以下文章来源于拉丁美洲研究 ，作者袁正清 赵 洋
内容提要：党的十八大以来，中国与国际社会的关系发生了非常深刻的变化。崛起的中国已经从国际组织的参与者向改革者、创新者转变。2013年提出的共建“一带一路”倡议虽然源自中国，但属于世界，是中国在中国式现代化道路上提供给世界的公共产品。它不仅在物质层面给参与方带来了实实在在的物质利益，也在观念层面贡献了中国智慧和中国方案。“一带一路”倡议蕴含的共商共建共享理念体现了新型全球治理观。作为构建人类命运共同体的实践平台，共建“一带一路”倡议需要中国积极在国际组织中设置议程，嵌入理念话语，在全球和地区组织中扩散新观念，与国际社会沟通，形成共建“一带一路”的广泛国际合作共识。“一带一路”倡议及其核心理念已写入联合国、二十国集团、亚太经合组织以及其他区域组织等有关文件中。未来，中国还需要从增强自身在国际组织中的制度性话语权、扩展现有国际组织的职能范围和推动关键的节点组织采纳政策倡议三方面入手，进一步推动“一带一路”的规范性原则与具体倡议得到更多国际组织的认可、接受和采纳，提高国际组织参与“一带一路”的积极性与效率，促进全球治理向着更加公正、普惠、共赢方向发展，为构建人类文明新形态奠定更加坚实的理念基础。
关键词：“一带一路”倡议 全球治理 国际组织 公共产品
作者简介：袁正清，中国社会科学院大学国际政治经济学院教授，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员；赵洋，对外经贸大学国际关系学院副教授。
原文刊于《拉丁美洲研究》2023年第3期
共建“一带一路”倡议自2013年正式提出以来，走过了十年的历程。在十年间，中国和相关国家开展了众多基础设施建设、贸易、投资、金融、科技和人文等领域的合作，取得了举世瞩目的成绩。“一带一路”倡议从“大写意”转向“工笔画”，迈向高质量发展阶段。与此同时，国内外学术界就共建“一带一路”展开了多维度研究，产生出诸多兼具学术价值与实践意义的成果。不过，既有研究对于“一带一路”的基本规范性原则与具体发展倡议同国际组织的对接问题尚有待进一步推进。事实上，在“一带一路”所倡导的“五通”当中，位于第一位的就是政策沟通。政策沟通既是“一带一路”倡议框架下各方开展合作的政治基础，也是贯穿各领域互联互通的普遍原则。政策沟通不仅仅涉及“一带一路”同共建国家就发展倡议与计划的对接，也涉及同国际组织的发展倡议的对接。截至2023年1月，中国已经同151个国家和32个国际组织签署了200余份共建“一带一路”的合作文件。同时，共建“一带一路”倡议也被写入了联合国、二十国集团和亚太经合组织等全球和地区性组织的重要文件中。
国际组织是当代全球治理的重要主体，“一带一路”则是中国参与全球治理实践、促进全球治理转型、解决全球治理赤字的重要路径。然而，现实中各类国际组织在应对各种全球性问题时往往缺乏效率，难以满足国际社会对于全球治理的普遍需求。国际组织在日常运作中既需要满足成员国的利益，也需要满足广义上的全球公众的利益，两者之间存在一定张力。“一带一路”所坚持的“丝路精神”与所倡导的“共商、共建、共享”治理理念同各类具体的发展倡议结合在一起，为促进国际组织克服自身局限性以更加公平、有效地运作提供了行动蓝图。因此，推动“一带一路”的规范性原则与具体倡议同有关国际组织的发展理念与倡议对接，是进一步促进全球治理向着更加公正、合理、普惠、共赢方向发展的重要前提。
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中国从国际组织的参与者到改革创新者
中国同国际组织之间的良性互动就是推动“共商、共建、共享”以及“一带一路”的具体发展理念得以在国际社会中被广泛接受的前提条件。所谓良性互动，是指中国同国际组织之间相互学习、相互借鉴，互相吸收有益的发展经验，并及时将这种经验转化为自身发展战略的一部分。国际组织的参与促进了“一带一路”倡议的多边议程化，即通过多边合作推动“一带一路”建设更加规则化、专业化和机制化，并转型升级为国际发展议程。多边议程化有利于“一带一路”得到国际社会的普遍支持，使其成为更受欢迎的国际公共产品。
“一带一路”框架下中国和国际组织的互动是中国与国际组织关系不断发展和升级的产物。改革开放以来，中国“实现由封闭半封闭到全方位开放的历史转变，积极参与经济全球化进程，为推动人类共同发展做出了应有贡献……成为国际社会公认的世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”。到2000年时，中国加入政府间国际组织的数量已经同美国、日本等主要发达国家相当,成为国际货币基金组织、世界银行等重要机构的成员。特别是在2001年，在经过十余年谈判之后，中国正式加入世界贸易组织，开始了新一轮融入世界经济的进程。在改革开放以后的相当长一段时期当中，中国对待国际组织的态度主要是全面的学习与磨合，并且逐渐扮演建设性的角色。到了21世纪初，中国和国际组织之间的关系已经发展为国际共同体的不可或缺的一部分。
然而，随着中国不断深入参与国际组织的各类活动，现有国际制度的缺陷对中国构成的制约也愈加突出。一方面，随着逐渐成长为一个经济大国，中国在国际体系中需要关切的利益越来越多，而部分现有国际组织的制度安排和规则规范等却对中国维护自身正当利益构成了制约，甚至被部分西方发达国家政治化、工具化。另一方面，随着参与国际组织事务的深入，中国也将自身的背景知识带入国际组织中，同指导这些国际组织运作的现有理念（这些理念主要出自西方发达国家）出现碰撞。从国家利益角度来讲，所谓大国就是具有普遍利益的国家，即这些国家拥有同国际体系一样广泛的利益，而这在今天意味着世界范围的利益。随着中国快速成长为一个经济大国和国家利益不断向外延伸，如何在国际组织中维护和增进自身正当利益成为中国面临的重要挑战。然而，大部分现有国际组织（也包括各种类型的国际制度）的一个重要特点是非中性，即一种规则或制度对于不同参与方而言其含义是不同的，因而那些从既定的制度当中或者可能从未来的某种制度安排当中获益的个人或集团会极力争取或维护对他们有利的制度安排。观察当前全球治理中的各种国际组织和国际制度就会发现，无论是发源于布雷顿森林体系的国际货币基金组织和世界银行，还是各类政治、安全、经济和环境等领域的制度，都是依赖于非中性规则来运行的。这是因为这些组织和制度大都是在第二次世界大战结束之初，即西方国家在全球权力分配中占据绝对优势地位时期所建立的，主要反映了西方发达国家的利益诉求、偏好和价值观。各种组织和制度往往反映了它们在建立之初时普遍存在的权力关系，并且倾向于推动人们的集体理解与这种权力关系保持一致。
