行政协议解释是行政协议理论和制度的重要组成部分，但立法和司法解释皆无规定，给实践带来困扰。最高人民法院发布的第76号指导性案例，意图从解释权路径来化解行政协议解释纠纷，但支撑该解释权路径的行政优益权论、行政机关首次判断权论以及第三方中立判断的可能性，均存在理论和规范上的缺陷。从实质论讲，行政协议解释应建立在“协议性”基础上，这与民事合同解释高度契合。“目的解释”为行政协议援引民事合同解释规则提供了可能，《行政协议司法解释》第27条第2款则奠定了规范基础。就具体解释规则而言，应在《民法典》第142条第1款基础上，结合行政协议的“行政性”，从文义解释出发，以目的解释为导向，结合体系解释的系统整合性，对行政协议解释规则进行教义学构造。至于行政协议解释纠纷解决的程序机制，《行政诉讼法》第2条、《行政协议司法解释》第24条已经提供了规范指引。
行政协议；第76号指导性案例；合同解释；行政协议解释权；目的解释
一、问题的提出
有合同就有解释，“不论合同用语是否清楚，均须解释” 1 ，行政协议也不例外。特别是当协议双方对协议条款的理解产生争议时，如何获得正当合理的解释结果，以便协议得到顺利履行，是化解争议的关键所在。最高人民法院发布的第76号指导性案例（以下简称“76号指导性案例”），通过创设行政协议解释权机制，力图为此提供司法上的解决方案。
在76号指导性案例中，行政协议双方即亚鹏公司与萍乡市国土局，就签订的《国有土地使用权出让合同》所约定的“冷藏车间维持现状”产生争议。随后，萍乡市规划局出函解释冷藏车间地块用地性质为商住综合用地，法院生效裁判对该解释表示认可，认为萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。有学者就此认为，76号指导性案例确立了行政机关对行政协议的解释权。 2 也有学者从实质角度深入分析该案例后，认同行政机关对于行政协议争议条款具有解释权，且是一种行政优益权。 3 更有学者从理论上分析后认为，基于行政目的和职权法定原则，行政机关有权对行政协议作出解释。 4 其实，早在76号指导性案例之前，就有学者认为，行政机关对于行政协议具有解释权，且属于行政优益权。 5
很显然，这些将行政机关对于行政协议的解释作为有权解释的做法和观点，无疑超出了对合同解释的传统理解，有学者感叹其“突破了学界的通常认识”。 6 既然如此，那么作为行政优益权的行政协议解释权能够在理论和规范上成立吗？法院作出的这一“突破”，真的合理吗？进一步来说，学者们的解释和论证能够经得起法理和法规范的检验吗？这些都引起笔者质疑。为此，本文就这一系列问题作了探究，并在此基础上认为，行政协议的解释问题应当回归到方法论的路径上来。
二、行政机关单方解释权的质疑
要想从行政机关单方解释权的路径来化解行政协议条款理解上的歧义纠纷，就需要论证行政机关单方解释权存在的正当性、合理性及其规范基础。对行政协议中是否存在行政机关的单方解释权，审理法院在76号指导性案例判决中只是进行了确认，并没有为此做过多的理论论证，最高人民法院将该案确立为指导性案例时，也未做出过多解释。因此，单从该案判决和最高人民法院提取的裁判要点来看，无法获悉法院这样认定的真正理由。但是，有学者结合行政法相关理论就此提出了具体的解释理由，总结起来，无非集中在行政优益权、行政首次判断权以及第三方居中裁判的可能性三个方面。然而，笔者考证后认为，这些理由根本无法自圆其说。
（一） 行政优益权的不当扩张
行政优益权可以说是行政协议中极具特色的理论热点和制度热点。在我国，行政协议中存在行政优益权不仅是学界的主流观点，而且也逐步成为法院的主流观点。从内容上看，行政协议中的行政优益权，指的是行政机关在合同法律规范的框架之外所享有的对行政协议的单方处置权，是行政机关在行政协议中所享有的特权，其目的在于确保行政活动中公共利益的优先实现。行政协议的解释在行政协议的履行过程中是至关重要的环节，因此，为确保行政协议履行过程中公共利益的实现，将行政机关对于行政协议的解释作为优益权来对待，便成为最具实用性和合理性的做法。有学者就认为，对行政协议争议条款的解释，才真正是行政机关在行政协议中享有特权的实质体现，从而将行政协议单方解释权提高到作为行政优益权的实质内容的地位。 7
学界之所以如此关注行政优益权，一般来说是受当时王名扬先生阐述法国行政合同制度的影响。随着国内行政协议制度的不断推进，结合制度特点，有学者将我国行政协议制度归结为法国行政合同模式。 8 然而，如果仔细爬梳法国行政合同制度就会发现，法国对于行政合同优益权的范围主要限定在监督指导权、单方修改权、单方终止权以及制裁权四类权力之中 9 ，并不包含行政机关对行政合同的单方解释权。而德国《联邦行政程序法》对于行政合同优益权的规定，也主要限定在行政合同的单方变更和解除两个方面，且有着极为严苛的实体和程序限制。 10 由此可见，将行政机关对行政协议的单方解释权作为行政优益权对待，可能是我国学者一厢情愿的创造。
