作者简介
李 燕
李燕，法学博士，上海师范大学天华学院副教授，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员；
程恩富，中国社会科学院大学学术委员会副主任、首席教授，中国社会科学院学部委员，中央马克思主义理论研究和建设工程首席专家；
张国献(通讯作者)，法学博士，上海外国语大学马克思主义学院教授，创新马克思主义研究中心主任。
摘 要
人民民主是全过程民主。新时代乡村全过程人民民主的主体制约表现在：能力不足与责任迷失的主体局限；平等问题与公共缺失的主体迷思；政治冷漠与简单多数的依赖倾向；意识偏差与包容衰退的思维瓶颈。主体制约成因在于：乡村空心与私利至上的场域制约；头雁素质与宗旨薄弱的组织制约；利益失衡与经济压力的经济制约；阶层分化与利益多元的社会制约。主体制约的化解路径包括：组织队伍与宗旨意识协同强化，隐蔽议程和政治冷漠协同消除，理性精神与参与能力协同培育，经济振兴与村民富裕协同发力。
发展全过程人民民主，对于促进乡村振兴、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴有重要意义。乡村全过程人民民主的主体是乡村民主的参与者，回答的是“由谁参与”的问题。从参与角度来看，乡村全过程人民民主的主体是基层政府、社会组织、村民等。基于数量和构成考量，可划分为乡村群体主体和乡村个人主体。基于资源所有权考量，可划分为普通农民和乡村精英。可见，乡村党组织、乡村政府、村民组织、村民等都是乡村全过程人民民主的主体。这一主体具有政治责任性、社会包容性、协商理性和民主平等性等政治品质。乡村全过程人民民主是乡村主体的全过程人民民主，党支部、乡村管理机构、村落组织和农民都应该具有获取信息、平等参与和理性表达的权利和机会，乡村民主主体的自主性和能动性发挥程度事关全过程人民民主的乡村治理效能。因此，深入研究乡村全过程人民民主的主体制约与化解路径具有重要的理论意义与现实价值。本文基于乡村实践，注重问题揭示，深描治理效能，优化主体路径。
一
乡村全过程人民民主的主体制约表征
乡村全过程人民民主是对我国人民当家作主民主政治制度体系本质特征的概括，是民心政治的理论呈现，在乡村领域，这意味着乡村公共决策的过程不仅要求以民主的方式进行，而且要求参与民主的乡村主体具有珍视理性与公正的价值理念。乡村主体的民主活动是一种社会性政治活动，是在特定的乡村场域中进行的民主治理。乡村民主主体具有各自特定的行动方式、认识模式和思维方法，深受各种主客观因素的影响，基于自己已有立场、思想观念、社会利益、参与方法、科学素养、文化知识和历史经验参与乡村民主全过程。这既是乡村全过程人民民主发展的现实基础，也是其创新的制约条件。当前，乡村民主主体的主人翁意识勃发，权利意识增强，但在实践中也不同程度地存在着主体制约问题，并成为乡村全过程人民民主发展的制约因素，影响乡村全过程人民民主的治理效能。
(一)主体局限：能力不足与责任迷失
乡村全过程人民民主内含着权力和权利两条基本线索，村民既可以在政治生活中参与行使国家权力，也能够在基层社会事务中实现充分的自我管理。村民能力不足的一种情形是因自身民主素养不足而不能实现有效参与乡村民主全过程，这在实践中被称为能力失效。另一种情形是由于机会、资源、制度等外在条件限制导致的乡村民主生活失效，这被称为影响失效。不管是哪种情形的能力不足，其结果都会导致乡村全过程人民民主中的公开排斥。乡村现行的政治制度和政治秩序都赋予农民神圣的政治地位和充分的民主权利，农民必须通过自己的行为来行使规定的民主权利。但受经济状况、教育程度、政治理念和民主素养等因素限制，不少农民参与乡村全过程人民民主的积极性不高，协商对话、理性讨论、提案审议的能力和理性明显不足，对如何实现有效的民主参与有时也显得茫然无措。如果组织者或管理者在农民乡村事务参与中的协商技巧不足，在乡村民主决策时会因意见的片面性和建议的碎片化而致使部分农民成为“沉默的大多数”，出现民主讨论时的失语状态，从而只能被动默认乡村精英的决策建议。村民能力不足严重制约着乡村全过程人民民主的治理效能。