在这些组织和制度建立之初，西方国家利用自身在世界政治中占绝对优势地位的权力塑造了一种话语霸权，使这些组织和制度被广泛地认为是“合法”和“正当”的。也正是利用这些非中性的组织和制度，西方国家才得以在战后半个多世纪的时间里维持了自身在世界政治中的优势地位。例如，世界银行对于各国的贷款显著受到美国利益的影响，而国际货币基金组织对于其他国家的贷款条件也根据这些国家同美国关系的亲疏而有多寡之别。如缺乏美国的支持，很难达成一项对各方都有利的协议。在国际组织和国际制度中，规则的非中性往往表现为在利益分配上对于主导性大国的偏向性。这种偏向性主要通过例外条款、加权投票、否决权等方式实现，并且在联合国安理会、国际货币基金组织和世界银行等机构中都得到了明显体现。对于主导建立支撑当代国际社会的各类规则的美国而言，控制国际规则的制定过程已经为其在国际贸易与金融等领域带来了巨大收益。在第二次世界大战后所建立的国际秩序中包含了很多有利于美国的重要规则，并且美国与盟国的同盟条约也往往包含不对等的内容。美国主导建立的国际货币基金组织和国际复兴开发银行（即后来的世界银行）有利于防止出现第一次世界大战后的经济无政府状态，但是它们也被美国强大的经济力量所支配，因而被一些批评者贴上了“美国经济帝国主义和资本主义体系的运载工具”的标签。美国为这些机构的运作提供了大量资金，也对其活动保持了与之相称的控制权，因而人们对于“布雷顿森林体系服务于美国长远利益的初衷已不再有任何疑问”。
现有国际组织或制度的规则非中性对中国所构成的限制表明，中国需要成为国际组织的改革者与创新者，而不仅仅是参与者。这里的改革创新主要包括两方面内容：一方面，中国需要推动现有国际组织的变革，将自身的发展理念嵌入这些国际组织，促进这些国际组织的运作更加公平和公正，使各国能够平等地参与这些组织的活动、共同从这些组织中受益；另一方面，中国也需要创建能够更多地反映自身全球治理理念与广大发展中国家利益的新型国际组织，以推动全球治理向着普惠共赢方向发展。无论是推动现有组织改革还是创建新的国际组织，都涉及中国向国际社会推广自身的观念公共产品。只有将在现有组织或制度内的“改制”同构建新组织或制度的“创制”相结合，中国才能在全球治理中维护和增进广大发展中国家的利益，才能推动全球治理向着更加公正合理的方向发展。
在国际经济治理方面，中国积极推动国际货币基金组织和二十国集团等机构改革。国际货币基金组织的改革主要包括份额分配制度改革、汇率监督改革、救助机制改革和特别提款权改革。2008年，国际货币基金组织批准了一项有关增加发展中国家份额的改革提案，并于2010年通过了一份具体改革方案。经过中国等发展中国家的努力与积极争取，这份改革方案在2016年正式生效，新兴经济体在国际货币基金组织中的话语权得到大幅度提升。改革后，中国的投票权份额从第六位上升到第三位，发展中国家在国际货币基金组织中的投票权份额总体上也都有所提高。
在二十国集团中，中国积极推动该组织在全球经济治理中发挥更大作用。早在国际金融危机爆发后不久的2010年，中国就主张要将二十国集团从应对国际金融危机的机制转变成促进国际经济合作的主要平台。在2016年二十国集团杭州峰会前后，中国积极利用主场优势发挥议程设置主动权，引导峰会取得一系列具有开创性、引领性、机制性的成果，起到了为世界经济指明方向、为全球增长提供动力、为国际合作筑牢根基的积极作用。在这次峰会上，习近平主席提出了推动世界经济走上强劲、可持续、平衡、包容增长之路的五项建议，包括加强宏观经济政策协调，合理促进全球经济增长，维护金融稳定；创新发展方式，挖掘增长动能；完善全球经济治理，夯实机制保障；建设开放型世界经济，继续推动贸易和投资自由化、便利化以及落实2030年可持续发展议程，促进包容性发展。同时，习近平主席还提出了进一步增强二十国集团在全球经济治理中作用的四项建议，包括二十国集团应当根据世界经济的需要调整自身发展方向，进一步从危机应对向长效治理机制转型；要把每一项行动落到实处，让二十国集团成为行动队，而不是清谈馆；充分倾听世界各国特别是发展中国家的声音，使二十国集团工作更具包容性以及坚持同舟共济的伙伴精神应对危机挑战，实现共同发展。
在“创制”方面，中国积极推动亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”）的建设，使其作为“一带一路”框架下的重要投融资平台为各国的基础设施建设提供必要的资金支持。亚投行以推动可持续、创新和互联互通的绿色基础设施建设为核心目标，通过向成员国提供财政支持来实现这一愿景。亚投行在基础设施和其他部门的投资寻求培育可持续的经济发展、创造财富和改善基础设施互联互通，通过提供个性化的投资来帮助成员国应对挑战。需要指出的是，中国推动亚投行的建设与运营不是要同发达国家主导的现有全球经济治理机构，如世界银行和亚洲开发银行展开竞争，而是要对它们构成补充，使新的全球经济治理机构能够同旧有机构相互促进、取长补短。世界银行作为第二次世界大战后美国主导建立的多边开发银行，曾经在较长时间内为促进各国特别是发展中国家的经济发展提供了重要帮助。但是当前这一机构也面临诸多批评，包括不可持续的发展政策、批准周期过长、没有充足的财政能力支持基础设施建设以及政策条件过于苛刻等。基础设施建设对于很多发展中国家而言是一项短板，而它们又不能从世界银行或亚洲开发银行等传统多边开发银行处获得足够的资金支持。正是在这一背景下，中国才筹建了亚投行，积极向发展中国家的基础设施建设提供融资支持。这一多边开发银行不是由中国单独主导，而是由各成员国共同主导。同时，亚投行也无意于改变当前的“游戏规则”，在借贷标准上同现有的多边开发银行保持一致，同众多多边开发银行相互补充，对世界银行的运转也没有产生负面影响。对于亚洲基础设施融资的巨大需求而言，新老多边银行机构之间的互补空间广阔。亚投行这类新型机制弥补了既有机制的主要缺陷，创新了业务模式和融资机制，可以帮助“一带一路”沿线国家发展高质量、低成本的基础设施建设项目。可以说，亚投行是针对发展中国家在经济发展进程中所面临的具体“瓶颈”而建立的机构，关注的重点是现有多边开发银行不能满足发展中国家在基础设施建设方面的巨大需求。它的建立既可以帮助发展中国家解决基础设施建设所需的资金问题，又可以促使传统的多边开发银行反思自身不足进而推进机构改革。
