作者简介
赵刘洋，法学博士，复旦大学马克思主义学院副教授。
摘要
国家能力与国家的兴衰关系紧密。近代西欧科层式官僚制和工业资本主义的紧密结合大幅度提升了西欧国家的国家能力。和西欧国家相比，中国的国家能力在18世纪后期遭遇了全面的衰落，既无力应对封建社会的一系列重要变化，也无法应对近代西方的强大压力。虽然南京国民政府一度建立党国体制意图实现国家整合，但不伦不类的党治结构和缺乏社会阶级支持等原因，使其招致失败。新中国成立后，中国共产党依靠强大的组织能力，通过社会动员和赶超战略，有效地实现了国家能力的构建。
改革开放以来，中国经济建设取得了举世瞩目的成就。除了探讨现实因素外，从历史中追寻中国经济增长的根源也逐渐成为一个重要而有趣的话题。将中国历史和建设现代化强国的远景目标联系在一起，对于培育民族情感无疑起着重要的作用，也是当下破除“西方中心论”的需要。李伯重以中国江南地区为例，强调要正确认识今天江南地区的经济奇迹，就必须正确认识江南地区经济在中国长期历史进程中所打下的基础，那种将传统中国视为一片黑暗的“西方中心论”无疑是值得反思的。如今，站在中国经济奇迹的基点上，我们需要重新思考中西“大分流”的问题，即近代西方如何崛起，传统中国又是因何衰落的？
一
国家能力与近代西方的崛起
杨小凯等学者认为，西方代议制民主制度是西欧国家崛起的关键因素，后发国家只有模仿西方的政治体制才能克服国家机会主义，获得发展。这种观点其实是呼应了福山的“历史终结论”，即认为仿效西欧的政治制度是实现国家现代化的唯一途径。但是通过考察西欧国家历史，我们发现近代西欧国家崛起的关键并非代议制民主制度，而是近代欧洲国家科层式官僚制度的普遍建立和工业资本主义经济的迅速发展。
（一）科层式官僚制与近代西方国家能力扩展
当代著名学者迈克尔·曼曾将国家权力分为两类，即专制性权力（despotic power）和基础性权力（infrastructural power）。专制性权力是指国家不需要与社会协商而直接把自身的意志贯彻于社会的能力，而基础性权力是指国家向本区域渗透并有效执行相关决定的制度化能力。在迈克尔·曼看来，基础性权力主要通过社会层面来获取，它建立在国家与社会良性互动的基础上，更加侧重国家通过与社会的交往和互动来执行自己决定的能力。与专制性权力相比，基础性权力真正决定了国家能力。沿着迈克尔·曼的思路，我们可以把国家能力分为政治能力、经济能力、军事能力和意识形态能力等，国家能力概念的核心在于强调国家有效治理的程度，而国家能力构建的重要目标在于实现国家和社会关系的有效互动及政治整合。从国家能力角度而言，虽然近代西欧国家在中央层面的权力集中程度较弱，然而基层渗透力却深入扩展，这正说明基础性权力而非专制性权力才是国家能力的关键，前者决定了国家实现有效治理的程度。
由此来看，近代西欧国家能力的深入扩展和近代欧洲发生的诸种重要变化紧密相连。首先，近代西欧基础性权力的深入扩展是国家整合的结果。迈克尔·曼指出，近代欧洲发生了有利国家整合的两个进程。一是欧洲国家间的战争改变了军队的命令结构，之前松散的封建军队被淘汰，逐步建立起对军队进行协调和补给的机制。二是西欧国家扩张主要采取资本主义的形式，为财产所有者提供国外军事保护，并制定法律保障其财产和市场交易，国家由此获得了诸如征税、军事动员、法律制定和执行等关乎基础性权力扩展的能力。在这个过程中，西欧国家的军事能力和财政能力迅速增强，由此带来基础性权力的深入扩展。
其次，通过官僚制来实现近代西欧国家基础性权力的贯彻。官僚制的建立与近代欧洲国家之间在战争中发展出来的军事管理体制紧密相关。威廉·麦克尼尔指出，近代欧洲国家的君主们卓有成效地将官僚体制化深植于市民社会，使官僚制成为支配欧洲国家的管理模式。通过官僚制国家被真正地组织起来，国家意志因而能够得到有效执行。