马克思主义的人民主体理论是中国革命和建设的理论之源，也是乡村全过程人民民主的思想之基。主体意识实际上是对自身主体地位的确认。权责观是乡村全过程人民民主中主体意识的关键，是村民对法律赋予其权利和义务的认识和态度。新中国成立以来，农民当家作主，是国家政治和乡村社会的主人。改革开放以后，在普法教育和村民自治实践中，尤其是市场经济的发展和村民科学文化的提高，极大地增强了村民的权利意识。但是，村民对乡村公共责任的担当意识并没有与权益意识同步觉醒提升。在乡村全过程人民民主实践中，有些村民往往从个人角度提出自己的价值关切，追求自己的经济利益，而关涉乡村公共事务和公共利益的事情却不同程度地抱有“事不关己，高高挂起”“多一事不如少一事”的心理，将自己置身于乡村公共事务之外，缺乏乡村民主主体的主人翁意识。有些村民社会责任感淡薄，不能理性地把个人对他人、社会和国家的相应责任作为社会关系的总和来理解。由于怕承担责任，有些村民在乡村全过程人民民主实践中更愿意“搭便车”，时常把乡村公共事务作为茶余饭后的谈资，而不是在乡村民主过程中表达意见，理性协商，共同解决。
（二）主体迷思：平等问题与公共缺失
马克思、恩格斯指出：“平等是人在实践领域中对自身的意识，也就是人意识到别人是和自己平等的人。”在乡村全过程人民民主的制度设计上，政治平等是基于程序公正以保证乡村民主主体通过公开的理性讨论制约公权任性，参与者在主体和权利上理应是平等的。随着乡村经济的发展和社会组织的发育，多元乡村民主主体既包括国家层面的乡镇政府、村级党组织、村委员会、村民代表大会，又包括社会层面的各种社会组织，还包括个人层面的所有村民。显然，乡村全过程人民民主中呈现的是多主体性特征。乡村民主主体因自身特点和内在条件的限制，特别是财富、知识和能力等主体身份的不平等，必然导致农民在乡村全过程人民民主中获得资源、信息等机会不平等。学界把乡村政治不平等分为三种类型：一是权力不平等影响农民参与乡村公共领域社会事务的机会；二是交流不平等制约农民参与能力在乡村民主过程中的有效性发挥；三是能力不平等使农民不可能全然参与到乡村公共事务之中。乡村政治不平等导致农民参与乡村全过程人民民主的困难，使得乡村民主过程中难以充分体现农民在主体上的平等性。
在“百年未有之大变局”和“国内大循环为主体格局”的时代背景下，乡村全过程人民民主在中西对比过程中建构出一套具有中国特色的话语体系，展示出乡村民主政治的旺盛生命力，促进了乡村民主的文化性建构、规范性建构和体系性建构。改革开放前，政府以行政方式深度介入乡村民主，乡村社会事务的公共性比较突出。改革开放后，市场因素和利益观念不断渗透到乡村社会，传承千年的“差序格局”日益模糊，价值趋于多元且不断出新，民主理念深入人心，乡村社会的公共性逐渐让位于经济利益的共同性。经济财富、社会资本、宗族声望、灰色影响、文化层次把乡村传统的扁平社会划分出不同的差序模块。以自我为中心的个人主义、以利益为中心的市场理念，成为乡村社会评价事物的重要考量。乡村社会有时不是基于乡村事务的公共性进行理性分析，而是建立在利益关系的基础上进行阶层分割。如果乡村事务和个体之间没有太大的利益关系，乡村个体则时常遵从“少管闲事，少惹是非”的原则处理乡村公共事务。一些村民时常漠视乡村公共事务的正当性，缺乏维护乡村正义的积极性。乡村集体经济的虚置，也可能导致乡村公共理念缺乏、公共精神缺失、公共责任感缺位。尤其是基于乡村公共利益的政治参与，一些村民往往是事不关己高高挂起，少有基于发展大局和长远利益的谋划与付出，更缺乏积极参与乡村全过程人民民主实践的意识和行动。因此，着力建构适应乡村全过程人民民主的文化性、规范性和体系性的公共理性，便成为当务之急。