改革开放以来中国越来越积极地参与到国际组织的事务当中，大体上接受了现有的国际机制，并且成为国际体系的改革者和支持者。现在，国际组织或制度出现了基欧汉所说的“争论的多边主义”。中国通过积极参与“改制”与“创制”，致力于推动国际秩序与全球治理朝着公正合理的方向发展，同国际组织之间建立起了一种良性互动关系，为“一带一路”合作理念得到国际社会更加广泛的接受奠定了良好基础，而“一带一路”合作理念与国际组织发展理念的契合性成为实现共建“一带一路”与国际组织对接的必要条件。
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“一带一路”理念赋能全球治理
除各类基础设施建设、投融资项目以及各种贸易往来与人文交流外，发展理念的倡导也是“一带一路”的重要组成部分。在2015年发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》白皮书中，就将“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的“丝路精神”作为“一带一路”的指导理念，提出要以此为基础全方位推进务实合作，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。要实现这一目标，就需要在世界各国之间塑造有关共识，包括当前国际社会所面临的共同挑战、应对这些挑战的方式，未来的国际社会应当是什么样子，以及各国应当采取哪些行动来构建理想的国际社会等方面。“一带一路”本身就是塑造共识的载体，其深入开展也伴随着发展理念的传播。在“丝路精神”基础上，中国进一步提出在推进共建“一带一路”的进程中要坚持“共商、共建、共享”原则，积极推进与沿线国的发展战略对接。“共商、共建、共享”是针对当前国际社会中存在的现实问题而提出来的，代表了一种新型全球治理观。
在当前国际社会中，发达国家和发展中国家之间的矛盾愈发突出，两类国家群体都对现今的国际秩序有所不满。对于美日欧等发达国家而言，尽管在21世纪的头20年中世界经济的总量有了显著提高，但这些国家在世界经济中的比重却下降了。这就导致发达国家担心发展中国家的崛起会侵蚀其既得利益，影响它们对于世界秩序的规则的制定权。正因为如此，美国特朗普政府才会大力推动“美国优先”，并不顾各方反对大肆“退群”。拜登政府上台后虽然改变了特朗普政府的某些单边主义做法，但仍然执着于在世界政治中构筑排他性的小集团和联盟体系，大搞经济、政治、军事、价值观和意识形态等方面的对抗。而对于发展中国家，虽然它们的经济总量提高了，但在全球治理中的话语权并没有相应提升，反而不断受到发达国家的排挤和打压。发展中国家面对的紧迫需求在于推进全球治理的民主化、法治化，争取更多的平等权利，增强自身的代表性和发言权，而这就要求首先改革全球治理的理念。“共商、共建、共享”理念正是针对当前全球治理中存在的核心问题而提出来的，是为推动全球治理向着更加公平、公正、普惠、共赢方向发展而开具的一副“中国药方”。它以解决当前世界各国面临的现实挑战为着眼点，以构建人类命运共同体为总目标，回答了“谁来治理”“怎样治理”和“为什么治理”等重大问题，强调治理的多元主体、开放包容和公平公正。“一带一路”以构建多元协商的合作体系、开放包容的世界经济和以可持续发展为核心的共同体为主要内涵和目标。
在更具体的层次上，“共商、共建、共享”则体现在“一带一路”倡议包含的各种发展倡议和理念。“一带一路”不是中国的“独角戏”，而是沿线各国的“大合唱”。因此，共建“一带一路”的途径是“以目标协调、政策沟通为主”，不刻意追求一致性，可高度灵活、富有弹性，是多元开放的合作进程。这就要求将“一带一路”的发展理念同其他国家、国际组织的发展理念相互对接，以推动各方携手应对当前全球治理中的各种挑战。国际组织特别是政府间国际组织是“一带一路”对接发展理念的重要对象，因为这些组织在推动国际规则与规范形成、协调各国行动、设置国际议事日程、推动特定问题的凸显性、构建全球伙伴关系网络乃至影响国家利益的优先选项等方面都发挥着重要作用。全球治理本身就是一系列的规则体系，依赖于主体间意义而存在。换言之，只有当大多数人接受它的时候，治理才能有效发挥作用，否则国家政府即便面对强大的抵制力量也仅仅会依照自身意志行事。
在无政府的国际体系中，不存在集中化的、有能力在全球层面上强制推动决定的权威。塑造关于治理的规则和规范的主体间意义并非易事，即使行为体在相关问题上拥有非常明确的共同利益以及采取行动的意愿，要建立能够维护这些共同利益的行为规范仍然需要经历艰难的讨价还价。虽然从长远来讲，各方都可以从合作参与全球治理中获益，但是就短期利益而言，各方仍然存在较大分歧。这就是为什么在全球治理中经常可以观察到诸如“囚徒困境”“公用地的悲剧”或“集体行动的逻辑”等困境，需要政府间国际组织有效发挥协调各国行动的作用。
因此，相较与沿线国的发展理念和倡议相互对接，在共建“一带一路”中推动与国际组织的发展理念和倡议对接同样重要。“一带一路”本身是完善当前全球治理、解决发展不平衡问题的重要举措，是中国为国际社会贡献的重要公共产品。与此类似，“一带一路”所包含的基本理念与发展倡议也是中国为国际社会贡献的观念公共产品，需要得到包括各类国际组织在内的国际社会成员的理解和认可。国际组织并不仅仅是被动地接受和反映国家的利益，成为国家谋求自身利益的工具，对国家行为施加外部约束、克服市场失灵、促进信息流动；其功能还包括创建行为体，具体化这些行为体的责任和权威，定义这些行为体应该做的工作并赋予这些工作以意义和规范性价值。即使在缺乏物质性资源的条件下，国际组织也可以通过建构社会世界来施加权力。
