编者按：习近平总书记强调，中国将秉持人类命运共同体理念，同各国一道促进全球公共卫生事业发展，构建人类卫生健康共同体。近年来，全球遭遇冷战以来前所未有的全球卫生治理逆流，治理规则冲突不断，生物安全治理出现困境。在此背景下，如何深入开展全球卫生治理研究，如何提升中国参与全球卫生治理的力度和水平，是摆在学界面前突出的议题。因此，本期“学术圆桌”就相关问题展开讨论，以期为构建人类卫生健康共同体提供一定的学理支撑。
中国参与全球卫生治理的实践与理论构建
黄旸木
作为全球治理的重要领域，加强全球卫生治理研究，创新和完善全球卫生治理体系，构建人类卫生健康共同体，对促进全球民众的健康和福祉具有重大意义。
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全球卫生治理的生态系统
人类对健康问题的普遍关注与全球治理的兴起推动了全球卫生治理的产生。从全球卫生时代滥觞到全球卫生时代兴盛，人们在以促进全球健康为目标而开展的全球治理实践中，逐步形成了一个复杂、多样和动态的全球卫生治理生态系统。其中，囊括了三个治理空间。一是全球层面对健康问题的治理，如世卫组织等国际机构以健康为使命的全球治理行动。二是全球层面其他领域对健康产生影响的治理，如世贸组织、世界银行等以发展或安全为使命但对健康产生影响的治理行动。三是国家或地区层面为推动全球健康而采取的治理行动。这三大治理空间相互作用、影响，共同维护和改善人类健康。
过去三十年，全球卫生治理在许多方面都比全球治理其他领域更具创新力。全球卫生筹资和全球卫生行为体数量都呈现指数级增长，使全球卫生系统的架构、机制、目标和方法等得到了深刻的发展和转变。全球卫生治理在多个领域取得巨大成就，比如全球孕产妇和儿童死亡率的下降、抗逆转录病毒治疗的普及以及全球消除脊髓灰质炎的进展等。
随着全球政治经济格局发生重大变化，高收入国家对全球卫生组织和倡议供资的不确定性越来越大。而以金砖国家为代表的发展中国家，和比尔及梅琳达·盖茨基金会等非国家行为体的全球影响力与日俱增，使全球卫生治理权力分配逐渐发生转变。正如全球治理所表现的，多极化加深、治理难度增大、制度惰性以及治理机构分散的特征也影响到全球卫生治理。如何重焕全球卫生治理的活力，已经成为国际社会关切的焦点。
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中国参与全球卫生治理的贡献和挑战
近年来，中国在参与全球卫生治理方面取得重要突破。中国提出的人类命运共同体理念得到国际社会普遍认同，并已写入世卫组织工作总规划，而在此基础上凝练的“人类卫生健康共同体”理念，则体现了中国对公平、合作、共享的全球卫生治理的承诺，为全球卫生治理提供了重要的思想支撑。此外，通过“健康丝绸之路”等倡议，我国对外卫生合作初步建立了一套多地区、多层次和多内容的合作体系，在卫生发展援助方面不断加大投入，取得了良好效果。
但是，中国与全球卫生治理舞台中央还有一定的距离。现阶段中国参与全球卫生治理还存在进一步发力的空间。
在实践层面，目前中国在全球卫生治理方面已经取得令人瞩目的成果，但在实现领导与管理、提供公共产品、增强外部性以及提供援助四个方面仍应继续深化，努力避免碎片化和非中心化。具体而言，中国在全球治理机构的管理支持、国际磋商、跨部门行动等方面可以进一步提高参与力度；在公共产品提供以及对医药产品国际化方面，亦可进一步提高相关力度；着力推广自身经验和技术，并进一步加强对全球卫生国际规范、标准和指南的智力支持。
在战略层面，中国参与全球卫生治理的关键战略、目标和立场可进一步明晰，人才队伍建设需进一步加强。应从理论上进一步解答参与什么样的全球卫生治理、如何参与全球卫生治理等问题，提高对全球、地区和其他国家卫生事务的信息获取度，更为精准地把握全球卫生外交的动态，以及规则、机制的变动情况，充分利用相关治理工具应对全球卫生挑战。这不仅符合中国的国家利益，也是满足国际社会关切、更好地体现中国负责任大国形象的重要举措。