（三）依赖倾向：政治冷漠与简单多数
乡村全过程人民民主中的政治冷漠是指村民参与乡村事务的积极心理缺乏、履行公民义务的内在情感不足、参加公共事务的政治立场摇摆。在乡村全过程人民民主实践中，囿于自身利益的考量，村民常衍生出政治冷漠心理。目前，乡村全过程人民民主实践尚处于创新阶段，在短时期内村民很难充分感受到乡村公共利益的社会性，乡村民主过程一时还无法满足他们的“获得感”。村民政治冷漠也具有认知上的现实基础。比如，在讨论乡村公共事务时，或因其意见很少被列入议题，或即便被列入议题也很难影响决策，这就必然削弱村民参与乡村全过程人民民主的积极性。有时乡村全过程人民民主的决策难以快速落实，村民会产生民主过程无用论的心理，从而降低其参与乡村民主决策的动力和热情。有些村民发现乡村民主话题与自己的利益关涉不大，往往无心参与甚至反对开展民主过程，还有一些村民抱着投机心态，奉行“有利就干，无利免谈”的原则，消极对待乡村民主活动。因利益考量而导致的政治冷漠侵蚀着村民对乡村全过程人民民主决策结果的认知，削弱了村民参与乡村全过程人民民主实践的主动性。
依赖倾向中的简单多数是指在乡村全过程人民民主中基于少数服从多数原则（无论是单纯多数规则，还是比例多数规则）而无视少数人的合理要求，损害少数人的合法权益。在乡村全过程人民民主实践中，同宗同族人群、经济利益共同者等社会群体往往采取内部协商一致原则，目的是彰显其团体力量，影响乡村公共决策，维护少数人的私利，损害乡村公共利益。在少数极端情景中，利益关联的乡村主体为了维护自身利益或者攫取团体非法利益，往往采取内部结盟，协商一致，共同行动，在选举或协商中损害少数人的合法利益。如此“简单多数”原则，实质上脱离了乡村公共利益，维护了个人私利，他们借口的乡村利益公共性则可能沦为虚假或仅仅是名义上的。乡村全过程人民民主不能为了维护一部分人的合法利益而牺牲另一部分人的合法利益，也绝不能仅仅借重少数服从多数原则，以损害少数人合法权益为代价来促进乡村公共利益的实现。乡村全过程人民民主要通过民主监管和法律保障切实维护乡村社会每个人的合法权益。只有这样，才能维护乡村公平，实现乡村善治，促进乡村振兴。
（四）思维瓶颈：意识偏差与包容衰退
民主意识是乡村全过程人民民主治理效能发挥的重要条件，是在乡村民主参与和社会治理过程中形成的民主思维和民主行为的内在心理，它包括主体意识、责任意识和权利意识。民主意识是多元乡村主体主动参与全过程人民民主的内在因素。在乡村全过程人民民主实践中，民主意识薄弱的基层干部有时会对乡村民主造成极大损害。“治理的不断技术化，并不一定能够强化行政体系对于具体社会问题的感受力和应变力，反而会使后者变得越加迟钝。”由于官本位和人治思想的“胎记”影响，一些乡村干部倾向于制定强制性计划，下达强制性命令，时常抑制农民参与乡村事务的民主意识，大大弱化乡村全过程人民民主中农民的协商功能和参与热情。也有个别乡村干部借口农民民主素质低、思想觉悟差、民主技巧少、协商能力弱等问题，害怕影响个人权威，不愿在管理层面推动乡村全过程人民民主，造成乡村民主渠道狭窄、全过程人民民主的链条缺失，治理效果不佳。还有些村民简单地认为“民主”就是乡村问题投票解决，“一人一票”是最民主的方式。乡村民主主体的意识偏差不仅影响利益冲突问题的解决方式，而且影响乡村全过程人民民主链条的完整性，削弱民主协商结果，从而消解乡村全过程人民民主的治理效能。