最后，官僚制的建立离不开近代西欧国家强大的财政能力。只要简单对比一下同一时期中国和英国的财政能力便可一目了然：18世纪60年代，英国的人口数量仅为中国的3%，但税收收入总量已是中国的四分之一，人均税收更是中国的20倍之多。到了19世纪初，英国中央政府的税收总收入已达7000万英镑，税收净收入超过6000万英镑，每年人均政府总收入达到550克白银，而同时期的中国，即使按照最高的估值计算，中央政府的有效收入仅为3亿两白银，人均仅为约30克白银。庞大的财政税收，帮助英国建立起训练良好的专业化官僚体系，也为英国军队提供了当时世界上最为完备的设施及训练。在庞大财力的支持下，英国建立起了专业化官僚制度，由此使得基础性权力深入扩展。
（二）国家能力与西方工业资本主义的发展
经典理论主要是从生产角度解释资本主义为何能够迅速提高效率，亚当·斯密认为，西欧国家生产力的提高主要是因为分工和市场。而在马克思看来，资本家通过改进生产技术和缩短必要劳动时间，延长了剩余劳动时间，以获取相对剩余价值，同时推动了生产力的发展。熊彼特则认为，资本主义生产体制的特性就是动态创新，即把全新的生产要素和生产条件的新组合引入生产体系。但资本主义的发展并非只是“看不见的手”在运作，无论产权保护还是降低交易成本，皆无法脱离国家能力提供的基础性保障。诺斯指出，近代西欧国家对产权制度的有效保护促进了经济的发展。英国政府于1624年通过了世界上第一部具有现代意义的专利法《垄断法》，规定凡新发明创造，在其保护期限内，未经专利权人允许任何人不得生产、制造、销售、使用这种方法以及相类似的产品，违者将受到严厉的经济和法律制裁。《垄断法》的施行有效地促进了英国经济的发展。在推进重商主义、实行严格的贸易保护政策、保护本国的制造业方面，英国政府也不遗余力，如英国政府规定对外国产品从重征收关税，对法国亚麻布征收50%的关税，对法国其他制成品征收70%的关税。1651年出台的《航海条例》则规定，英国进口产品应当直接从生产国运来，且必须由英国承担运输，欧洲之外所有商品都必须由英国船只运送到英国。在这些措施的刺激下，英国商业得以迅速发展。
在日、韩等东亚资本主义国家的崛起过程中，国家能力的作用更加显著。日本明治政府高度重视对战略性行业的扶持，将分散在幕府直辖领地的兵工厂、铸铁厂、造船厂以及采矿厂都收归到政府的控制之下，进行集中经营和发展。由于得到国家的强力支持，这些行业的技术很快就赶上了西方。二战以后，东亚资本主义国家探索出了一种与西方国家不同的发展模式，其典型的特征便是经济计划性与国家干预相结合。日本学者冈崎哲二对20世纪50年代日本通产省推行的产业合理化政策如何应对日本市场失灵现象进行深入分析，发现日本政府在解决市场失灵中作用重大，其设立的产业合理化审议会在政府和企业之间进行协调，由此探索出了一条摆脱恶性循环之路。韩国的崛起也是如此。石化行业在韩国工业现代化中具有重要的地位，20世纪70年代初韩国的石化行业在一穷二白的基础上开始起步，经过10多年的发展，已经能够自行设计、建造、运营石化联合企业，拥有年产60万吨乙烯、34.7万吨丙烯的生产能力。这主要得益于韩国政府努力推行工业的现代化计划。
综上所述，西欧率先发生了工业革命，突破了农业土地生产边际报酬递减的规律，为科层式官僚制的建立奠定了深厚的财政基础，这种治理体制保证了国家意志力能够有效转化为执行力，反过来又进一步推动了工业资本主义的发展，使近代西欧的国家能力得到迅速增强。
而此时，传统中国却遭遇全面衰落，其关键到底是什么？对近代中国国家能力建构又产生何种深刻的影响？下面我们不妨将传统中国衰落与近代西欧国家崛起作深入比较。
二
传统中国衰落与近代国家能力构建的路径选择
