的效果，在较大程度上取决于耕地保护制度执行力。制度执行力越强，保护成效会越显著。要增强农村耕地保护制度的执行力，提高制度质量，可以重点从三个维度加以强化：一是提高耕地保护制度的社会认同度，营造执行氛围；二是健全耕地保护制度执行保障机制，激发执行动力；三是运用耕地保护现代科技手段，监督制度运行。 10 耕地保护制度执行力关键在从规则到实践、从宏观到微观、从顶层到基层的转换过程，提高执行力，需要使这些转换更加顺畅、更有效率。
守住18亿亩耕地是底线，有效推动农业农村现代化，实现乡村振兴战略目标也要守正创新，探索乡村土地制度创新之路。党的二十大报告提出要“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。这一基本方针为制度创新提出了要求，指明了方向。
农村土地是多样的，耕地是主体，是核心要素。但还有多种属性、多种类型、多种用途的土地，这些都是构成乡村现代化发展的资源要素。农村土地权益也是多样的，可以细分，除所有权、占有权之外，实际还可细分为承包权、经营权、流转权、使用权、处置权、收益权和保障权等多种不同权益。对农村多样的土地、多种土地权益，可以进行多种方式的配置和安排，农村土地制度创新可以在坚持耕地保护底线原则基础上，根据乡村现代化的发展趋势和需要，调整和更新资源要素和权益分配的结构与方式，让新的要素配置和权益安排发挥激励作用，为乡村产业结构转型和高质量发展提供新动能。
推进中国式乡村治理现代化，创新乡村土地治理是重要内容。坚持农村土地集体所有制、农村耕地保护制度和农村集体土地承包制等基本制度，维持农村基本土地制度不动摇，对稳定乡村社会经济协调运行和发展至关重要。但在乡村土地治理方面，仍有制度创新的必要和创新空间。推动乡村土地治理的制度创新，也是以创新驱动发展的有效路径。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，乡村经济社会发展格局已发生巨变，而土地依然是核心要素资源，乡村产业振兴，农民收入渠道的拓宽，在较大程度上取决于乡村土地资源的高效、合理配置和利用。通过土地制度创新，以提高乡村土地要素的配置效率，发挥促进农民增收的功能，使农民在制度变革过程中获得更多财产性收入。
严格执行农村耕地保护制度与创新乡村土地治理之间，并不是对立的、矛盾的，而是可以在乡村治理实践中加以协调和均衡的。一方面，耕地保护要重点把握红线和底线原则，即守住基本耕地数量，保护基本良田；另一方面，农村土地制度创新与变革要以提高土地利用效率和促进共同富裕相结合作为根本目标。
五 农业与非农化的关系
实现农业农村现代化是乡村振兴战略的总目标。因而，推进乡村治理体系与治理能力的现代化，一项重要目的是更好地促进农业发展，实现从农业大国向农业强国的转变。尽管当今世界正处在百年未有之大变局中，然而农业的基础地位未发生根本变化。农业发展不仅关乎基本民生，而且是国家粮食安全的基本保障。
第三次全国农业普查结果显示，2016年底有3.14亿人从事农业生产经营。据国家统计局农民工监测显示，2022年仍有2.95亿农民工外出打工经营。大量农村劳动力的外出流动反映的是农村非农化的分化趋势，即越来越多的农村劳动力逐渐转移至非农产业。
如果从产业、空间和身份三个角度看，可看到农村劳动力的非农化具有非农业化、非农村化、非农民化三重内涵，且有依次递减、多种落差的结构特征，这一特征与城乡二元结构转化有着密切关系。 11 尽管农村劳动力的“大流动”和非农化呈现出中国特色，但实质上也是工业化和城镇化发展的大势所趋。就农业、农村和农民发展而言，伴随工业化、现代化的推进，不可避免导致传统农业部门劳动力向外转移，广大农民不得不选择离开农村，到非农领域寻找新的、更理想的就业机会。