乡村全过程人民民主中的政治包容，体现在特定的乡村社会环境中，不同的乡村民主主体基于乡村共同责任包容不同的观点和建议；也体现在诉求不同的乡村主体以多元价值取向为前提，以平等协商、民主对话、和平竞争的方式，运用说服的逻辑力量而达成民主共识；还体现在乡村权力拥有者能够吸收不同的意见观点，接受群众的批评和建议，进而修正个人偏好，完善行政决策。乡村社会的政治平等以政治包容为前提，在乡村全过程人民民主中，乡村多元主体都应平等地被纳入全过程人民民主的全链条之中。而在目前的乡村全过程人民民主实践中，往往会呈现“精英俘获”或“寡头民主”的“包容衰退”倾向，与之相伴随的是普通农民的政治冷漠，这种冷漠甚至蔓延到乡村民主的全过程，继而严重破坏“充满活力的”乡村民主生态。在这样的民主生态中，村民不再追求乡村公共利益，而是热衷于狭隘场域中的个人或家族利益。不仅如此，包容衰退的阻塞效应还严重影响乡村稳定，使村民的归属感和幸福感大大削弱，其民主意愿的表达会出现“非理性化”倾向，“在沟通不畅的情况下很容易以社会事件的方式来非理性地加以表达”。
二
乡村全过程人民民主的主体制约成因
正确认识乡村全过程人民民主的主体制约及其生成机理是促进乡村全过程人民民主日益完善的现实逻辑。乡村全过程人民民主的主体制约根源在于中国乡村独特的历史因素、社会现实、经济水平、体制机制、思想观念和文化基因等因素。多维视角分析主体制约的成因是科学破解乡村全过程人民民主主体制约的前提和基础。
（一）场域制约：乡村空心与私利凸显
1995年，中国农村人口达到历史峰值，8.6亿人。随着城镇化、工业化的迅速发展，到2021年底，中国流动人口已达3.85亿人，乡村常住人口锐减至4.98亿，相比1995年，下降了3.62亿。现代化和城市化的迅猛发展，村民之间基于乡情伦理的交往日益消减，乡村社会变得越来越智能化、市场化和城市化，以亲缘和地缘为纽带的乡村亲情逐渐淡化，以利益和权利为核心的社会理性日益增强。人口分散、人数锐减的乡村集体经济空心虚无，自然环境和社会环境中的市场元素和工业元素日益增多。现代乡村的自然面貌工业化、邻里关系市场化，传统的共同价值和行为规范逐渐瓦解。自由、文明、舒适的现代化城市生活，吸引着越来越多的农村人口尤其是新生代到城市工作和生活，乡村人口大量流出，价值观念多元变化，社会生机缺失。乡村日益空心化是当前乡村民主主体制约的场域根源。
乡村利益是乡村全过程人民民主的基础，指的是乡村主体的生活环境与生产环节为其带来的综合收益。乡村利益的价值蕴含在千百年约定俗成的村社制度、婚丧礼仪、生活习俗、乡情理念和行为规范之中，属于村民既定的价值选择，是一种惯常接受并不断创新的乡村理念，有其特定的价值指向。集体经济的空洞消解了乡村利益内在的规范性和约束力，期望再组织化的乡村因为内生动力不足只能寄希望于农民公共意识的觉醒。乡村利益应以正式制度来表达，但义务性规范、禁止性规范常常因法律规则的模糊表达而只能成为乡村倡议，主体缺失和责任模糊的正式制度与乡村民主行动时常分庭抗礼，私人利益至上的市场倾向在改革开放四十多年的岁月里不断消解曾经在乡村社会治理中发挥重要作用的制度规制。百年乡村变迁使原有乡村利益的固有内涵日益虚置，新时代具有约束力的乡村非正式制度如自治章程、村规民约等尚未完全定型。私人利益与乡村利益之间人为制造的鸿沟，亟待在乡村全过程人民民主中通过科学的理性制度予以弥合。
（二）组织制约：干部素质与服务宗旨意识薄弱
乡村全过程人民民主是以基层党组织为核心的社会主义基层民主，基层党员干部队伍是乡村全过程人民民主建设的主力。当前，乡村干部队伍建设成效显著，尤其是乡镇干部的能力提升明显，但村级支部书记的选拔培养还存在不少问题。其中，乡村基层党组织缺乏高素质的“领头雁”，这是乡村全过程人民民主主体制约的一个重要因素。新时代的乡村只有配备踏实能干、甘于奉献的党组织带头人，才能建立起强有力的乡村领导班子，从而确保基层党组织在乡村全过程人民民主实践中发挥战斗堡垒作用，带领村民有条不紊地进行民主参与、民主协商、民主监督、民主选举，做到乡村主体全覆盖，乡村民主全过程、民主过程全链条，保证村民自治的有效性。然而，由于收入低、晋升前景渺茫，许多人才无心回乡。现有乡村“头雁”培育和激励机制不健全，部分干部存在干劲不足，能力不强，交差应付的现象。