当然，即便在理论上可以证成将单方解释权作为优益权对待的合理性，但该做法依然面临着规范阙如的尴尬境地。纵览《行政诉讼法》《行政诉讼法司法解释》以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》），都没有提出“行政优益权”的概念。当然，这并不代表我国行政协议制度中就不存在行政优益权，《行政协议司法解释》第16条规定的对行政机关变更、解除协议行为的合法性审查，就体现了行政优益权。 11 其实，如德国一样，我国采取的是分散立法模式，即并不笼统规定行政优益权，而只是规定了体现为行政优益权的具体权力。由此，也如同德国一样，在我国，不论是立法还是司法解释，都没有具体规定行政协议单方解释权为行政优益权，因此，学者所谓的行政协议单方解释权实在是缺乏具体的规范依据。
当然，有学者可能认为，行政优益权本身就是行政协议的组成部分，不需要立法上的明确规定，行政机关就拥有在行政协议中的优益权；行政协议的单方解释权就自然作为优益权的组成部分，也不需要立法上的明确规定。这一理解看似合理，实际上却与依法行政严重抵触。
众所周知，依法行政最基本的要求之一便是行政职权法定原则，即“任何行政职权的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究、承担法律责任”。 12 行政优益权作为行政协议中行政机关所享有的特权，实际上是行政职权的体现，是基于法律的特别规定或者合同的特别约定而产生的，而非基于行政协议所具有的抽象的行政性。那么，同样作为行政权力，行政优益权当然要受到依法行政原则的约束，行政机关享有和行使行政优益权，当然需要法律的授权。如果认为行政优益权内嵌于行政协议制度之中，不需要专门的明确的规定，无疑违反行政职权法定原则，违背法律的明确性要求；这对于约束行政机关的行政优益权而言，是极为不利的，对于行政协议的“协议性”具有严重的破坏性，有违“行政机关行使权力，应当遵守诚信，恪守承诺”的诚信原则 13 ，也不利于营商环境的提升。难怪，有学者认为，行政优益权已成为行政协议制度受到诟病的问题根源。 14 实际上这也是行政诉讼法及其司法解释专门规范行政机关对行政协议单方变更、解除权之缘由所在。因此，行政机关在行政协议中并不具有抽象的、普遍的、无条件的优益权；或者说，在缺乏法律法规具体明确规定的前提下，不能贸然认为行政机关享有对行政协议的当然解释权。
（二） 行政首次判断权理论的误用
所谓行政机关的首次判断权，指的是法院在对行政行为进行司法审查时，应当尊重行政机关的优先判断和处理，不得代替行政机关先行作出决定，只能事后对其作出的行政行为是否合法进行审查。该理论最初主要源于日本，其理论基础在于权力分立原则、司法国家体制下司法权的特性以及行政权的优势 15 ，其目的在于防止法院在司法裁判中逾越司法权限，避免出现法院过早介入行政阶段，出现司法替代行政的现象。在美国也有类似的理论和制度，即首先管辖权原则和案件成熟性原则。所谓首先管辖权指的是，当行政机关和法院裁决纠纷和争议的管辖权存在重叠和潜在冲突时，法院享有在行政机关和法院之间分配纠纷和争议管辖的初步决定权；如果法院认为自己受理的纠纷和争议应属于行政机关首先管辖的，则以应当由行政机关受理为由，驳回起诉或者推迟审理，直到行政机关在其管辖权范围内解决问题。 16 案件成熟性原则与“穷尽行政救济”原则、“最终性”原则时常相互重叠，很难区分，其目的在于解决行政行为在什么时间和什么程度上可以接受法院的司法审查，从而避免法院审查抽象性、假设性或者近期不会发生的问题，限制法院过度侵入政治上可问责的部门的政策制定领域。 17
可见，无论是行政机关的首次判断权理论，还是美国的首先管辖权原则和案件成熟性原则，都能为行政机关提供先行采取措施的空间，基于此，有学者便认为，行政机关对行政协议争议条款优先进行解释，不仅可能而且应当，法院必须予以充分尊重。 18 然而，该学者只看到行政机关首次判断权理论为行政机关提供先行活动的空间，却忽略了该理论的适用场域，即限于法院对行政机关行为的司法审查。换句话说，无论是行政首次判断权，还是首先管辖权原则和案件成熟性原则，都是为了解决法院在对行政机关行为进行司法审查时，所能审查的深度和强度问题，时间段上，只发生在法院的诉讼活动之中。比如，在日本，行政首次判断权理论就是基于否定课予义务诉讼和预防性不作为诉讼的需要而被创立的 19 ；在美国，首先管辖权原则正常来说不是在行政机关的程序中提出的，而是在法院的诉讼程序中提出的 20 ，案件成熟性原则（包括“穷尽行政救济”原则和“最终性”原则），也都是发生在法院的诉讼过程中。 21 不仅如此，在日本，行政首次判断权理论所适用的范围也被限缩 22 ，而美国的首先管辖权原则和案件成熟性原则，在司法审查中也不断地发生流变，两者都并非具有绝对性。 23 因此，上述学者不加具体区分与辨析，简单将诉讼中的行政首次判断权理论适用于论证支撑行政协议单方解释权的做法，实在是本末倒置，无端扩大了行政首次判断权理论的适用范围和适用场域。即便将行政首次判断权理论引入76号指导性案例中，最多也只能得出法院在对行政协议进行审查时，有尊重行政机关首次判断的义务，绝不能凭此就直接推导出行政机关享有对行政协议的单方解释权，这是倒果为因、本末倒置的反逻辑行为，必须加以抛弃。