“一带一路”是中国参与全球治理的重要途径，而中国参与全球治理的宗旨则是构建人类命运共同体、为全球治理理念创新贡献中国智慧。“共商、共建、共享”作为“一带一路”的总体性原则，也是中国参与全球治理的基本原则。“一带一路”中所包含的各种发展理念与倡议，则是“共商、共建、共享”原则的具体化，是指导各国共建人类命运共同体的具体规范。具体规范需要依赖于总体性原则而存在，并且以总体性原则为指导。在社会实践中，规则通常塑造了意义，并且建构了行动的可能性范围，并往往涉及人类活动的具体性，它是一系列关于社会行动的具体性倾向。作为总体性原则，“共商、共建、共享”构建了各国在全球治理中的行动框架，告诉各国“应该怎样参与全球治理”，而共建“一带一路”所包含的具体发展理念，无论是可持续发展理念、南南合作理念还是绿色发展理念，都是指导各国在全球治理中如何具体行动的规范。中国同国际组织围绕共建“一带一路”互动的宗旨，就是将作为总体性规则的“共商、共建、共享”以及各种具体的发展理念转变成国际组织的目标、议程与行动规范，从而推动国际组织依据这些理念建构社会世界。
中国要将“共商、共建、共享”作为指导全球治理的基本原则，就需要使这一理念成为构成国际秩序的基本规范。这种基本规范可以理解为斯密特（Christian Reus-Smit）所说的“根本制度”（fundamental institutions），根本制度构成了国际社会的规范性基础，它同制度性实践之间是相互构成性关系。一方面，根本制度通过基本的制度性实践得以生产和再造；另一方面，这些实践的意义是由在实践中展现出来的根本制度性规则所定义的。也就是说，根本制度决定了国家之间在国际无政府状态下的共存方式。如果说中国需要推动“共商、共建、共享”成为构成国际秩序的根本制度，就必须推动这一理念被世界上主要的国际组织所采纳。在此基础上，就可以进一步推动“一带一路”的具体发展理念即“共商、共建、共享”这一根本制度框架下的具体实践活动同这些国际组织对接，推动国际组织践行这些理念。国际组织具有“规范倡导者”（norm entrepreneurs）的角色，可以说服一定数量的国家接受一种规范，从而为规范的进一步传播奠定基础。当足够数量的国家接受“共商、共建、共享”理念的时候，这一理念就会作为一种主体间意义而存在并成为一种指导全球治理活动的规范性原则。
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“一带一路”理念嵌入国际组织
不可否认，在第二次世界大战后的一段时期当中，西方国家主导的国际秩序确实为促进全球经济从世界大战所造成的破坏中恢复起到了积极作用。但是，当西方国家主导国际事务的能力明显下降时，或者说当这些国家已经无力再为维护国际秩序提供必要的公共产品时，继续维持所谓国际等级秩序只能进一步加剧发达国家和发展中国家之间的不平等，使发展中国家在承受全球化的负面影响的同时却不能享受到全球化所带来的收益。这就会导致发达国家和发展中国家之间的矛盾愈发尖锐，进一步阻碍各国通过开展国际合作来推动全球治理。“一带一路”所倡导的“共商、共建、共享”理念正是针对当代全球治理中愈发突出的话语权分配不平等、权责划分不明确、利益分配不公正等问题而提出的，有助于促进各类国际组织在解决全球治理赤字中发挥更大作用。作为“一带一路”的基本原则，共商就是在相互尊重的基础上，通过平等协商，寻找利益契合点；共建就是在共同利益的基础上，大家心往一起想，劲朝一处使，把项目落实好，形成更便利、更普惠的制度安排；共享就是确保所有参与者都能从“一带一路”中获益。
“共商、共建、共享”突出了全球治理的协商本质，表明治理应当建立在各国之间的共识的基础上。在当代国际关系中，各国之间存在利益分歧是客观现象，发达国家和发展中国家都有各自的目标和利益诉求。但是，除各国的特殊利益之外，国家之间也存在着共同利益，而全球治理就是以各国关于彼此之间共同利益的共识为基础的。这要求国家之间就彼此的利益关切进行协商，不把自己的意志强加于人。就国际组织而言，其在全球治理中的角色不能仅仅是实现少数国家利益诉求的工具，而要追求实现“全球公益”。因此，国际组织要以超越个体国家利益的公共利益为导向，促进各国采取共同行动以解决这些涉及全球公共利益的问题。国际组织所做出的决定应当是以对话和商议而非强制和诱导为基础的，各国在国际组织中应通过平等的对话达成协议。做出集体行动的过程是一个“实践推理”（practical reasoning）过程，通过这一过程，行为体可以识别问题的本质是什么、明确应当怎样做来解决这些问题。规则对于解决全球治理所面临的问题而言是重要的，但是规则必须通过商议来制定，而不是由少数国家强加给其他国家。商议是规则具备正当性的基础，它意味着有效的原则是通过对话建立的，在对话中各方寻求达成协议。所有国家都会受到全球性问题的影响，都可以且有必要参与到涉及全球治理的商议过程中，原因在于规则或规范只有在其利益可能受到它们影响的国家都同意的条件下才能够是有效的。在商议过程中，不存在预设的“最佳方案”，各方都有可能说服对方，也有可能被对方所说服。这种说服不是依赖于强制力，而是依赖于“更好的论据的力量”（the force of the better argument）来实现的，一方是否能够说服对方的关键因素在于自身所使用的论据的说服力。由此可见，将商议引入到全球治理中可以很好地解决构成全球治理的规则和制度的非中性问题。国际无政府状态意味着全球治理只能依靠具有“说服正当性”（persuasive justification）的制度来开展，而商议为制度提供了说服正当性。它为制度建立了一种话语责任，表明制度所做出的决定是服务于国际社会的共同利益。要有效破解全球治理赤字、更好地推动公平公正的全球治理体系，将“一带一路”所包含的规范性原则以及这些在原则的指导下产生的具体发展理念与倡议嵌入各类国际组织中是一条有效途径。