造成近代中国国家能力疲弱的原因有很多，如自给自足的小农经济无法提供足够的农业剩余，贪腐和奢华性消费加剧了国家财政的恶化，文化高压政策抑制了读书人的创造性，庇护性网络的兴起导致制度的腐化，等等。下面分而述之。
马克思主义和新制度主义是西方经济理论中最具影响力的两大流派，尽管二者在许多方面的见解并不一致，但都认为经济变化会带来政治变化。循此思路，对传统中国国家能力衰落的分析无疑首先应从经济着手。英国学者伊懋可指出，传统中国经济的典型特征是以小农经济为基础，人口多而土地少，虽然在技术方面取得进步，然而小农经济普遍剩余不足，无法积累出足够的资本来促进资本主义的产生和发展，这就是“高水平均衡陷阱”学说。与此类似，黄宗智也提出“内卷化”（一译“过密化”）理论，指出小农经济的运作逻辑和西方工业资本主义的运作逻辑明显相悖，这种糊口型农业的商品化由维持生计的逻辑推动，小农家庭内农业和手工业的结合对机器大工业形成有力的抵制。不难发现，无论是“高水平均衡陷阱”学说还是“内卷化”理论都指出了一个事实，即在人地关系高度紧张的状态下，糊口型农业无法提供足够的农业剩余，也缺乏节约劳动的动力。
贫穷的小农经济无法提供官僚制正式治理所需要的财政基础，深刻制约了清代国家的基层渗透力。黄宗智将清代这种中央高度集权同时又尽可能保持简约的行政实践称为“集权的简约治理”。清代有着很强的中央专制权力，但土地税规模很小，18—19世纪中国土地税占农业总产出的比例只有2%~4%，小农经济所提供的赋税能力无法支付庞大的官员薪俸费用，这对清代官僚的规模体系形成了明显限制。而且地方政府没有自己的收入来源，除了官员常俸、衙役薪水和祭祀费用等之外，没有任何份额留作地方政府开销，地方行政的运转都成了问题，容易造成贪腐和增加百姓负担。凡此种种，带来的明显问题就是地方行政效率低下，无法有效应对清代社会的诸种复杂变化。清代中央政府一度欲将非正式治理纳入正式官僚制度中以提升国家能力，但薄弱的农业基础无法承担相应的治理费用，从而限制了基础性国家权力的扩展。雍正时期财政改革失败的重要原因就在于其财政能力的不足。雍正帝曾允准各省官员对所有向中央政府解送的地丁钱粮征收一定比例的额外费用作为“养廉银”（即火耗），这无疑有助于消除制度化的政府腐败。但清代国家财政过于依赖农业经济（沿海关税、盐课和杂税加在一起的收入都没有超过地丁钱粮），火耗归公最终失败。
对比同时期中英两国在财政能力方面的重大差异，就可以看到财政基础与国家能力的构建有着重要的关系。皮尔·弗里斯经过估算发现，18世纪中国的财政能力要远弱于英国，表现在四个方面：其一，无论是按照名义值（表示为白银等价物）计算还是按实际值（依照购买力或按工日表示）计算，英国政府动用的货币数量的人均值以及占GDP的比重都远超中国；其二，英国的间接税作用非常突出，而中国的土地税一直占据政府收入的绝大部分；其三，英国政府的福利开支占GDP的比例高于中国；其四，英国政府的人均收入与支出急剧增加，中国却非常稳定，甚至还有所下降。雄厚的财政收入，使英国政府拥有远比清王朝更庞大的官僚体系；英国官员皆受过良好训练且薪酬丰厚，使他们更加注意为国家征收税款。而中国官员只占据了中国人口的一小部分，人手不足，薪水较低，且无人为他们的工作提供专业化的训练。
贪腐和奢华性消费也在一定程度上造成了清代国家财政的恶化。在封建时代，君主承担着划定国家公共服务和私人利益边界的作用，但是二者的界限往往非常模糊。当君主的个人利益侵入国家公共服务领域时，国家制度的运作能力必然受到损害，换句话说，君主追求享乐和挥霍浪费必然给国家制度带来极大的负面作用。据专家考证，乾隆皇帝的六次南巡至少耗费2亿两白银，“十全武功”则耗费了1.2亿两。《红楼梦》里贾府的衰落更像是国家命运的缩影，这种衰落一方面来自对皇帝的依附，另一方面则来自家族内部的奢侈浪费风气。