（三） 第三方可能的中立判断的牵强
除了以上两种理据外，赋予行政机关以单方行政协议解释权的另一理由是由协议外的第三方有权行政机关对行政协议条款进行解释，可能是客观和中立的。有的学者之所以提出该论点，主要在于76号指导性案例中法院认定的有权解释的行政机关并非行政协议当事人，而是对于诉争协议条款含义具有影响的第三方行政机关，即萍乡市规划局。由此，该学者便以客观性和中立性为由，为行政机关对行政协议享有单方解释权提供正当化的理由。然而，这一做法具有两个致命的缺陷。
第一，行政协议条款理解的分歧是发生在协议双方之间，即便承认行政机关享有单方解释权，也应当是作为协议一方当事人的行政机关，而非协议双方当事人之外的其他主体。76号指导性案例中，法院认可作为协议关系之外的萍乡市规划局有权对行政协议作出解释，这已经超出了行政协议解释权的理论框架。更为严重的是，该学者一方面从协议之外的第三方的客观中立地位角度论证行政机关对行政协议单方解释权的正当性，另一方面又将行政机关对行政协议的单方解释权作为行政优益权的组成部分对待，并从优益权的角度论证行政机关单方解释权的正当性 24 ，而行政优益权本身只存在于协议关系之内，由作为协议当事人的行政机关所享有。由此可知，其前后论点矛盾，无法自圆其说。
当然，也有学者认为，76号指导性案例中法院的做法并没有突破传统行政优益权理论，协议签约的行政机关即萍乡市国土局，仅具有形式意义，代表政府一方，很多时候协议履行时需其他行政机关配合而成为隐藏的协议一方。而职权法定原则决定解释权归属于具有法定职责的行政机关，不见得一定是签约的行政机关，该学者进而认为，根据职权法定原则，应当由有权行政机关对行政协议争议条款作出解释，其他行机关必须予以遵从。 25 这种观点虽说可以很好地因应76号指导性案例中法院的判决，但同上述学者一样，陷入了突破行政协议相对性的泥淖之中。即便如该学者所言，可以只将萍乡市国土局作为政府的代表，而实际上合同背后的隐形签约人还包括萍乡市规划局，以此来规避突破协议相对性的问题，但这种做法极具风险，因为如果以此方式来确定合同当事人，那么，合同当事人的范围将变得极为宽泛，无法判断。况且，将具有行政行为上下游关系的行政机关，都纳入行政协议的当事人之中，也不合理。此外，虽然萍乡市规划局对于冷藏车间所涉地块已做出规划，且属于其职权范围，但并不能得出萍乡市规划局对于系争协议条款具有解释权，行政协议解释权是在协议之内的主体的权利，而非协议外部的行政机关的法定职权。
第二，作为协议当事人之外的第三方，其客观、中立地位也只是可能，而非必然。该学者也承认，此种中立性判断仅具有“可能性”，而且应当警惕被异化。 26 即便第三方具有中立判断的可能性，但也没有相应的程序机制来保障其客观、中立地位。而法的精髓之一就在于有一套严格公正的运行程序规则，以确保法的程序正义。 27 在缺乏程序机制保障的情况下，其所谓的“可能性”，更多是一种概率性，只能寄托于作为第三方的行政机关的自律。这本无可厚非，但如果据此就承认作为第三方的行政机关拥有对行政协议的解释权，那么这对于作为协议当事人的相对人无疑是不公平的，不能因为第三方具有中立判断的可能性，就让协议相对人独自来负担风险，这有违协议的平等、公正原则。
综上所述，无论是有学者提出的将行政协议解释权作为行政优益权对待，还是借助行政首次判断权理论，都无法为行政机关享有对行政协议的单方解释权提供充足的理论支撑，而第三方可能的中立判断的理由，更是突破了行政协议的相对性，无法契合行政协议的“协议性”，应当予以舍弃。事实上，在无法确证行政协议单方解释权存在的情况下，回归行政协议的解释方法，是处理行政协议解释争议较为妥当的路径。
三、行政协议解释纠纷化解的路径矫正
通过上文分析可知，在缺乏规范基础和充足理由的前提下，行政协议解释权路径欠缺可行性。那么，是否有更为简洁、便宜，且在规范上具有高度可行性的路径存在呢？事实上，相较于行政协议解释权路径，回归行政协议的解释方法，便是这样一条便捷、可行的路径。
（一） 行政协议解释的“协议性”属性