联合国是当代全球治理体系的核心，众多的地区性国际组织也是全球治理的重要主体，这些地区性组织在治理实践、治理机制与治理效力方面，往往具有其他组织不可比拟的优势。在2019年举行的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上，习近平主席就表示共建“一带一路”倡议同联合国、东盟、非盟、欧盟、欧亚经济联盟等国际和地区组织的发展和合作规划对接，同各国发展战略对接。“一带一路”在可持续发展、南南合作和绿色发展三个领域同联合国的议程进行了对接。可持续性是“一带一路”高质量发展的一个基本内涵，它包含三个层面的内容：一是器物层面，指资源与环境的可持续；二是制度层面，指国际和国内制度的可持续；三是精神层面，指生产和生活理念的可持续，即代际的可持续。简而言之，可持续发展就是包容发展，努力实现先发与后发平等、大国与小国平等、代际平等，改变西方不包容他者、不包容代际的现状。联合国2030年可持续发展议程同样致力于推动包容、可持续的经济增长与社会发展，并且强调基础设施建设在实现可持续发展方面具有不可替代的作用。联合国2015年发表的《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》将可持续发展分为经济、社会和环境三方面，并列出了17项可持续发展目标。作为“一带一路”建设主要内容的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，则同这17项可持续发展目标之间都存在直接或间接的联系。就南南合作而言，促进发展中国家经济发展、推动发展中国家之间开展务实合作是“一带一路”的重要目标。习近平主席曾经指出，欢迎各国搭乘中国发展的列车，“搭‘快车’也好，搭‘便车’也好，我们都欢迎”，强调中国在同发展中国家的合作中坚持正确的义利观，不搞我输你赢、我多你少，在一些具体项目上将照顾对方利益。联合国始终将促进南方国家在技术、经济等方面的发展合作作为重要工作内容，并已就此同“一带一路”开展了多个项目对接。绿色发展也是“一带一路”所坚持的发展理念。当前，建设绿色“一带一路”已经被确定为中国积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措和共建“一带一路”高质量发展、构建人与自然生命共同体的重要载体。绿色“一带一路”同联合国所倡导的建设绿色经济、促进环境保护、应对气候变化等高度一致，因而联合国也在同“一带一路”参与各方围绕绿色发展展开对接。
上海合作组织（简称“上合组织”）同样是与“一带一路”对接的重要组织。上合组织不是传统的同盟或集体安全体系，也不是少数国家构筑的“小圈子”，而是一种新型合作机制，具有开放、不排他、不针对特定第三方等特点。上合组织以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”为指导，贯彻“共同、综合、合作、可持续”的亚洲安全观，是维护地区和平与稳定、促进地区共同发展的重要机构。“一带一路”所秉持的“丝路精神”同“上海精神”高度一致，“一带一路”和上合组织不仅在地域上都涉及古丝绸之路沿线的中亚国家，而且都强调平等、互信、互利、开放、包容的理念。途经上合组织成员国的中国—中亚—西亚经济走廊是“一带一路”的六大经济走廊之一，它是一条能源走廊，沿线的中哈原油管线被称为“丝绸之路第一管道”。中国—中亚—西亚经济走廊沿线地区深受宗教极端主义与恐怖主义活动的困扰，相关势力也对“一带一路”建设构成了威胁。一方面，在意识形态方面，“一带一路”意在实现地区富裕和财富共享，而这就同以打击现有政权、掌握国家权力为目标的极端组织之间存在着冲突。另一方面，“一带一路”的开展有利于推动各国共同富裕、促进地区繁荣，而这会压缩极端组织的活动空间，动摇极端组织的存在基础。基于这两方面因素，“一带一路”很容易成为极端组织攻击的目标。而上合组织的核心目标之一便是打击恐怖主义活动，当前已经形成了一整套完整的安全合作机制。在2022年上合组织撒马尔罕峰会上，成员国领导人共同发布了《上海合作组织成员国元首理事会撒马尔罕宣言》，重申将“坚决打击恐怖主义、分裂主义和极端主义，继续采取积极措施，铲除滋生恐怖主义的土壤……根除潜伏的恐怖分子及其藏身之所”。在实践中，上合组织协调成员国一致行动，打击宗教极端主义、民族分裂主义和国际恐怖主义活动，为“一带一路”建设行稳致远提供了重要保障。
同非洲国家的合作长期以来是中国对外关系的重要组成部分，非洲联盟（简称“非盟”）则是“一带一路”深入非洲大陆的重要支点。中国在同非洲国家的合作中，长期坚持正确义利观，秉持“亲诚惠容”“真实亲诚”理念，帮助非洲国家发展民生。在2015年举行的中非合作论坛约翰内斯堡峰会开幕式上，习近平主席提出要将中非新型战略伙伴关系提升为全面战略伙伴关系，并提出了做强和夯实中非关系的“五大支柱”：政治上平等互信，经济上合作共赢，文明上交流互鉴，安全上守望相助以及国际事务中团结协作。同时，习近平提出要开展中非之间的“十大合作计划”，包括工业、农业现代化、基础设施、金融、绿色发展、贸易和投资便利化等。在2018年举行的中非合作论坛北京峰会上发表的《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》，进一步提出中非赞赏“一带一路”倡议遵循的共商共建共享原则，认为“一带一路”倡议顺应时代潮流，造福各国人民，指出非洲是“一带一路”的历史和自然延伸，中非共建“一带一路”将为非洲发展提供更多资源和手段，并表示中非双方一致同意将“一带一路”与联合国2030年可持续发展议程、非盟《2063年议程》和非洲各国发展战略紧密对接。具体而言，《2063年议程》是非盟于2015年通过的一项有关非洲未来发展的长远规划，其目标是在50年内建成地区一体化与和平繁荣的新非洲。