服务乡村、服务农民是乡村基层党组织的基本功能。在计划经济时期，乡村基层党组织掌握着乡村的经济、政治、文化等资源，处于“领导核心”地位，为人民服务的宗旨意识比较浓厚。改革开放后，受集体经济空置，社会资源分散，工作中心转换等因素影响，一些乡村党员干部全心全意为人民服务的宗旨意识有所弱化。另外，基层党组织未能及时转变工作理念，从管理职能向服务职能转变，仍然习惯于用行政命令的方式管束群众，缺乏服务意识，党群关系和干群关系也出现了僵化和疏离的现象。这都削弱了党在乡村全过程人民民主中的形象和群众基础，造成乡村全过程人民民主主体的组织制约问题。
（三）经济制约：利益失衡与经济压力
因自然禀赋和政策差异，乡村经济发展与全过程民主之间时常失衡，普遍存在诸如乡村集体经济增收动力不足、村级债务负担沉重、村庄基础设施建设滞后等现实性问题。多年的市场化改革和民营化发展导致乡村集体经济向非公经济转换急促而高效，不同经济成分之间边界模糊。多样化的乡村经济主体和乡村社会资源、失衡的利益分配以及悬殊的经济实力使边缘群体和新兴势力的价值取向分立。因缺乏经济利益共享的意识，曾一度引发乡村弱势群体的非制度性抗争。以浙江为例，改革开放初期，浙江乡村经济发展滞后，经济基础薄弱，在村级集体经济规模不足10万元时，基本上没有需要与村民协商的公共事务。当集体经济发展到几十万元乃至上百万元规模时，村里出现剩余资金，村级公共设施建设能力勃发，村委员会和村民的关系相对和谐。这是乡村全过程人民民主的档口期。当村庄集体经济发展到上千万元的规模时，因缺乏有效的监督机制，出现村民利益分配不均的现实，乡村矛盾时常尖锐，社会稳定的任务相当艰巨。乡村利益失衡导致乡村全过程人民民主主体的平等性受限。
村民政治参与的愿意、程度和效果往往与乡村经济发展状况密切相关。当前，乡村财政大多面临着资金短缺的问题，乡村财政收入有限，融资渠道也有限，很难获得外部经济支持。但农村基础设施建设、教育、医疗等方面的支出却较大，许多乡镇的财政状况是艰难而窘迫的。为了缓解乡村经济压力，基层政府各部门的工作重心不得不侧重于发展地方经济，激发了乡村干部亲资本逐利润的内在冲动，导致行政意志与资本逻辑相互勾连，乡村全过程人民民主出现空转。在经济压力下，乡村基层政府的主要工作就是积极向上级争取资金和项目，搞征地拆迁，招商引资，刺激地方经济的超速增长。营利性的行政逻辑导致部分官员错误地认为，村民参与乡村公共事务显得烦琐而多余，甚至有碍于经济指标的完成，从而对乡村全过程人民民主的环节、过程和覆盖面“偷工减料”。因经济压力和利益疏离的双重因素，村里的青壮年甚至有劳动能力的老年人争相走出熟悉的乡村，融入现代化的陌生都市，外出务工的农民对乡村民主活动逐渐疏离，村民的参与性缺失致使乡村全过程人民民主陷入困顿。
（四）社会制约：阶层分化与利益多元
人民公社时期，乡村社会在计划经济基础上形成了一个相对封闭、空间有限的政治共同体。人民公社是村民政治信息输出输入的主要来源，政治活动的基本领域局限于公社这一单元内。改革开放后，随着基本经济制度和产业结构的变化，由于集体经济衰退和社会分化效应，乡村共同体逐渐碎片化，农民逐渐演化为农业劳动者、企业职工、农民工、乡村干部、乡村知识分子、个体劳动者、私营企业主等多个阶层。乡村阶层分化带来利益多元，为滋生不同价值观提供了社会基础。市场经济条件下，由政治地位决定的资源控制权在乡村社会中逐渐缩小，现代经济的新兴市场主体则不断趋强，他们因利益聚合，逐渐形成了新的乡村利益共同体。当下农民已经不是传统的农业工作者，而是新时代乡村全过程人民民主的多元主体。乡村再也不是原来的简单样式，而是融合了经济、政治、社会和文化等诸多因素的多层次复合体。不同阶层、不同地区甚至同一村庄内部的不同农民，利益需求都存在很大差别，从而造成乡村全过程人民民主实践中的主体制约问题。