行政协议解释的最终目的是阐明协议条款的含义，从而确定当事人在协议中的权利、义务。因此，条款本身才是行政协议解释的核心，是解释的出发点和落脚点。然而，从76号指导性案例来看，行政协议的解释问题，表面上看是如何解释协议，实际上涉及的是行政协议的本质和属性，因为其决定了行政协议解释权路径存在的正当性，对于明确界定行政协议解释问题具有决定性作用。
关于行政协议的属性，最普遍的认知是行政协议兼具“行政性”和“协议性”。行政协议的“协议性”指的是，行政协议由协议双方当事人协商订立，是双方真实意思的反映；而“行政性”指的是，行政协议是行政主体运用职权执行公务的一种方式，其目的是满足行政管理的需要 28 ，完成相应的行政任务、提供公共服务。其中，“行政性”是行政协议区别于民事合同的根本所在，这也是学者普遍主张行政协议存在行政优益权的根由所在。由此思路可以看出，主张存在行政协议解释权的观点，其背后亦是立基于行政协议的“行政性”，因为行政协议解释权是作为行政优益权的身份出现的，自然也分享行政优益权的根基。这也是最高人民法院在76号指导性案例中所表达的观点的理论逻辑。 29
然而，将行政协议的解释问题奠基于行政协议的“行政性”属性上的做法，是完全行不通的，根本无法得到理论和规范上的支持，也与行政协议本身的制度优势难以契合。理由有二：
第一，有学者和司法实务者所主张的行政协议解释权路径，实际上是以行政优益权为基础，而行政优益权路径本身存在着巨大的理论和规范漏洞，根本无法为行政协议解释权提供牢靠的理论和规范上的栖身之所，这在上文已做了充分论述，此处不再赘述。
第二，行政协议的根本属性不在于“行政性”，而在其“协议性”，这是行政协议之所以存在的基础，也是其不同于传统行政管理手段的特点所在。相较于传统的单方强制性行为，行政协议具有尊重相对人地位、通过相对人的参与实现民主、提高行政的可接受性、激发相对人创造性、降低行政成本等优势 30 ，是实现宪法上“民主行政”所体现的人民参与行政、监督行政、获得公开信息、公平对待等民主政治的要求 31 ，甚至具有“拓展腐败治理的主体范围，在政治体制之外，将社会作为推动反腐的重要力量，构建权力反腐与权利反腐的双重螺旋体系”的制度溢出功能。 32 正因如此，“采用合同这种富有弹性的行政管理方式，较一般的单方面决定行为更具有可接受性，能充分发挥相对人的积极性和创造性，因而逐渐被现代行政管理广泛运用于各个领域”。 33 行政协议拥有这些优势的根源在于其“协议性”，它是行政协议发挥制度优势的创新所在。行政协议首先是一种双方的合意，其次才兼有“行政性”。虽然，“行政性”是行政协议区别于民事合同的属性所在，但不能因此便认为行政协议的“行政性”就压倒了“协议性”，否则就为作为协议一方的行政机关随意突破协议内容打开了方便之门，这不利于行政协议制度优势的发挥，对诚信政府建设也极为有害，特别是在当下强调营商环境的背景下，更需要“用法律和制度遏制一些政府部门简单依靠行政命令和手段不当干预经济的惯性和冲动，解决好政府职能越位、缺位、错位的问题”。 34 而最好的良药便是遵守行政协议的“协议性”，毕竟，“法治是最好的营商环境” 35 ，维护市场公平竞争、促进营商环境，是行政协议制度的应有之义。
以此观照行政协议解释问题，不难发现，行政协议的解释应当在行政协议的“协议性”上展开。行政协议条款本质上是协议双方自愿协商达成一致的内容，是双方真实意思的体现和承载。之所以对行政协议条款进行解释，根本目的在于对行政协议条款所蕴含的含义进行探寻，“确定当事人双方的共同意思” 36 ，为明确协议双方当事人权利义务服务，“合同的解释‘可以且应当’反映当事人的主观意图”。 37 行政协议条款的达成自“协商”始，自然对其内容的解释也应当以“协商”贯穿始终，如此才能契合行政协议的“协议性”，凸显行政协议的价值所在。这一点也得到76号指导性案例的认可，法院在裁判理由部分先予说明的便是对行政协议本身的解释，即“萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致”，而后才采取行政协议解释权路径加以论证，即“且该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的”，这实际上也体现出行政协议先“协议性”后“行政性”的典型思路。如果直接以行政协议解释权为解决路径，行政协议的解释完全成为行政机关单方行为，且对相对人来说具有绝对的压制性，其只能服从，行政机关垄断对“当事人双方的共同意思”的判断权，这对于共同意思形成的相对人来说是不公平的，脱离了行政协议的“协议性”基础，也无法保证行政机关能够“中立”“客观”地探寻行政协议条款的真实含义。因此，回归行政协议的“协议性”，才是行政协议解释的根本所在。
（二） 援引民事合同解释规则的空间