在理论研究上，学术界任重道远，亟须进一步加强中国全球卫生治理研究。一方面，应通过建构相对稳定的理论框架，进一步推动全球卫生治理的科学决策与实践。另一方面，则应通过建立实践与理论的反馈机制，不仅要将全球卫生治理的研究成果及时地应用于实践指导，而且要将实践信息充分地反馈至理论研究中。
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以人类卫生健康共同体为导向建构全球卫生治理理论
当前，全球卫生治理体系的变革形势和中国参与全球卫生治理的客观现实，决定了中国需要创新发展，构建既符合中国国情，又适应世界需要的全球卫生治理理论体系。
首先，应坚持以“人类卫生健康共同体”为导向构建理论体系，用理论去解决全球卫生治理实践中的问题。如抓住以世卫组织为核心的全球卫生治理同现代民族国家以主权为限的卫生“元治理”之间的核心矛盾，探索处于变革中心的世卫组织、作用和影响日益扩大的区域组织、参与全球卫生治理的代表性国家以及典型非国家行为体之间的作用和相互关系，明确世界百年未有之大变局下，全球性政治、经济危机如何推动全球卫生治理体系的层级、网络和权力架构转变等。
其次，应以研发和创新全球卫生问题治理工具为主题构建适合中国的全球卫生治理体系。在厘清全球卫生治理范围的基础上，加强相关医药产品以及中国经验、指南、标准的创新，依托我国在基础重大疾病领域医药产品价格、质量和产能的优势，通过不同全球卫生治理路径，推动全球卫生公共产品公平可及。重视对《国际卫生条例》、大流行病国际文书、同一健康、全民健康覆盖等全球卫生治理规则的贡献，增强我国在磋商谈判、文书制定、计划落实和监测评估过程中的影响力和话语权。
此外，从实践层面还应当为全球卫生治理理论的构建提供制度保障。实践是理论之源，中国需要加强国际合作，广泛开展海外卫生项目合作，并增强学科交叉，提升跨学科人才的培育和鼓励力度，引导社会力量合力打造全球卫生治理合作平台，共同探索中国特色全球卫生治理理论。在此基础上，发展我国的全球卫生战略，参与全球卫生治理的组织管理、人才培养、资源调动等体系，探索我国参与全球卫生治理体系的路径。
作者系北京大学公共卫生学院全球卫生学系研究员
全球卫生治理中的国际规则冲突与化解
汤蓓
全球卫生治理涉及公共卫生、国际航运、社会经济发展等多个领域。有时，某一治理问题可以适用多项国际制度或规则，而它们之间可能会存在抵触与冲突。与国内政治中存在最高权威协调并解决规则冲突问题不同，国际政治中不存在解决国际规则冲突的标准做法。正确理解并恰当处置国际规则冲突问题，对于优化全球卫生治理体系非常重要。
全球卫生治理规则
冲突产生的原因
全球卫生问题的跨领域性、国家利益的差异性以及对治理问题认识上的多样性，都可能带来治理过程中的规则差异与政策冲突。这可能导致国际社会在卫生议题上行动迟缓，或者带来不一致的治理政策，降低全球卫生治理的治理成效并加剧治理碎片化。
首先，在现代社会，全球卫生治理正变得越来越复杂，往往涉及多个价值与目标存在差异的领域。有助于遏制疾病传播的国际规则可能不利于国际贸易，防止生物材料落入恐怖分子之手的出口管制制度同时也会制约发展中国家生物技术的进步。开展全球卫生治理需要统筹公共卫生、国际贸易、国际安全等适用不同法律框架与国际规则的领域。这方面最典型的例子就是知识产权与健康权之间的冲突。1994年，世界贸易组织框架下通过了《与贸易有关的知识产权协议》（以下简称“TRIPS协议”），将知识产权保护的范围扩大到医药产品和方法。专利保护的目的是奖励新技术的开发，但在公共卫生领域内却产生明显的副作用。高企的药物价格阻碍了发展中国家获取应对艾滋病流行所必需的药物。在新冠疫情中，印度、巴西等国家也呼吁“豁免TRIPS协议的某些条款以预防、遏制和治疗新冠”。