由于历史或现实的多重原因，乡村利益往往与社会不平等联系在一起。乡村理性人参与乡村全过程人民民主的动机都是以维护或追求现实或未来的权益为基础。多元利益在政治上或社会观念中被固定在不同的社会阶层，存在利益冲突时，乡村协商很难达成共识，处于主导地位的强势主体强调自身利益的合理性，弱势群体则强调自身利益的必然性，因缺乏共同的利益基础，双方都不愿意妥协，从而导致乡村全过程人民民主的主体制约问题。
综上所述，这些主客观条件的限制，是乡村全过程人民民主主体制约的主要原因。深刻剖析其根源，积极促进乡村全过程人民民主建设，要紧紧依靠党和人民群众，充分尊重人民群众的主体地位，扎实推进乡村全过程人民民主的制度化、机制化和智能化。只有这样，才能充分发挥乡村全过程人民民主的治理效能，以中国式现代化推进中华民族伟大复兴。
三
乡村全过程人民民主的主体化解路径
创新乡村治理体系，走乡村善治之路，就是要大力发展乡村全过程人民民主，健全自治、法治、德治相结合的乡村全过程人民民主的治理模式。这是乡村治理现代化的时代课题，也是振兴乡村的重要举措。
（一）组织队伍与宗旨意识的协同强化
新时代，要进一步树好政治导向，优化基层党组织的干部队伍，为化解乡村全过程人民民主的主体制约提供组织保障。乡村党建工作的开展，关键在于过硬的基层干部队伍。推进乡村党建的高质量发展，应树好用人导向，优化干部队伍建设。首先，重视选拔乡村基层党组织的“领头雁”。应按照“德才兼备、唯才是举”的原则，扩大选人视野，拓宽选人渠道，推选公道正派而又勇于干事创业的优秀人才担任村干部。只有这样，乡村全过程人民民主才有坚强的领导核心。其次，重视培养乡村基层党组织的后备干部。培养和选拔优秀的后备干部是优化乡村干部队伍建设的重点，也是推进乡村全过程人民民主建设的重要一环。要把党性观念强、工作作风实、群众口碑好的优秀青年人才充实到村级后备干部人才库。有组织地提升乡村年轻后备干部在全过程人民民主中的服务意识、创新思维、法治观念和治理能力。最后，重视对乡村党员干部的激励。应适当提升乡村干部的待遇，拓展职业晋升空间，做到“待遇留人、事业留人、感情留人”，把乡村视为干事创业、充满希望的平台，使乡村基层干部成为受人尊敬、大有可为的群体，为乡村全过程人民民主建设奠定组织基础。
促进基层党组织转变政治作风，践行党的宗旨，为化解乡村全过程人民民主主体制约提供政治保障。全过程人民民主是对乡村政治生活的全局性理解和整体性把握，包括其价值内核和机制功能，还包括串联民主各环节的体制逻辑与制度安排，这是乡村民主全链条、全环节和全领域能够形成有机关联的必要基础。乡村党组织身处人民群众之中，直接面对广大群众，是党的群众路线的践行者，也是党的全心全意为人民服务宗旨意识的体现者。乡村党组织的工作状况直接决定着党的路线方针政策能否顺利实施，乡村党的建设质量如何直接关系着党在人民群众心目中的地位和威望。要落实乡村全过程人民民主，实行乡村“四议两公开”，就应努力做到以下两点：其一，树立正确的政绩观。把“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴”作为乡村党组织开展工作的出发点和落脚点，把群众认同和人民拥护作为最大的“政治”，以全心全意为人民服务作为乡村基层党组织建设的价值目标，以增强民众福祉、赢得群众认同作为乡村基层党组织的最大政绩。其二，增强广大民众的获得感。乡村基层党组织应在具体决策和实践中，深入了解民众所需，及时解决民众所急，切实满足民众所愿，最大限度地维护和实现农民的各种利益，不断增强农民的获得感和幸福感。
（二）隐蔽议程和政治冷漠的协同消除