既然要从行政协议的“协议性”角度来解决行政协议解释纠纷的问题，那么，就需要以行政协议条款为本，对协议双方当事人的共同意思进行探寻。如何能够合理、适当地确定协议条款背后的真实意思，诸如此类的问题便摆在我们面前，这就需要一套科学合理的方法论。对此，目前不论是理论界还是实务界，对行政协议的解释均没有提供完整的方法论体系。相较而言，民事合同领域不论在理论还是规范层面，均已有相应的解释规则。那么，同为探寻协议条款背后的真实意思，行政协议的解释能否适用民事合同的解释规则？如果可以，又是否存在差异，应当如何调适？这些问题需要进一步解决。
1.援引民事合同解释规则的可能性
行政协议能否援引民事合同解释规则，实质上关系的是民事法律规范能否适用于行政协议或者说行政法领域能否适用民法规范的问题。对此，有一个认识发展的过程。在行政法初创的“警察国家”时代，政府的职责主要在于维持秩序和保障安全，行政法援引民法规范是不可想象的，奥托·迈耶就明确予以否认。 38 然而，随着“福利国家”的出现和发展，传统公私法二分的认识逐渐被打破，日本学者美浓部达吉就曾言，不能赞同过分区分公法、私法，以至于两者所适用原理也完全不同的观点。 39 在此基础上，行政法援引民法规范也就成为可能，不论是学理说、通用说，还是借用说、融合说，行政法能够适用民法规范已成为理论界和实务界的主流认识。 40 行政协议也不例外，甚至可以说，行政协议是行政法援引民事法律规范的重要领域，毕竟，行政协议本身就处于公私法交汇地带，是公私法融合的典型代表，行政协议的合意性是行政法与民法的共通点。这意味着行政协议具备合同的一般特征，在一定范围内应遵循合同的一般原理和规则，这为行政协议接受民法规范调整提供了可能性和空间。行政协议的解释立足于行政协议的“协议性”，其与民事合同的协议性并无本质区别，因此，可以适用民事合同的解释规则。实际上，即便在规范层面，行政协议的解释也存在适用民事合同解释规则的空间，对此，《行政协议司法解释》第27条第2款就予以了明确表述。 41 虽然，该条并没有具体针对行政协议的解释作出具体规定，但作为民事法律规范的组成部分，民事合同的解释规则也包含于该条之中，一并成为法院裁判行政协议案件时可以“参照适用”的规范来源。当然，从内涵上看，“参照适用”不是“直接适用”，而是将本不属于本条款规范的情形，参照性地纳入适用范围，具体来讲，它要求“法官应当进行选择，确定哪些规范可以参照适用，哪些规范不能参照适用。尤其是对于概括式的参照适用规范而言，适用者必须在适用中进行筛选，辨别哪些规范可以参照适用，哪些规范不可以参照适用”。 42 而这正是本文（特别是下文）要解决的关键问题。
2.援引民事合同解释规则的可行性
即便行政协议的解释援引民事合同解释规则具有可能性，但并不代表对行政协议的解释纠纷就可以完全照搬民事合同的解释规则，需要进一步论证行政协议解释纠纷援引民事合同解释规则的可行性。实际上，这涉及行政法援引民事法律规范的限度问题，毕竟，行政法和民法各有其特殊性，不能任意援引。作为行政法领域的行政协议，其适用民法规范存在界限。从《行政协议司法解释》第27条第2款的规定也可窥见一斑，毕竟“参照适用”不是“直接适用”，这也凸显出最高人民法院的审慎态度。
关键的问题在于行政法能够援引民法规范的限度为何，《行政协议司法解释》并没有作规定。对此，学者们提出了相应的解决办法。比如，有学者提出行政法能否援引民法规范的标准有二：第一、行政法有漏洞且该民法规范与行政性相容；第二、与民法有共通性。 43 也有学者将行政法援引民法规范区分为直接适用和类推（间接）适用，分别提出相应的适用标准。直接适用是基于该规则是民法和行政法所共有或共通；类推（间接）适用则是行政法本身所没有，只是在准用民法规范，且可以修正适用。 44
以上观点在内容上是一致的，只是角度和细化程度不同而已。以此考察可以得出，在当前立法缺失的情形下，行政协议如何援引民事合同解释规则的关键在于民事合同解释规则是否与行政协议的“行政性”相抵触：如果不抵触，那可以确定的是，行政协议则与民事合同类似，可以与之分享相同的解释规则；如果抵触，行政协议的解释又该如何调整适用民事合同解释规则呢？
民事合同的解释规则主要规定在《民法典》第466条第1款和第142条第1款。 45 该两项条款明确了民事合同的解释应当以文义解释为基础，结合体系解释、目的解释、习惯解释、诚信解释等作出。而在这些解释方法中，应将目的解释列为最优先项，因为当事人作出法律行为的目的，是当事人的真实意思所在，也是决定法律行为内容的标准。如果当事人意思表示的内容不明确或相互矛盾，应使之明了或调和，从而符合当事人的目的。 46 这便为行政协议的“行政性”嵌入行政协议的解释提供了着力点。