但是，当前非洲在实现这一愿景上面临不少挑战，包括对大宗商品的出口过度依赖、全球经济不景气、恐怖主义向非洲渗透等。非洲一些有识之士指出，“一带一路”有助于非洲国家的自主能力建设，它不仅仅帮助非洲国家建设基础设施，而且提供了大量就业岗位。特别地，中国不像西方国家那样仅仅将非洲视为人道主义政策的投放地，而是将非洲作为平等的重要伙伴加以认真对待。非盟委员会前副主席伊拉斯塔斯·姆文查也表示，“一带一路”倡议符合非盟《2063年议程》发展方向，加速了非洲各国基础设施现代化和市场联通，将带来非洲发展数字经济所需的技术和资本，有利于提高制造业能力，带动技术转移，推动绿色融资，促进人文交流。要实现《2063年议程》，非洲国家还需要在推动交通基础设施建设、深化地区互联互通、发展能源和通信技术以及促进就业等方面持续努力，而以互联互通和基础设施建设为重点的共建“一带一路”正可以帮助非洲国家弥补发展短板，实现社会经济快速、协调、可持续发展。
东南亚是“21世纪海上丝绸之路”的重要沿线地区，“一带一路”包含的中国—中南半岛经济走廊纵贯越南、老挝、柬埔寨、泰国、缅甸和马来西亚等国家，并以新加坡为终点。因此，同东南亚国家联盟（简称“东盟”）的发展倡议对接也是“一带一路”深入推进的重要保障。中国在同东盟的交往中，坚持相互尊重主权、不干涉内政、照顾彼此舒适度等原则，特别是尊重东盟在地区事务中的主导地位。中国同东盟国家拥有作为殖民地半殖民地的共同历史记忆，当前也都面临着维护国家主权、发展民族经济、实现国家富强的历史任务，因而，在处理对外关系时也体现出彼此一致的原则。东盟在长期的实践中形成了以不干涉内政和协商一致为核心的“东盟方式”，并使其成为东南亚次地区建构安全共同体的主导性规范。“东盟方式”的核心是“东盟中心地位”，即通过构造各种关系网络实现关系平衡，维持东盟在地区事务中的核心地位。东盟的关系网络化主要通过“东盟+”的方式体现出来。首先，东盟将地区大国和利益攸关方纳入“东盟+”的关系过程，逐步形成以自身为节点的关系网络。其次，以“东盟+”的对话关系为基础，东盟获得了独特的关系网络优势地位和关系性权力，逐步推动建立了多个以东盟为中心的关系“圈子”。通过这一过程，东盟在地区事务中的中心地位就得以维持和巩固。“一带一路”同样以对话和协商为基础，强调合作要建立在自愿和互惠的基础上。在涉及“一带一路”同东盟的关系方面，习近平主席则表示中国将东盟视为周边外交优先方向和高质量共建“一带一路”的重点地区，愿意同东盟一道在《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》指导下推进各领域合作，维护本地区繁荣发展良好势头，建设更为紧密的中国—东盟命运共同体。经过十年的实践，中国同东盟已经围绕“一带一路”形成了《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》和《中国—东盟关于“一带一路”倡议同〈东盟互联互通总体规划2025〉对接合作的联合声明》等合作文件，并且中国同东盟十个成员国均签署了双边共建“一带一路”合作文件。中泰铁路、中老铁路、印尼雅万高铁、柬埔寨金边—西港高速公路、马来西亚东海岸铁路等项目稳步推进，特别是中老铁路推动了老挝实现从“陆锁国”到“陆联国”的历史性转变。未来，东盟各国对于基础设施建设仍然有较高需求，中国同东盟围绕“一带一路”仍然有巨大的合作潜力。
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“一带一路”视角下中国的国际组织战略构建
“一带一路”所倡导的“共商、共建、共享”原则与诸多具体发展理念同世界上主要的国际和地区性组织的发展计划与倡议之间存在着诸多重合之处，因而，中国与有关国际组织之间在围绕“一带一路”进行政策和发展倡议对接方面存在着巨大的空间。但这并不意味着对接就会自动实现，中国需要建构恰当的国际组织战略，才能把“一带一路”理念嵌入各国际组织，赋予国际社会新的内容。在这方面，中国可以选择三种战略，促进自身同国际组织之间围绕“一带一路”展开对接。这些战略包括增加自身在组织中的制度性话语权、扩展现有国际组织职能范围，以及推动关键的节点组织采纳政策倡议。
（一）增加自身在国际组织中的制度性话语权
制度性话语权融合了制度性权力和话语权两个概念。制度性权力是指通过规则、程序以及所界定的正式或非正式的制度来指引、约束他者的行动（或非行动）的能力，话语权则涉及一方有能力去影响或塑造他者思考问题或议程的方式，尤其是有能力倡导和传播一套话语和理念作为集体行动的向导，并借助它们对互动进程中的规则和规范予以解释和再解释。同传统上认为权力意味着一方对另一方施加直接的影响或控制不同，制度性权力是一种间接的影响力，更多地体现为通过制定规则与规范来影响他者的能力。在国际关系中，制度性权力意味着行为体通过分散性互动关系间接地对他者施加控制，它主要通过嵌入国际制度中的过程来发挥作用，而这些制度则制定了具体规则以规定哪些行为体可以参与辩论和做出决策。通常而言，拥有更多资源的国家在国际制度中会拥有更大影响力，但制度也拥有一定的自主性，即在一定程度上独立于为制度提供了资源的行为体。
党的十八大以来，随着中国实力的增长和参与全球治理的需要，增强制度性话语权成为迫切的现实需求，党的十八届五中全会提出要增强中国在全球经济治理中的制度性话语权。对中国而言，提升制度性话语权可以维护自身在国际组织中的合理利益，在一定程度上克服国际组织的非中性特征所带来的消极影响，推动国际组织在制度设计、议程设置和理念导向等方面更加有助于发展中国家利益的实现。从参与全球治理的角度来讲，提升制度性话语权可以提升中国为国际社会提供公共产品的能力，使中国的发展进一步惠及世界，增强国际组织解决全球治理赤字的能力。制度性话语权不足则会使中国在全球治理中遭受不公正的指责和非议，甚至被要求承担本不属于自身的责任。随着中国开始有意识地提升自身的制度性话语权，特别是随着“一带一路”和亚投行等相继付诸实践，中国开始在全球经济治理中议题设置方面取得一定的主导地位。在2016年的二十国集团杭州峰会上，中国推动与会各方达成了一系列共识，为世界经济面临的难题提出了务实的解决方案，展现出卓越的领导和组织能力。