林毅夫指出，一国经济增长的潜力取决于三方面条件即生产要素、产业结构、技术创新，其中最重要的是技术创新，工业革命后新产业之所以不断出现正是技术创新所诱发的。与此形成鲜明对比的是，清代的文化高压政策抑制了士人的创新性。乾隆一朝的文字狱多达一百三十余起，并波及粗通文墨的社会下层，这些案件内容大部分实质上与种族思想或悖逆无关，但是处罚极其严重，造成了巨大的社会心理恐慌，形成了各个阶层的自我思想抑制。这种情况下显然难以出现思想创新，读书人只能沉浸于古籍整理。当然，清儒的治学本身也存在问题。列文森将清儒的经验论对唯心主义的批评和西方的经验科学进行对比，发现清儒很少系统地提出问题，更不能找出事物之间的本质联系，因此他断定清儒的治学方法本身既不科学更不能带来科学的产生。
庇护性网络的兴起，加剧了清代国家能力的衰弱。18世纪后期中国有高低学衔的人数总共有140万人，但政府能够提供的官职只有2万个，造成了文化人的大量过剩。很多文化人于是以非正式成员的身份涌入政府从而造成了冗员，这些冗员都要靠庇护网络结构的资金来养活自身，虽然是官员自掏腰包，但归根结底是从老百姓那里搜刮来的。况且，由于在教育和文官制度方面存在问题，人们往往诉诸非法的途径，这也促进了庇护制网络的兴起，最终个人利益被置于公益之上造成制度的腐化。
当制度运作效率出现明显问题时，国家制度就无法有效应对18世纪后期社会各方面的重要变化了。嘉道时期，名臣陈宏谋被视为官僚典范与这一时期的社会危机——水利工程损坏、经济衰退以及外国势力的威胁——有着重要的关系。此时儒家强调的以个人道德伦理规范为内核的治理风格和变动的社会秩序形成了明显的矛盾，这就需要强化制度的运作实效。包世臣的相关思考则代表着基层幕僚阶层对这一时期社会危机的反应。在他看来，危机背后的根本问题既不是自然资源减少也不是人口快速增长，而是各种制度带来的积弊导致财富被自私自利的阶层所侵吞。底层民众为生存而苦苦挣扎，就意味着清代的国家能力走向全面衰弱。清代人口增长远快于耕地增长，引起民众的生活水平下降。1660年中国人口约在1亿到1.5亿之间，到1800年则上升到3亿。而耕地没有相应增长，1661年全国耕地大约5.49亿亩，1812年大约7.91亿亩。耕地增长率不到50%，但人口增长率超过100%，其结果就是18世纪后期不少贫民动辄背井离乡，或沦为盗匪，或揭竿起义。苏成捷关于底层妇女“招夫养夫”的研究深刻表明，在“内卷型”的经济结构中，面对民众的生存压力，很多地方官员对大量底层的“犯奸”案件只能睁一只眼闭一只眼。简言之，清代制度体系无法有效应对这些挑战，导致中央政府越来越疲弱，无法应对近代中国的各种变局，太平天国起义之后尤甚。如何重建国家能力和实现国家整合，成为近代中国的重要主题。
和清朝类似，民国时期国家能力构建整体趋势同样是希望将非正式治理纳入正式制度体系中，从而实现国家的整合，然而这种努力在实践中也是失败的。在民国的治理结构中，区是最小的有效行政单位，区长或区董被委以地方登记、治安，以及教育、卫生、地方工程等重任。南京国民政府将区级政府视为国家权力的延伸，然而在实际运作中区级政府并未如国民政府所预想的那样成为官僚化政府分支。因为区政府职员薪金不高，而从其他途径却可以获得数倍于其薪金的灰色收入，因此这些官员千方百计地榨取人民钱财。同时，在人均国民收入并未增长的情况下，盲目扩大机构给民国中央政府带来沉重的财政压力，其结果就是国家对乡村社会的控制能力明显低于其对乡村社会的榨取能力。在民国时期国家能力的构建过程中，尽管国家渗透力在向基层深入扩展，然而固有的小农经济并未发生改变，无法提供正式治理体制扩张所需要的财政基础，最终出现了官僚制度扩展但国家能力并未有效提升的局面。民国时期国家能力构建的新举措是国民党希望建立党国体制以实现国家整合，建立了一套与行政层级相并行的党务系统，但不伦不类的党治结构和缺乏社会阶级支持等诸种问题，都使得国民党无法承担国家整合的重任，并未有效地提升国家能力。近代中国国家能力衰落的实际情况，决定了中国国家能力的构建必须另辟新路。