众所周知，行政协议与民事合同最大的不同就在于其“行政性”，主要体现在行政机关签订行政协议的目的在于实现行政管理或者公共服务目标，实际上是行政机关追求和维护公共利益的体现。当需要对行政协议条款进行解释的时候，作为核心的目的解释，就可以将行政协议中“行政性”所体现的目的纳入解释的方法和标准，从而使行政协议的解释朝着行政协议的“行政性”靠拢，由此，行政协议所体现的公共利益自然会得到全面的关照，从而避免出现损害公共利益的后果。由此可见，《民法典》所确立的民事合同解释规则，特别是其中的目的解释方法，为行政协议解释不违背行政机关签订行政协议所追求的行政目标提供了空间，由此，行政协议援引民事合同的解释规则，并不会导致违反行政协议的“行政性”。因此，行政协议的解释可以直接适用民事合同的解释规则，或者说，行政协议和民事合同可以共享同一个解释规则。
四、行政协议解释的方法论展开
和民事合同解释规则一样，行政协议的解释也需要体系化的规则构建。这就需要在借鉴《民法典》为民事合同解释所确立的规则的基础上，进一步结合行政协议自身的特殊性，特别是“行政性”，来构造行政协议的解释规则。下文将从文义解释、目的解释和体系解释三个方面对行政协议的解释规则加以阐释，与此同时也进一步说明行政协议援引民事合同解释规则的可行性。
（一） 文义解释的基础性起点
“任何文本的解释都始于对文字文义的解释” 47 ，合同作为典型的文本形式，其解释自然也要以文字文义的解释为起点。《民法典》第142条所明确的“应当按照所使用的词句”即是文义解释的规范阐释。然而，与法律解释中文义解释所追求的客观解释不同的是，在民事合同领域，合同解释“可以且应当”反映当事人的主观意图。 48 由此，在民事合同解释中，便产生了意思主义和表示主义的理论区分 49 ，即是以表意人的主观意思为解释的基准，还是以受领人对表示的客观理解为解释的基准。其争议点在于，“一方面，‘私法自治’追求的是表示人意思的实现，但意思必须被付诸解释……另一方面，表意相对人基于对某个意思表示的理解而生出的信赖也值得保护”。 50 在合同解释“可以且应当”反映当事人的主观意图的规定下，意思主义实际上理应占据主导地位，因为只有以当事人的主观意思为解释基准，才是真实地反映表意人的主观意图。不仅如此，在意思主义的观照下，如果合同用语本身不能真实准确反映表意人的真实意思，就要求合同解释不能完全拘泥于合同文字，而应当考虑与交易有关的环境因素（情事），包括书面文件、口头陈述、双方表示其意思的行为以及双方缔约前的谈判活动和交易过程、履行过程或惯例。 51 然而，问题在于何为表意人的内心意思，其是很难确定的。因此，表示主义因其所具有的客观性而理当成为合同解释的重要原则 52 ，换句话说，“受意方的认识水平才是决定性的标准”。 53 一方面，从表意人角度，其有通过表示行为准确表达其真实意思的努力义务；另一方面，“对需要受领的意思表示而言，表意相对人原则上都有受保护的必要，因此必须顾及其理解上的各种可能性” 54 ，“个体的行为方根据其所认识的、作为法律行为的意思表示所处的具体情况而受到保护”。 55 可见，在合同中，表意相对人对于表意行为的信赖应当受到保护，关于这一点，实际上《民法典》第142条规定的意思表示解释的“诚信原则”为其提供了规范基础，表意人必须对自己的表意行为负责。当然，对于表意相对人的信赖保护也并非毫无条件，“盲目的信赖不受保护，相对人不能随意依其自身的理解而对待意思表示，其必须‘探求意思表示的真意’” 56 ，“若表意相对人知晓表意人所欲求的是什么，那么意思表示的解释应当从其意思，而非从其表示，因为此时对相对人并无保护之必要”。 57
这同样适用于行政协议的解释。对于作为表意人的行政机关，对其表意行为的解释，应当以探求其真实意思为基础，这是行政机关签订合同的目的所在，即“实现行政管理或者公共服务目标”及其背后所体现的公共利益。同时，基于诚信原则，对于协议相对人对行政机关的表意行为的理解，也应当得到相应的保护，只是这种信赖保护的前提是作为表意相对人的协议相对人尽了“探求意思表示的真意”的义务。这种“探求意思表示的真意”的义务，要求协议相对人必须结合行政机关发出的意思表示所体现的目的、与协议有关的环境因素等附属情况，对行政机关发出的意思表示进行解释，而不是基于自身的利益、需要等随意地进行解释。具体到76号指导性案例，作为表意相对人的亚鹏公司，对于“冷藏车间维持现状”的理解，应当建立在其尽了“探求意思表示的真意”义务的基础上，即对于行政协议所涉及的行政机关的目的、环境因素等进行了解、掌握。其中，萍乡市规划局对于“冷藏车间维持现状”所涉地块的性质，在规划条件中已做了明确说明，作为协议相对人的亚鹏公司，知晓或应当知晓萍乡市规划局的规划条件，这是其与萍乡市国土局签订行政协议时需要重点探知的重要的合同签订的环境因素，这对探明萍乡市国土局对于“冷藏车间维持现状”背后的真实意思会起到关键作用。在没有尽到“探求意思表示的真意”义务的情况下，亚鹏公司对于“冷藏车间维持现状”的理解，就缺乏信赖保护的必要，自然也就无法获得相应的救济。