其次，不同国家之间利益的差异性也导致对国际规则的不同理解与策略性使用。2007年，印度尼西亚一度援引《生物多样性公约》及其“名古屋议定书”，要求公平地分享由本国境内获取的H5N1病毒所产生的“惠益”（即未来开发出的疫苗），并据此停止向世界卫生组织分享病毒样本。美国等国家强烈批评印度尼西亚的做法，认为其违背了已经签署的《国际卫生条例（2005）》中关于保持透明度的要求。从表面上看，这是两套国际法框架之间的冲突，但背后反映出的是发展中国家与发达国家在应对跨国传染性疾病方面的利益差异——前者担忧无法获取必要的药物与疫苗，而后者则更加关注全球疫情的监测问题。
最后，对科学问题的不同理解也可能造成不同国际组织之间政策做法的差异。与“认知共同体”的假设不同，科学家团体未必共享对全球卫生问题产生的因果机制和最佳对策方案的理解，当他们来自不同学科时更是如此。譬如，在“谁传播了H5N1高致病性禽流感”的问题上，世界卫生组织认为候鸟迁徙带来了远方的病毒并传播给家禽，因此，应该将家禽养殖移入室内，并加强针对野生鸟类的疾病监测与控制。相反，联合国环境署却认为，现代化、集约化的养殖方式，包括家禽饲养的拥挤环境、农场废弃物向候鸟聚集的湿地排放、农户对抗病毒药物的不规范使用等，才是导致疫情发生并扩大的真正元凶。
现有的解决途径及其成效
在全球卫生治理领域，当发生国际规则之间的冲突时，国际社会主要有两种解决途径：一是成员国自上而下的制度再设计，二是国际组织的自我适应。
当国际规则冲突造成治理危机事件时，成员国可能重新设计国际制度安排，以便调和不同利益，维系集体行动。21世纪初期，发展中国家对艾滋病药物专利权问题高度关注，对美国等发达国家造成了极大的国际舆论压力，加之“9·11”事件中的炭疽袭击暴露出美国自身在廉价药物获取问题上的脆弱性，迫使其改变了立场。2001年11月，WTO第四届部长级会议发表了《多哈健康宣言》，明确了TRIPS协议中用于保护公共健康的灵活性条款，以便在重申保护知识产权重要性的同时兼顾公共健康利益。
解决国际规则冲突的第二种方式是国际组织的自我调适。当成员国没有就制度变革达成一致时，国际组织有时可以通过彼此间的合作来缓和规则与政策上的冲突。如在应对H5N1禽流感等人畜共患病问题上，主要负责“人类健康”的世界卫生组织与关注环境问题、动物健康问题的联合国粮农组织等往往存在不同主张。但这种冲突随着“同一健康”理念的兴起得到了缓和。“同一健康”要求以跨学科的视角来看待公共卫生问题，并加强对动物健康、环境健康领域的投资。
这两种方式都可以在一定程度上解决国际规则冲突的问题，但在实践中也都表现出一定的局限性。国际制度再设计的进程往往取决于美国等体系内强国的立场并且耗时长久。在很多情况下，虽然发达国家口头上承认健康保护的价值，但是在具体规则的设计上又通过限制适用范围、设立繁琐的行政手续、签署保密的商业协议等诸多手段阻碍发展中国家正当权益的实现。国际组织之间的合作也往往依赖于主要国家推动并提供比较充裕的合作资金，这种方式究竟能够在多大程度上化解治理规则之间的冲突依然有待检验。
启示与建议
加强全球卫生治理需要统筹施治，强化顶层设计，恰当处理不同国际规则与政策之间的关系。对中国而言，要防范化解国家发展的重大公共卫生风险、与国际社会携手共建人类卫生健康共同体，应特别注意处理好以下问题。
第一，需要加强全球治理领域之中及其与不同领域之间的整体规划能力。全球卫生治理已经日益成为一个多机构“共治”的领域，国际规则冲突现象不是偶发的技术性问题，而是不同发展领域、不同价值取向之间的平衡发展问题。全球卫生治理与其他领域之间的互动也使国际规则制定日益具有“牵一发而动全身”的效果。我国需要适应这一变化，建立全球卫生治理领域中跨部门跨领域的综合协调机制，促进不同部门之间的合作与信息共享，确保国际参与中的整体性和协同性。