从现实经验看，农村劳动力从农业向非农业的转移，并非因农业现代化的发展所致，而是农业农村发展不充分、不均衡所致。农民之所以要流动，根本目的是获得更好的发展机会，具体而言是为了挣到更高的收入。而且，农民对收入水平增长的需求不仅是纵向的比较，即与自己以往收入水平作比较，而且会进行横向比较，即与社会平均工资水平作比较，因为农民的家庭生活已不局限于农村社会，而是要面向现代化、城镇化的社会。
乡村人口与劳动力的非农化转移，表明农村的家庭农业与农民增收之间仍存在一定的偏离和张力，一般农户通过家庭农业发展渠道难以实现理想的收入目标，而是在非农业中闯出更多的增收机会。因此，中国式乡村治理现代化面临的一个困境是如何把“强农业”与“富农民”有效统一起来，或者说，如何让小农户与发展农业现代化有机衔接起来。
当然，看待农村人口和劳动力的非农化现象及趋势，需要用辩证的眼光。非农化虽反映“三农”发展中面临问题和挑战，但并非全是消极意义上的问题。通过非农化转移，农户寻找到了走出增收困境的有效路径，在城镇和非农行业就业，获得了比在小规模承包耕地上从事家庭农业经营高得多的经济收入。另一方面，农村劳动力的非农化转移对宏观经济增长的贡献是巨大的，中国经济持续快速增长，工业化的飞跃发展，创造了世界经济发展奇迹，中国经济发展的成功经验在很大程度上离不开农民工的贡献。正是有大规模的非农化劳动力，满足了工业化和城镇化在快速扩张过程中对大批劳动力的需求。经济快速发展所享受的“人口红利”，实质上是农村劳动力非农化转移的红利。持续的“大流动”和非农化转移过程，为工业化和城市建设发展提供了充足的、廉价的劳动力，从而为经济增长创造了低成本劳动的优势。
就现实经验而言，农村劳动力非农化的三重内涵并不是确定的，也就是说，农村劳动力的非农业化、非农村化和非农民化并不普遍，并不确定，因为中国农村劳动力非农化不同于西方工业化和城市化，中国式非农化是流动的，而不是确定的、绝对的。农村劳动力在流动周期处在非农业、非农村状态，但其实身份仍是农民身份，所以被称为“农民工”。非农化的不确定性体现在非农化与城镇化之间的不统一，即劳动力在转向非农业领域就业后，并未实现城镇化身份转变。如有研究显示，中国非农就业比重与城镇化率的差值呈现“扩大-波动-缩小”的趋势，在1985—2019年间，非农就业比重与城镇化率的差值呈现两轮先增后减变化。 12 由此可见，非农化与城镇化并不是完全统一的，而是存在一定背离，这意味着有一定规模的农村劳动力在非农化进程中，实质上并未实现空间、身份的非农化。尽管在从事非农工作或打工经营期间，他们要离开农村到城镇居住，但他们的空间归属和身份认同并未转变。许多农村劳动力非农化转移只是一种经营决策，其生活空间、身份、地位并未发生完全转变，因而非农化具有周期性、不确定性，很多流动劳动力可能还会返回家乡农村。
有效应对当前乡村农业现代化与非农化之间的困境问题，需要从两个方向发力：一是选择中国式农业现代化的路径。按照农业现代化的技术-资本密集和组织化、规模化及市场化经营等一般特征，结合中国乡村实际情况，抓住关键要素，利用体制机制和市场优势，让广大小农户能以尽量小的成本获得先进农业技术、资金和市场营销的支持，既提高劳动生产率又能增加农业收入。例如，随着数字时代的来临，国家加大数字乡村建设，利用数字资源和技术，使小农户与大市场、农村劳动力与非农就业更有效地衔接起来。
另一个方向是乡村产业的融合发展。对于广大小农户来说，不断提高经济收入水平是最重要的目标，亦即增收是根本目的。小农户受人均耕地规模小的限制，单一化农业经营可能难以达到理想增收效果。创新以及创造乡村新业态之于农户提升家庭经济效益而言意义重大，目前农户兼业是主要的增收途径，但存在较大不稳定和不确定性。如果乡村内部农业与第二、第三产业融合发展，不仅可以扩大就业机会，而且会大大提高农业的经济效益，实现农业发展与农民增收的双重目标。
六 先富与共同富裕的关系
推进中国式现代化，实现中华民族伟大复兴，从本质上要求全体人民达到共同富裕。实现共同富裕，是国家现代化战略的重要目标之一，也是乡村振兴战略所面临的重大任务和挑战。2020年底，中国取得了脱贫攻坚的胜利，实现了农村现行贫困线下全部脱贫的战略目标，如期全面建成小康社会。新时代乡村振兴战略的全面推进，正朝着逐步缩小城乡差别，实现共同富裕的宏伟目标迈进。