（二） 目的解释的主导性引领
在《民法典》第142条规定的诸种解释方法中，目的解释不仅为行政协议解释援引民事合同解释提供了着力点，而且在解释方法的层次上，也发挥着主导性的引领作用。
“目的是所有法律的创造者”，因此，在法律解释中，“若承认规范不过是为了实现目的的手段，那就必须依循该目的来探究规范的意义”。 58 合同也是如此，当事人订立合同都是为了实现一定的目的，所有合同的具体内容都是围绕这个目的展开的。因此，合同解释和法律解释一样，都要求解释本身要符合目的，具体来说就是为了查明其真实意图。 59 这实际上遵循的是一套以目的为引领的实质解释论。 60
然而，虽然目的解释能够确保行政协议解释时行政协议的“行政性”得到保障，但是，和民事合同一样，行政协议的目的也并非明确、具体、单一，往往具有隐秘性、多样性的特点，这给行政协议的目的解释造成了困难，特别是在行政协议中，有时协议双方当事人之间的协议目的并不一致。这在76号指导性案例中也特别明显，这就需要在规范层面进一步明确目的解释的具体规则。
在这种情况下，由于一方所追求的目的，并非另一方所追求的目的，所以，便有民法学者指出，“目的并不能直接决定法律行为的内容”。 61 也就是说，不可想当然地直接越过一方所追求的目的，而以另一方所追求的目的对合同条款进行解释，特别是当当事人双方内心所欲达到的目的不一致时，这种冲突异常明显。之所以如此，主要源于民事合同解释的意思主义、表示主义之间的争议，即是以表意人的主观意思为解释的基准，还是以受领人对表示的客观理解为解释的基准。 62 德国著名学者拉伦茨主张，“如果受领者对表示的理解，与表示的发出者所意指的不同，那么该表示在法律上的涵义既不是表示事实上所意指的，也不是表示实际上被理解的。法秩序根据在当时情况下可以如此并且必须如此加以理解的意义，将该表示适用于当事人之间，以保护表示的受领者的信赖” 63 ，也就是其所称的具有规范性的表示意义，其中，“具有决定性意义的是‘受领表示者的理解水平’”。 64 正如上文论述，这种观点已遭到批判，因为它忽略了表意人的意思自治，无法说明为何受领者的意思可以凌驾于表意人意思之上。对此，有学者提出理性人的标准，即在法价值指引下，针对特定主体在特定语境下所为表达的内涵是什么这样一个问题，来建构理性人标准。 65 那么，当行政协议如果也出现此类情况时，是否应当遵循“目的并不能直接决定法律行为的内容”的教谕呢？是否需要如民法理论一般，采取表示主义立场或者理性人建构的方法呢？对此，笔者认为，就目的解释而言，行政协议的解释不必遵循民法的解释规则，可以有所调整，具体来说就是行政机关一方的目的应当作为行政协议解释的目的标准，具体理由有二：
第一，行政机关签订行政协议的目的在于“实现行政管理或者公共服务目标”，其背后实际上是对公共利益的追求，行政协议的解释自然不能违反这一目的。即便是民事合同，也不得违反法律或社会公共利益，否则无效。
第二，从相对人角度而言，其与行政机关签订行政协议时，也应当知晓行政机关的目的在于“实现行政管理或者公共服务目标”及其背后的公共利益，这是作为协议一方当事人的当然义务，无须证明。
当然，在具体个案中，行政机关在行政协议中所追求的目的为何，需要加以明确。对此，最好的方式便是从立法上要求行政机关在与相对人协商、签订行政协议时，明确表达出目的内容，并在协议中加以固定，如此，可以避免因目的的争议而影响行政协议的解释。即便在无法明确的情况下，可以以学者提出的如下方式加以确定，即以双方均已知或应知的表示而确定的目的为准 66 ，但要受到“实现行政管理或者公共服务目标”的严格约束。
（三） 体系解释的系统性整合
《民法典》第142条还确立了体系解释的方法，即“应当按照所使用的词句，结合相关条款”来作解释。合同的体系解释是指将合同争议条款置于全部合同条款之中加以整体考量，通过与各个合同条款及构成部分的相互关联和总体联系来进行解释，从而明确当事人系争的合同条款的含义。甚至有时要有条件地把相关交易、连续交易看成一个整体来解释合同条款。 67 之所以强调合同的体系解释，其诠释学基础在于，“文本通常只能在上下文中获得具体含义，其含义在上下文中一方面被表达出来，一方面为人们所接受，也就是理解”。 68 合同的体系解释与法律解释中体系解释以“法律秩序的统一性” 69 为前提一样，也需要以合同整体上的统一性为前提，“是依据其在体系中的位置及上下关联来揭示争议概念的含义”。 70