第二，推进构建平衡和包容的全球卫生治理框架，减少发展中国家与发达国家话语权不平衡的问题。国际规则冲突的本质是不同国家、不同群体之间的利益差异。一套国际规则体系下的话语权与规则制定权越是被垄断，就越可能出现利用其他规则体系对“守成”国家发起挑战的情况。任何国际规则都不可能十全十美，需要不断适应新的治理任务与各国提出的合理诉求。
第三，进一步提升国内国际两个大局的统筹能力。国际规则的冲突可能诱发相应的国内政策不协调问题，而国内对政策目标和优先级的排序与国际层面的规则制定未必一致，从而加大协调难度。我们必须认识到，要维护国家卫生安全、推进健康中国建设、实现人民健康与社会经济协调发展的国家战略，需要更加健全有效的公共卫生体系和重大风险防范与预警机制。
本文系国家社科基金项目“国际机制复合体与人类生命健康共同体构建研究”（20BGJ009）阶段性成果
作者系上海外国语大学国际关系与公共事务学院副院长、教授
全球生物安全治理与中国实践进路
杨霄
今后一段时期，生物安全治理将成为具有特殊时代使命的重要全球议题，也将成为中国引领构建人类命运共同体最直接、最生动的实践。
全球生物安全风险主要趋势
人类对生物安全的认识随着生物技术发展造成的风险与挑战而不断演进，主要经历了三个阶段。20世纪70年代中期以前，生物安全治理主要指毒素和传染性病原体武器的军备控制。到世纪之交前后，现代生物技术得到极大发展和普遍应用，生物安全治理集中延伸到对先进生物技术的伦理思考与实验室生物安全管理。近20年来，生物安全治理的范畴极大拓展，聚焦于防范生物恐怖袭击，应对新发和突发重大传染性疫情，作物、生态、物种、遗传资源等的安全，以及以合成生物学为代表的新兴生物技术安全等诸多领域。
当前，全球生物安全治理主要涵盖三方面安全范畴。一是以实验室生物安全为主体的狭义生物安全。二是涉及人为蓄意造成生物安全风险的广义生物安全。三是上升到国家安全和国际战略层面的生物防御。因此，全球生物安全治理涵盖人、动植物、环境和生态的全域安全，是包括公共卫生安全、医疗健康与作物安全等多领域融合的治理范畴，未来将主要呈现三大趋势。
第一，从单一风险到系统风险。生物安全问题具有特殊的社会复杂属性，很容易从单一风险发展为系统风险。近十年来，生物安全危机的“社会次生性”机理得到深入研究，“同一健康”“多元危机”等概念得到广泛传播。生物安全治理往往需要突破生物科学与技术自身领域，广泛涉及国家安全、社会稳定、文化和族群认同等诸多复杂要素，必须进行具有极强前瞻性的跨国、跨领域、跨部门综合治理。
第二，从领域安全到国家安全。现代生物科学与技术格外突出的两用性，造成生物安全与其他安全问题在研究范式、应对举措和治理实践等方面存在显著差异。传统政府治理模式难以建立高效的生物安全监管、预警与防控体系。单一生物安全风险点被引爆后，极易引发局部经济社会动荡和生态灾难。特别是重大传染性疫情的影响早已溢出公共健康领域，在国家政治、经济、社会和生态安全之间形成复杂传导，导致局部问题向国家安全的全局全域蔓延，甚至在一些国家和地区引发社会失序、经济失调、政治失治的复合型危机，给国家发展和民众生活造成深重灾难。
第三，从独善其身到共同安全。生物安全风险是全人类共同面临的重大现实挑战，具有国家安全和国际安全不可分割的重要属性。在全球化水平较低的时代，封疆锁国是有效的生物安全防御策略。但时至今日，病原体仅需不到一天就可以从地球一端传向地球另一端。面对跨国界的生物安全挑战，必须在加强国家治理的同时，强化国际合作，参与全球治理。然而，近年来主要大国在全球生物安全治理方面出现的单边主义、退群毁约、夹带政治目的等情况明显增长。在此大背景下，生物安全无法独善其身的特点更趋显著，全球生物安全治理的赤字更加严重，必须坚定以促进国际安全为依托，推动构建命运共同体。
生物安全治理的关键挑战