制度性话语权之所以重要，是因为话语同权力之间存在一种互构关系，因而在话语博弈中产生的制度也可以巩固行为体的身份与权力。社会规则本身就同话语结合在一起，规则的建立离不开它们在话语中被表达。因此，制度性话语权也就是使用语言在国际制度中制定规则的权力。以全球经济治理为例，拥有制度性话语权的国家可以游说他国接受特定的经贸制度安排，如美国曾经成功说服其他国家加入跨太平洋伙伴关系协定。在国际经济制度中，对行为体的身份及权力的建构涉及哪个国家可以提出新的议题，哪个国家可以行使决策权、执行权和裁判权，以及使用哪个国家制定的规则来行使这些权力等。拥有较高制度性话语权的国家则可以成为制度谈判中的领导者，帮助各国在制度中克服或规避各种集体行动的困境，从而围绕着宪章性契约条款达成协议。在二十国集团杭州峰会上，中国协调各国通过了《G20全球投资政策指导原则》，以中国方案弥补了全球多边投资规则的缺失。亚投行同样有助于增加中国的制度性话语权。中国发起建立亚投行，正是面对美国等西方发达国家长期把持国际金融领域的局面而做出的战略选择，在国际规则领域具有竞争性和创新性，对美国主导的国际金融领域的规则而言也是一种冲击。如果不建立亚投行，中国等发展中国家就不得不继续承受现有的国际经济非中性规则的不公平待遇，而这些规则也会限制中国等发展中国家进一步发展自身经济和维护自身利益的空间。
（二）扩展现有国际组织的职能范围
国际组织的职能范围并不是一成不变的，而是会不断扩展。国际组织总会表现出“使命蔓延”（mission creep）的倾向，就是说它们会逐渐远离它们最初的目标而进入新领域，也会制定新的规则和规范以回应它们所认定的新问题。这是由国际组织作为官僚机构的属性所决定的，官僚机构属性赋予国际组织独立于其成员国而采取行动的能力。官僚机构总是表现出内在的扩张倾向，就是说它们的职能范围会随着时间的推移而不断扩大。从制度设计的角度来讲，议题范围是国际制度或国际组织的重要特征之一。它涉及国际制度或国际组织涵盖哪些问题领域，不同国际制度的议题范围有狭隘和宽泛的区别，国家可以通过控制议题范围来推动合作。一些国际组织在最初建立的时候往往聚焦于特定单一议题，随后则常常通过组织内拥有不同偏好成员之间的讨价还价而逐渐发展为具有多重目标的组织。推动组织目标扩展的机制可以称之为“补偿性分层”（compensatory layering），它是指一系列关于组织的控制权和议题范围的讨价还价导致制度设计发生渐进性变化的机制。国际组织或制度中的国家通过讨价还价往往能够推动组织或制度的渐进性变化，使其目标不断扩大，从而让自身在组织中获得行动空间。每一轮讨价还价都可以导致组织设计的逐步调整，进而产生出不同的制度层次，扩大了组织的议题范围。这些不同的制度层次则进一步改变了制度的现状，使未来的讨价还价可以在新环境中发生。
上海合作组织是中国积极扩展国际组织职能范围的一个范例。该组织成立的原初目标是应对非传统安全问题，包括国际恐怖主义、宗教极端主义和民族分裂主义。根据2001年发表的《上海合作组织成立宣言》，这一组织的宗旨是加强相互信任和睦邻友好，鼓励合作，共同致力于维护和保障地区和平、安全与稳定，建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序。同时期签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》则奠定了组织内成员国携手打击“三股势力”，以及应对非法贩卖武器、毒品和非法移民等区域安全问题的法律基础。在“一带一路”倡议提出以前，上合组织的主要合作领域集中在安全议题方面，成员国也开展了包括联合军事演习在内的诸多安全合作。“一带一路”倡议的提出则拓宽了上合组织的职能范围，使该组织从一个侧重于安全议题的组织逐渐转变为一个经济议题同安全议题并重的组织。在“一带一路”规划的六大经济走廊中，中蒙俄经济走廊、新欧亚大陆桥经济走廊、中国—中亚—西亚经济走廊、中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊全部途经上合组织成员国、观察员国和对话伙伴国， “一带一路”建设的五条重点线路也均穿越上合组织所在区域。在共建“一带一路”的推动下，上合组织成员国在2014年的杜尚别峰会上签署了《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》，并于2017年正式生效。该协定从法律层面规范了各方的交通运输行为，并规定建立联合委员会统筹协调运输便利化执行过程中的各类问题。在2019年的塔什干峰会上，成员国通过了新版《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，提出加强互通、构建互利共赢的欧亚地区合作空间、在多个领域开展创新合作等目标。在2022年的撒马尔罕峰会上，成员国又通过了《上海合作组织成员国基础设施发展规划》，提出要继续深化在交通领域的合作，打造多式联运交通走廊，建立国际物流、贸易和旅游中心，以及实施旨在有效利用上合组织成员国过境运输潜力的其他基础设施合作项目等。
（三）推动关键节点组织采纳政策倡议
在当代世界存在着诸多国际组织，这些组织构成了许多相互交叠的网络。所谓网络，是指以自愿、互惠、横向的交往和交流模式为特点的组织形式。就政治网络而言，信息则发挥着关键性的作用，而所谓“商品”的价值同样是难以衡量的。在国际关系中，由国际组织构成的网络主要是一种“跨国倡议网络”，即以共同的道德观念或价值观念为基础的网络。这些网络的成员追求共同的道德或价值目标，因而不同于由跨国公司等构成的具有工具主义动机的网络。无论是政府间国际组织还是非政府国际组织，都是基于一些共同的价值观念而将其成员联系在一起的。如果这些国际组织之间具有共同的价值观念，那么它们自身就可以组成一个网络，并成为推动全球性倡议得以采纳的关键力量。有学者指出，网络理论在分析非政府组织上主要有两个优势：一是承认权力可以在网络内部和网络之间扩散，并将权力看作关系性的和动态的；二是承认国际组织嵌入更加宽泛的制度性环境中，网络作为一种组织之间的联盟通过成员之间的资源相互依赖而得以维持。一旦网络发展为全球治理中的长期性机制，就可以产生更加深远的制度性影响。