合同进行体系解释的基础，首先在于已明确的单纯的合同文本，也就是具体的合同条款。然而，与法律解释不同的是，有时合同的内容是单纯的合同文本所难以完全涵盖的。因此，合同体系解释的范围就不能仅仅局限于单纯的合同文本，也就是说，文义解释虽是合同解释的基础和出发点，但为真正探明合同争议条款的含义，必须对解释对象加以拓展，换而言之，要对《民法典》第142条所规定的体系解释方法作扩大解释。具体来说，便是将单纯合同文本之外的其他相关行为和书面材料 71 ，统统纳入体系解释的对象范围，特别是“周围情事”，包括所有的书面文件、口头阐述、履行过程或习俗与交易惯例，以及其他可以体现当事人意思的行为。把这些材料都放在一起进行解释，以便通过其他合同成分或证据材料的帮助，明确争议内容所具有的意义。 72 以此理论来考察76号指导性案例便可以获得新的解释思路。
在76号指导性案例中，对行政协议中“冷藏车间维持现状”做出解释的，既不是萍乡市国土资源局，也不是亚鹏公司，而是作为非协议当事人的萍乡市规划局。从行政协议解释的“协议性”基础看，法院将萍乡市规划局的解释作为具有效力的解释的做法，无疑突破了协议的相对性。在行政协议解释权路径无法得到理论和规范上证成的情况下，这种矛盾更加凸显。然而，如果从合同的体系解释角度看，这样的矛盾完全可以得到消解。
上文提及，在合同的体系解释中，除了作为出发点的单纯的合同文本之外，当事人各方的初步谈判、要约、反要约、信件、电报、电传，以及包括当时的整个社会状况、法律状况、所有的书面文件、口头阐述、其他可以体现当事人意思的行为、当事人之间的缔约过程以及可以适用的系列交易、履行过程或习俗与交易惯例等在内的“周围情事”，特别是对通过单纯的合同文本依然无法确定的合同条款的理解，就更需要扩展解释对象。在76号指导性案例中，萍乡市规划局对“冷藏车间维持现状”的解释，不应当作为建立在行政协议解释权基础上的有权解释，而应当作为“冷藏车间维持现状”解释的对象，即作为“冷藏车间维持现状”解释的“周围情事”，或者说是一种证据材料，它不能对“冷藏车间维持现状”的解释产生形式上的约束力，而只能是实质上的辅助材料，当然这种辅助材料因其对“冷藏车间维持现状”的解释发挥了实质上的决定作用而具有相应的“约束力”。原因在于萍乡市国土局对冷藏车间所在的国有土地的出让，是受到萍乡市规划局所作规划约束的，这种约束力具有法律上的效力，萍乡市国土局无权更改。当然，即便如此，在行政协议解释的形式层面，萍乡市规划局的解释只能是“冷藏车间维持现状”的辅助材料，至于其能否发挥实质上的“约束力”，最终还在于其解释主体在内容上的实质判断。如此一来，便可以在不借助于行政协议解释权路径的基础上，轻松化解行政协议解释的难题，为第三方解释嵌入行政协议解释之中提供体系解释的方法论路径。
五、余论：行政协议解释纠纷化解的程序机制
以上阐述的解释方法，只是从实体角度为行政协议解释提供解决方案，一旦行政机关和协议相对人对行政协议条款的理解无法达成一致，如何在程序方面实现纠纷的化解也需要加以解决。在行政协议解释权路径下，遵循的是行政机关作出有权解释，相对人不服时提起诉讼，然后由法院对行政机关的解释进行司法审查，76号指导性案例遵循的便是这样一条程序路径。但是，若从行政协议解释方法的角度出发，这样的路径便无法实现，因为并无在先的行政机关的单方解释权，特别是在协议相对人基于自身对行政协议的不同理解而不赞同行政机关的解释时，行政机关应如何进行救济，这个问题就变得更加突出，需要寻求另一条程序上的出路。
实际上，《行政协议司法解释》已经为此提供了解决方案。从实质来看，虽然行政机关和协议相对人对于行政协议的理解不同，属于行政协议解释纠纷，但对协议双方而言，争议的最终落脚点在于行政协议的履行上，具体来说便是协议相对人出于自身对行政协议的解释，最终表现为不愿意履行协议，或不愿意按照行政机关对行政协议的解释来履行协议。对此，《行政协议司法解释》第24条第1款明确规定，作为协议一方的行政机关，可以按照自身的理解，通过“催告—做出履行协议的书面决定—申请法院强制执行”的程序设计来解决纠纷。 73 当然，按照《行政协议司法解释》第24条第2款，如果法律、行政法规规定行政机关对于所签订的行政协议享有履行监督权，则可以按照“催告—作出处理决定—申请法院强制执行”的程序设计来解决纠纷。 74 无论上述哪一条程序路径，都是通过行政机关作出新的行政决定来实现纠纷的化解，而不是通过行政机关对行政协议的单方解释权来实现。当然，如果协议相对人对行政机关基于自身对行政协议的解释来要求自己履行协议不服的，则可以通过传统行政诉讼“民告官”的路径，依据《行政诉讼法》第2条第1款、第12条的规定，向人民法院提起诉讼。
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作者简介：刘春，南京农业大学人文与社会发展学院讲师，博士；周佑勇，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授、博士生导师
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