三
赶超战略与中国国家能力构建路径选择
新中国成立后，拥有强大组织能力和动员能力的中国共产党，通过社会动员汇聚资源和加快建设的赶超战略来实现国家整合。国家没有发展和资源禀赋条件相一致的劳动密集型产业，而是将资源投入机器工业等资本密集型部门，最大限度地将所有投资都投入重工业。优先发展重工业的做法主要是通过政府控制大部分经济，并且运用控制权将资源不断投入新建工厂。自20世纪50年代以来中国的投资率全面上升，1954年已经上升至国内生产总值的26%。这些投资绝大多数又投往工业领域，工业投资的80%又投往重工业。优先发展重工业战略不仅推动了工业的迅速发展，而且使得国家有能力动员财政和其他资源，为维持投资效益提供不断的财政支持。在赶超战略推进的过程中，中国共产党构建起强大的组织动员体系，为国家建立起初步齐全的重工业体系奠定了基础，也带来了国家基础性权力的深入扩展。
从国家能力构建机制而言，中国国家能力构建主要是在赶超战略中通过指令性计划实现资源整合，并由此推动国家基层渗透力深入扩展从而实现国家能力构建，这和近代西欧主要通过战争和军费筹措来扩展基层渗透力有着明显的不同。具体而言，中国国家能力的构建过程中主要的举措包括：首先，从所有权体系的建立而言，政府拥有所有大型工厂、运输企业和通信企业，农村集体拥有土地所有权和经济管理权；其次，从生产体制的管理机制方面而言，政府对企业发布指定生产目标的命令，并在各个生产者之间分配资源和物资；最后，从价格体制的运作体系而言，政府控制价格，将资源汇于政府手中并制定产业的相对价格。
与西方国家构建路径对比来看，中国国家能力构建主要采取的是一条政党主导型路径，通过政党主动引领现代化的发展路径，以避免产生资本主义生产无序性带来的对生产力破坏等问题。在赶超体制下中国国家能力迅速增强，由此实现了真正的“站起来”。中国国家能力构建之所以采取政党主导型构建路径，主要和近代中国如何实现有效整合的历史任务有关。和西欧崛起中从农业社会向工业资本主义社会的转变相比，传统中国并未实现相应的转变，反倒遭遇全面衰落，中国贫穷的小农经济既未给工业资本主义的发展提供足够的剩余，在人地关系高度紧张的状态下又缺乏工业资本主义要求节约劳动的动力，这种贫穷的经济结构无法为正式官僚体制提供足够的财政支持，进一步导致国家财政汲取能力羸弱。由于缺乏正式治理足够的财政能力支撑，反过来使得国家根本无法有效地将意志力转化为现实决策执行力，缺乏为经济发展提供足够的公共服务和基础设施的能力，从而加剧了小农经济的贫困。因此，当中央政府无法应对18世纪后期出现的一系列重要变化的时候，也就变得越来越疲软，根本无法应对近代西方工业资本主义强大的军事和政治压力。这种实际决定了中国国家能力的构建必须另辟新路，依靠具有强大组织能力的中国共产党采取大规模社会动员和赶超战略方式来完成，通过政党汇聚资源加快建设从而实现国家能力的构建。
中国国家能力的成功构建既为中国经济增长奇迹奠定了深厚政治基础，也启发了人们应该正视现代化道路的多元性。正如习近平总书记说的：“世界上既不存在定于一尊的现代化模式，也不存在放之四海而皆准的现代化标准。”中西国家能力构建的路径的关键差异也启发我们，中国独特的历史命运和基本国情，需要我们走出一条不同于西方的现代化道路。
原文见于《东南学术》
2023年第6期
转自：“东南学术”微信公众号
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