当前，多重因素造成了全球生物安全治理遭遇冷战以来所未见的“大国熄火”和逆全球化浪潮。全球生物安全治理正处于历史性的三大关键转折节点，是向孤岛式的生物安全碎片化阵地蜕变，还是向全人类命运与共的共同体跃升，世界又一次站在了历史的拐点。
从公共治理到地缘竞争、零和博弈的趋势性转变。美国拜登政府上台以来，一方面努力收拾被特朗普政府“美国优先”“去全球化”政策破坏殆尽的全球治理残局，另一方面又从“关键十年”的大国竞争思维出发，要在生物产业与安全领域维持领先与领导地位。2022年10月，拜登签署《第15号国安备忘录：对抗生物威胁、增强大流行病准备并达成全球健康安全》，同时宣布了新的《国家生物防御战略》，以及《国家生物防御战略实施计划》，全面聚焦国内产业、拼凑排他圈子、搞先进技术和战略产业竞赛等一系列竞争与博弈举措。
从全球治理到区域化合作、地区治理的范式演变。受挫于主要大国反复阻挠《禁止生物武器公约》建立履约机制，全球生物安全治理的架构迟迟未能成型。然而，风险挑战却等不得个别国家谋求维持单边优势的私心，重大生物安全危机已经一再冲击全球安全与发展。在此情况下，小多边化的生物安全治理持续升温。包括“二十国集团”“上海合作组织”“金砖国家组织”等在内的区域性组织、新兴国家组织以及一系列国际论坛等开始拓展生物安全治理合作。
从生物科学与技术的专业性问题向泛安全化、政治化议题的延展。地缘政治竞争改变了应对全球共同挑战的基本环境，这些共同问题的治理赤字又进一步成为地缘政治竞争的新焦点。疫苗外交、专利封锁、人才争夺等等一系列新的生物安全治理冲突开始在国家间升温。国家间协调失效后，慈善基金会、大型跨国医药企业等多种行为主体开始频频发挥作用，引导全球生物安全治理议题向资本驱动的个别疾病、专门议题发展，极大背离了面向全球广大人口、应对人类普遍威胁的全球生物安全治理初衷。
时代使命与中国引领
面对全球生物安全赤字的不断加剧，中国持续提升全球生物安全治理的参与度，不断加大国际生物安全公共产品供给。未来，中国基于自身探索实践经验和国家发展战略，将向全球提供从思想、规范到行动三个方面具有中国特色的全球生物安全治理公共产品。
中国特色生物安全思想是最重要的全球公共产品。中国特色生物安全思想极大提升了对生物安全的认识水平，丰富了生物安全治理的范畴，展现出极强的战略视野、历史远见和人民情怀，为全球生物安全治理提供了三种新路径。一是聚焦人的安全，提供一种普遍性、非歧视的全球治理，应对圈层化、夹杂竞争副产品的全球治理。二是突出共同安全，提供一种非资本驱动、面向广大普遍人群的全球治理，应对金钱至上、盈利损人的全球治理。三是加强预见性治理，提供一种基于中华优秀传统文化理念的治未病、应未急的全球治理，应对流程化、传统的防范、准备、应对、恢复式的全球治理。
中国规范引领全球生物安全治理实践。全球生物安全治理需要可行的规范引领，必须通过被普遍接受的规范性文件将最大共识固定为广泛遵守的行为准则。为此，中国在“全球安全倡议”的框架下，提出以《科学家生物安全行为准则天津指南》为代表的治理规范性倡议，通过创造性首倡破解利益交织叠加的治理藩篱，取得广泛认可后，参考全球气候变化治理、人工智能治理等模式，提出具有中国首创性的全球生物安全治理倡议，引领全球治理实践，向构建人类命运共同体迈进。
中国生物安全产业发展带动周边和区域生物安全治理。治理的关键在于能力提升与共同责任。统筹好生物产业的发展安全，是中国为全球生物安全治理提供公共产品的关键驱动力。一是以基因测序为代表的规模化技术，将为全球提供生物安全产业的关键基础性能力。二是与信息技术相结合的数字卫生治理，可为合作国家提供一整套生物安全解决方案。三是以中国产业能力为依托的药物、疫苗、医疗资源等储备，是发展中国家在应对生物安全风险时获得可及性和可负担性支持的关键保障。
作者系中国现代国际关系研究院研究员
来源：中国社会科学报
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