2021年，我国居民人均可支配收入为35128元，城镇居民人均可支配收入为47412元，农村居民的人均可支配收入为18931元，城镇居民的人均消费支出为30307元，农村居民的人均消费支出为15916元，城乡差别依然明显。贫富分化问题是伴随社会转型而出现的社会问题之一 13 ，乡村全面脱贫迈入小康社会，已向共同富裕迈出一大步。在推进乡村治理现代化进程中，还要面临如何处理好先富与共同富裕的关系问题。
缩小贫富差距，实现共同富裕，重点在农村，关键在乡村治理。乡村振兴要实现生活富裕的总体目标，唯有创新乡村治理体制机制，激发乡村发展活力，创造发展新动能，才能开辟富民新路径。
有效缓解先富与共同富裕的矛盾问题，需要构建并不断完善社会分配中的“反哺”机制。通过“以城带乡”“以城补乡”“以工补农”“城乡互动互促”机制，促进乡村居民收入的更快增长。
对于乡村治理来说，则需要建立起有效的“动员接应”机制。为促进乡村社会的富民工作，乡村治理要动员起乡村内部的发展积极性、主动性和创造性，以更好接应城市发展和先富阶层的“传递效应”。当乡村社会的周边城市发展起来、一些社会阶层富裕起来之后，也会给乡村传递发展和收入增长机会。能否顺利接收到先富阶层的传递和波及效应，则在较大程度上取决于传递接应机制。如城市周边乡村休闲旅游服务业的兴起与发展，便是发展传递机制的典型模式。通过发展乡村特色产业，以拓宽农民增收致富渠道。
城市繁荣和先富阶层能否带动乡村共同富裕，城市发展成效能否畅通波及乡村，不仅取决于城乡体制，也在一定程度上受乡村治理体制机制的影响。从循环层次论来看，共同富裕的推进路径分为：由低阶到高阶的乡村内部反应循环、乡村整体催化循环和城乡体系超循环三个阶段，分别对应三个阶段目标：夯实乡村功能、培育乡村内生发展能力和推动城乡共同富裕。 14 某种意义上，乡村“动员接应”机制便是为城乡共同富裕循环推进提供一种有效机制，通过该机制，城市经济社会发展效应能顺利、快速地传递到乡村，为乡村居民致富提供机遇。
在全面推进乡村振兴的新时代，乡村治理现代化所面临的一项重大任务是实现乡村共同富裕。此项工作所处的形势和环境已发生巨大变化，对那些刚刚脱贫的乡村来说，既要巩固脱贫成果，还要推动共同富裕，乡村治理要应对的困难非常多，要克服的阻力也很多。为有效应对这种治理困境，必须向乡村治理注入新的动能、输入新的机制。向乡村输入新动能的有效渠道是在乡村治理中构建和完善支持体系，注重乡村振兴中的支持性发展。对那些基础薄弱、条件脆弱的乡村，为推动经济社会发展和共同富裕，需要完善外部支持体系，加大支持力度。
一部分乡村由于受自身特殊因素的制约，难以跟上现代化发展步伐，因而国家、社会和市场的支持对实现振兴和共同富裕来说是必不可少的，也非常重要。支持性发展是社会主义现代化的优势所在，也是社会公平的集中体现。国家可通过支农惠农政策以及转移支付等财税措施，对发展困难的农村提供公共支持。社会支持可借鉴脱贫攻坚的成功经验，广泛动员社会力量参与扶贫脱贫。在推进乡村振兴和共同富裕的过程中，仍需发挥社会主义制度的优越性，动员利用社会力量，解决重大战略难题。市场主体对乡村振兴和共同富裕的支持作用不可忽视，特别是在乡村产业振兴方面，需要广泛引入市场的力量和市场机制。市场主体拥有强大的经济实力，在支持乡村社会文化建设、发展乡村经济方面具有得天独厚的条件。引导和激励市场力量支持乡村振兴和共同富裕，必须有相应法律和政策的推动。一般情况下，市场主体更加关注经济效率和经济效应，将企业社会责任视为法律规定的，支持乡村振兴和共同富裕属于社会公平责任，有些市场主体会积极主动承担此项责任，有些企业则需要通过政策的引导和激励，如宣传褒奖、税收减免等，可激励更多市场主体参与和加入支持乡村振兴的行动之中。