隐蔽议程是基于权力流失在政府之外，或者流失在政府周围，导致私人与政府合谋，将至关重要的政治问题排除在公共政策的过程之外，一方面限制政策的出台，另一方面影响公共利益。乡村全过程人民民主“以人民群众的需求为起点，以人民群众的选举、协商、决策、管理为关键点，以人民群众的监督为终点，构筑了一个各个环节相互连接、有机互动的整体”。首先，消解隐蔽议程的关键在于，扩大乡村全过程人民民主参与者的范围，使制度化参与的乡村主体不再仅仅局限于乡村精英，而是让所有普通村民都能够平等自主地参与。以公共精神培育为抓手，扩大乡村全过程人民民主的参与范围，为村民的理性表达和平等参与提供平台，使乡村全过程人民民主不仅体现在国家制度层面的政治民主形式上，也能体现在基层治理层面的社会民主形态中。其次，通过乡村精英和普通民众的广泛参与，建构理性对话、平等协商的机制体制，推进公共服务型乡村政府建设。在促进以公共服务为导向的乡村全过程人民民主时，作为社会利益监管者的乡村政府应以农民利益为核心，保持在乡村经济和社会事务中的超然地位。再次，加强乡村基层政府人员的道德建设，加强乡村公共利益和公共价值的引导，消除基层政府因追逐私利而形成的隐蔽议程。又次，健全乡村权力监督和责任追究机制。树立“有权必有责，用权必监督，违权必追究”的法治理念，促进乡村权力回归公共价值。最后，发挥社会舆论作为“第四项权力”的作用，通过主动设置乡村议程、放大公众议程、曝光隐蔽议程，提案公开、决议公开、程序公开、措施公开，将乡村全过程人民民主相关信息通过多种手段和多个平台公布，使其成为乡村社会关注的焦点，对企图遮蔽者造成强大的社会压力，用全过程人民民主的乡村范式化解乡村主体信息制约的现实问题。
村民对乡村民主不参与、不关心的政治冷漠，实质上是村民对乡村民主的疏远和逃避。在人口流动的背景下，消除政治冷漠要依托发展乡村网络民主，提升农民网络民主意识和参与能力。一是提升农民的民主参与能力。民主参与能力不仅包括科学知识和文化素质，还包括权利意识和法治精神、偏好表达和民主技能。基层政府应提升农民的民主能力、思想意识和公民素养，让法治教育发挥主导作用，并让农民在乡村民主实践中累积经验、拓宽视野，亲身感受民主参与的重要性。二是科学设置乡村网络民主的议程和议题。农民参与乡村网络民主的程度与个人利益密切相关。政府部门要积极拓展农民获取乡村治理信息的渠道，免费提供用工就业、子女教育、权益维护、技能培训等与他们切身利益相关的信息，提高农民参加乡村全过程人民民主的积极性和主动性。
（三）理性精神与参与能力的协同培育
乡村民主主体“应具有公共理性与公共情怀，还应追求公共性与公共利益”。公民理性精神是乡村全过程人民民主的重要组成部分，表征为村民对乡村公共事务的热心、关爱和尊重，以及公民崇高的公共品德与素养，是化解乡村全过程人民民主主体制约的重要方面。在村民理性精神的培育中，应注重消除村民的理性碎片化和价值分立化等倾向，克服其小农意识和冷漠心理，缩小村民与正规制度之间的心理距离，提升村民群体的政治责任感和社会荣耀感。首先，加强公民美德教育，使乡村共同体成员之间能够相互理解、相互尊重，节制乡村民主实践中的不合理诉求。其次，强化村民责任感教育，明确村民个体在乡村政治共同体中的地位和价值，使乡村全过程人民民主的主体性充分发挥。最后，强化乡村基层政府人员的公共精神教育。政府权力的政治性和公共性要求乡村政府要为乡村公共利益服务，应本着公平、公正、公开的原则通过民主全过程为人民服务。乡村政府制定政策必须密切关注和认真回应村民关切，促进乡村政策的合理性与公共利益的实现，消除乡村全过程人民民主中的主体制约问题。