同非政府组织构成的网络一样，政府间国际组织构成的网络同样可以对全球治理的制度性环境产生深远影响。除网络本身外，构成网络的国际组织也对某一种倡议的扩散起着至关重要的作用。组成网络的每一个组织都可以被看作一个节点，而某一项倡议都是首先被一部分节点所采纳，随后再扩散到其他节点中，逐步成为在国际社会中被普遍认可的倡议。因此，同相关问题联系最为紧密的跨国倡议网络内部的相互联系的节点的决策程序，对于某一种倡议能够在国际事务中取得凸显性是非常重要的。这些相互联系的节点由于具有作为网络中心的结构性地位，所以可推动或阻碍某个倡议取得凸显性。如果处于网络中心位置的组织可以采纳某一项倡议，那么这种倡议就可以通过中心延伸到周围更多的节点中，从而最终取得凸显性。可见，并不是所有的国际组织在某一项倡议的传播中都拥有同等的重要性。有两个因素对于某一个国际组织设置议程的相对权力具有至关重要的影响。其一，一个有较强议程设置能力的组织往往具有“中心性”（centrality），这个组织在倡议网络中呈现出显著性，即有相当数量的其他组织同这个组织建立或试图建立起联系。其二，这个组织还往往具有“中间性”（between-ness），即一个节点对于其他节点或节点群拥有排他性联系。一旦离开这种联系，这些节点或节点群体就只能被边缘化或松散地联系在一起，也就是说拥有中间性的组织可以通过联系网络中不同的结构性位置将社会资本转变成社会性权力。
就“一带一路”而言，联合国无疑是国际组织网络中最重要的节点组织。一方面，联合国在关于各类全球性问题的倡议网络中具有显著性，是当代全球治理体系的核心。联合国通过各类会议和文件，将全球治理面临的重大问题提上全球议程，引起各国政府、人民和其他国际组织的关注。这些文件起到了凝聚全球共识、提升全球共同体意识的作用，促进了各国、政府间国际组织和非政府国际组织之间的广泛合作。另一方面，联合国又与其他国际组织之间保持着密切联系，在国际组织构成的网络中具有不可替代的地位。联合国致力于同各种行为体建立伙伴关系，无论是在发展领域还是在安全领域，联合国同各类地区性国际组织之间的伙伴关系都得到日益巩固。正是由于联合国的存在，各类国际组织才能在彼此之间建立联系。以“共商、共建、共享”为原则，中国积极推动“一带一路”同联合国及其相关机构的交流与对接，能够争取对方对于中国倡议的支持，并在此基础上开展更加符合双方共同旨趣的项目。
中国的倡议在较大程度上得到了联合国的积极回应。2016年9月，联合国开发计划署同中国政府签订了《中华人民共和国政府与联合国开发计划署关于共同推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》。同年11月，“一带一路”倡议首次被写入第71届联合国大会通过的第A/71/9号决议。2017年5月，联合国亚洲及太平洋经济社会委员会在其第73届年会上发布的《推进一体化无缝互联互通，促进亚洲及太平洋可持续发展》决议中，提出要通过共商共建共享实现地区一体化无缝互联互通。同年9月，联合国大会在关于“联合国与全球经济治理”的决议中纳入了共商共建共享理念。联合国还积极响应了“一带一路”所倡导的构建人类命运共同体理念。2017年2月，联合国社会发展委员会第55届会议一致通过了“非洲发展新伙伴关系的社会层面”决议，呼吁国际社会本着合作共赢和构建人类命运共同体的精神，加强对非洲经济社会发展的支持。同年11月，“人类命运共同体”被再次写入《防止外空军备竞赛进一步切实措施》和《不首先在外空放置武器》两份联合国安全决议当中。这些事实表明，“一带一路”所倡导的整体发展理念已经被联合国采纳，从而为这一理念在其他国际组织之间的扩散提供了基础。
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结语
党的十八大以来，新时代的中国已从国际组织的参与者向改革者和创新者转变。共建“一带一路”虽源于中国，但属于世界。十年来，“一带一路”倡议不仅给沿线国家带来了实实在在的物质利益，也给国际社会提供了观念的公共产品。当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，人类社会面临前所未有的挑战。面对层出不穷的全球性问题和挑战，原来以欧美为主导的全球治理体系结构和机制已无法适应形势的变化，它需要世界各国以负责任的精神同舟共济、践行真正的多边主义，通力合作来应对，克服集体行动的困境。“一带一路”是中国在百年大变局之下提出的全球治理新理念、新方案，需要倡导和推广，并把它嵌入国际社会之中，使之成为全球治理的价值坐标。国际组织作为全球治理的重要主体，在设置议事日程、凝聚价值共识、协调共同行动、促进规范传播等方面具有不可替代的作用。中国积极推动“共商、共建、共享”以及各种具体的发展倡议与措施同国际组织的发展倡议对接，以促进国际组织能够更加公平、有效地运作，从而破解全球治理赤字问题。联合国、二十国集团、亚太经合组织、东盟、非盟、上合组织等全球或地区性组织都已将“一带一路”的核心理念与具体倡议写入相关文件当中，国际社会的规则和秩序中已经打上了中国的烙印。未来，中国还需要从增强自身在国际组织中的制度性话语权、扩展现有国际组织的职能范围和推动关键的节点组织采纳政策倡议三方面入手，进一步推动“一带一路”的规范性原则与具体倡议得到更多国际组织的认可、接受和采纳，提高国际组织参与“一带一路”的积极性与效率，促进全球治理向着更加公正、普惠、共赢方向发展，为构建人类文明新形态提供坚实的基础。
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来源：“拉丁美洲研究”微信公众号
转自：“中国学派”微信公众号
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