乡村支持性发展模式虽属“输血式”乡村振兴，但对部分乡村来说则是一种有效路径，因为这些乡村离不开“输血”支持，而且“造血”功能并不会在短期内恢复和形成。当然，推动乡村共同富裕必须发挥乡村自身的主体性、积极性和创造性，在创新发展方面坚持不懈地努力，让乡村特色资源得以更高效地配置和利用，使乡村社会焕发出新的发展生机。要实现这些目标，归根到底还是需要乡村治理发挥更高的效能，为乡村现代化发展带来更好效果。
上述六种关系问题之所以重要，是因为其关系到后乡土中国的基本问题，以及乡村治理的本质问题。迈入新时代的后乡土社会，基本问题已转向广大乡村群众如何在市场化、现代化背景下获得理想的收入增长机会，以满足对美好生活的需求。 15 就乡村治理而言，其本质要求是要解决两个核心问题：秩序稳定和现代化发展。
中国式现代化进程是复杂而艰难的过程，其中包含多种多样复杂的矛盾关系。关注和辨析重要关系问题，其意义在于反思相关制度设计和政策实践中的两种倾向：一是单向度发展倾向，即机械地追求单一化的发展方向；二是二元对立政策模式，指僵化和激化实践中的矛盾关系，而不是统筹调和矛盾，追求协调发展。为实现党的二十大提出的2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，必须扎实推进乡村治理现代化。在具体推进实践中，要结合中国国情和实际需要，科学合理地应对重要矛盾关系，协调处理好重要关系问题，探索并拓展中国式乡村治理现代化模式。
脚注
1. 刘守英、程国强等：《中国乡村振兴之路——理论、制度与政策》，北京：科学出版社、龙门书局，2021年，第3页。
2. Notestein， F.W.， Economic Problem of Population Change. London：Oxford University Press， 1953， pp.13-31.
3. 戈艳霞：《中国的城镇化如何影响生育率？——基于空间面板数据模型的研究》，《人口学刊》2015年第3期。
4. 温涛、王汉杰、韩佳丽：《城镇化有效驱动了居民消费吗？——兼论人口城镇化与空间城镇化效应》，《中国行政管理》2017年第10期。
5. 徐勇、项继权主编：《村民自治进程中的乡村关系》，武汉：华中师范大学出版社，2003年，第1—16页。
6. 韩志明：《从粗放式管理到精细化治理——迈向复杂社会的治理转型》，《云南大学学报》（社会科学版）2019年第1期。
7. 王琦：《行政衔接自治：构建新时代乡村治理体系的实践表达及逻辑审视》，《学海》2022年第6期。
8. 吴胜艳、李超、谢广营：《田园综合体：少数民族传统村落保护与发展路径研究——基于贵州黔东南州苗族郎德村的扎根分析》，《原生态民族文化学刊》2022年第6期。
9. 韩杨：《中国耕地保护利用政策演进、愿景目标与实现路径》，《管理世界》2022年第11期。
10. 刘桃菊、陈美球：《中国耕地保护制度执行力现状及其提升路径》，《中国土地科学》2020年第9期。
11. 高帆：《农村劳动力非农化的三重内涵及其政治经济学阐释》，《经济纵横》2020年第4期。
12. 王政：《非农化与城镇化不同步的结构性观察》，《宏观经济管理》2021年第11期。
13. 陆益龙：《先富与共同富裕：对转型期贫富分化问题的反思》，《江苏社会科学》2001年第3期。
14. 孙九霞、王淑佳：《基于超循环理论的乡村振兴推动共同富裕路径解构》，《自然资源学报》2023年第8期。
15. 陆益龙：《后乡土中国的基本问题及其出路》，《社会科学研究》2015年第1期。
ABOUT
作者简介：陆益龙，中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师；周磊刚，延安大学政法与公共管理学院讲师，中国人民大学社会与人口学院博士研究生
基金信息： 中国人民大学科学研究基金重大项目“农村社会学与乡村振兴的理论和实践研究”（18XNLG09）
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