乡村全过程人民民主制度的持续有效性依赖于农民参与能力。乡村传统社会的封闭性和小农经济的脆弱性，是村民参与能力不强的历史因素和现实制约，其外在表征为村民民主参与意愿低落和民主技术缺失，在乡村民主实践中不能真实表达参与选举和理性协商的内心意愿，更缺乏参与乡村事务的行政能力和民主技巧。因此，化解乡村民主主体制约，就必须培养村民参与能力。村民的协商能力、监督能力和民主技能的培育与乡村全过程人民民主建设是硬币的同体两面。也就是说，只有在乡村全过程人民民主实践中，村民的参与能力才能得到不断提升。在乡村全过程人民民主实践中，一方面应注重提高村民的言语表达、合理判断、审慎思考、理性讨论、有效沟通等能力。如在参与乡村全过程人民民主时，考虑问题要以乡村发展的长远利益、公共利益为出发点，应具备政治判断力、政策落实力和民主监督力，应树立人人平等、理性包容、互利互惠、勇于担责和遵循规则的民主理念。另一方面，要尽可能提供一定场景或机会使村民与政治权威直接对话，激发村民勇于参加民主决策、履行民主职责、强化民主信心的践行能力。将全过程民主理念内化为村民的一种心理习惯，外化为村民的民主参与行为。只有这样，才能把提高农民的参与能力这一乡村全过程人民民主建设的基础性环节做扎实，才能真正化解乡村全过程人民民主的主体制约问题。
（四）经济振兴与村民富裕的协同发力
全过程人民民主的乡村基础是乡村经济的高质量发展。乡村经济的振兴程度与农民的理性意识、参与意识和自主意识的养成往往呈现正相关性。促进乡村经济振兴，加速农业现代化、民主数字化、城乡经济一体化，让田间的农民走向富裕，让高新技术带动乡村经济，让发达城市辐射乡村社会。只有这样，才能为乡村全过程人民民主打下坚实的经济基础。没有发达的经济支撑，乡村协商的公共事务问题就很难解决。也就是说，乡村经济的发展赋予了乡村公共事务的民主性。经济发展了，乡村全过程人民民主才有更大空间。因此，要不断深化“集体经济攻坚党旗红”的理念，重建新型集体经济，壮大薄弱村的经济实力，发展空壳村的经济规模，使乡村集体经济为乡村全过程人民民主奠定经济基础。振兴乡村经济，要大力改善农村基础设施，净化乡村社会氛围，为乡村全过程人民民主的深入开展提供得心应手的施展空间，为化解乡村全过程人民民主的主体制约打下坚实的经济基础。
共同富裕是发展乡村全过程人民民主的治本之策，也是化解乡村全过程人民民主的主体制约问题的重要手段。贫富分化导致的价值分立是乡村全过程人民民主难以达成共识的根源。消除贫富分化是社会主义的本质要求，也是中国共产党的历史责任。新中国成立后，人民当家作主，生产资料公有、普遍的按劳分配，人人政治平等，都已成为中国人民难忘的历史记忆。改革开放后，中国城乡收入分配由于制度和机制问题，长期以来没有发挥应有作用，却产生逆调节效应。实现乡村社会和谐，促进乡村共同富裕，社会主义公有制和按劳分配非常关键，而私有化是社会分化和贫富差距的总根源，各级政府的政策调控应指向共享共富共福式的发展。乡村基层政府要坚定地站稳人民至上的政治立场，切实摆正资本与劳动的辩证关系，破除权力与资本的利益结盟，为乡村全过程人民民主发展保驾护航。农村集体经济的发展壮大能凝聚起乡村民心，也为党的执政地位巩固提供经济基础，乡村全过程人民民主也能得到坚实的经济保障。只依赖于家庭经营的个体经济，而没有农村集体经济的真正发展，共同富裕的目标就会弱化，乡村全过程人民民主就会虚化。乡村公共政策的制定要摆脱经济主义的痼疾，回归人民立场，着力解决乡村不同群体之间的收入差距，促进乡村治理法治化，消除资本对劳动的超经济压榨，为化解乡村全过程人民民主的主体制约问题创造条件。大力发展乡村新型集体经济、数字经济，促进新时代乡村经济振兴，实现乡村共富共享，这是消解乡村民主主体经济制约的重要举措。
总之，乡村全过程人民民主不是设计出来的，而是培育和优化出来的，是基于乡村主体制约因素的破解继而促进主体优化而实现的。当人们坚定地相信乡村民主、政府规治应当按照全过程人民民主的规则来运作，当人们形成全过程人民民主的信念及其政治文化时，全过程人民民主才能真正成为一种乡村习惯，才能对乡村治理与权力运作产生深远影响。
原文见于《东南学术》
2023年第6期
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