晚清以降，咸同军兴，乡村秩序岌岌可危。持续衰弱的国家权力有赖于社会力量以共渡难关。由来已久的绅权因其强大的管道实体功能而成为一种有益选择，即对上作为管道以代行公权职能，维持乡村稳定；对下作为实体以聚合民众，主导乡村自治。从发生论角度，晚清学额制度改革造就了规模庞大的乡绅阶层，而学额增加则进一步激发了乡村读书人的入仕信心。他们将理学和经世学结合，使晚清经世致用的学术风气为之一新。而这些富有进取精神的乡绅价值一经得到有效释放便在最大限度内缓和了清廷所遭遇的政治危机。当然，绅权主体嬗变也带来了绅权外延的积极扩张。这种扩张的标志性事件表现为绅权外溢到由国家权力所垄断的军事与财政领域。在军事权之授予上，乡绅因获得上下信任，进而在战争中能够发挥更大的作用；在财政权之获得上，政局震荡所引起的财政危机使得中央必须依赖地方经济支持，而乡绅在动员乡村抵抗太平军的过程中获得了法定筹饷权。作为一种制度对价，乡绅在19世纪中期协助清政府渡过危难之际获得了之前三百年间不可想象的权能。有了军事与财政特权，乡绅便可以通过公局治乡和团练维稳，在乡村社会治理中积极发挥效用。虽然在法律时效上，晚清乡村绅权早已隐入尘烟，但这段历史呈现的却是一幅精美的绅权运作图景。从中，我们能够得到诸如绅权的属性、界限、规范以及乡村自治等些许制度性启示，主要表现为晚清乡村绅权在运行中实现了从非正式权力向准正式权力、从权力无序扩张到规范期待以及从形成性自治到构成性自治等三个方面的转型。
作者简介
徐祖澜，扬州大学法学院教授，南京师范大学中国法治现代化研究院特邀研究员。
晚清帝国在内外交困下风雨飘摇，但仍残喘微延，甚至间或出现中兴之景观。原因是多方面的，其中，绅权是一条不能忽视的线索。自明代中叶，绅权一经形成，便施展其强大的管道实体功能，对上，作为一个管道代行公权职能，维持乡村稳定；对下，则化为实体以聚合民众，主导乡村自治。时至晚清，乡村绅权在变动的时局下为帝国存续注入一针强心剂。绅权何以为之？其性质有无改变？是否对当下具有制度意义？本文无涉晚清帝国的权谋分析，主要基于史料而着墨于绅权的价值发现，以求得观点的知识化与认知的现代化。
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晚清绅权主体的嬗变
“绅士阶层的发展是一个历史过程，只有通过这个历史过程，我们才能够理解它的特点”。以历史的长镜头纵观中国乡村社会，我们不难发现，乡绅阶层是一个历史范畴。自明代中叶形成到民国初年走向消亡，不同时代背景下的乡绅阶层的规模、构成和人生态度不尽相同。就晚清而言，其嬗变的最显著特征表现为数量的增长和价值的有效释放。
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绅权主体的数量增长
在一个乡村知识分子成为乡绅的道路上，与官僚政治挂钩的最重要途径是通过科举考试获得功名，这源于官僚、科举与教育三者之间不言而喻的关系。科举不但关涉教育制度，也是官吏铨选的前置程序，因此，科举制度的变化与乡绅阶层的命运紧密相关。而从乡绅群体的数量而言，造就乡绅首先涉及科举制度中的学额分配。所谓学额，是官办学校录取学生的名额，“各府、县均有生员就学的官学，每所官学在每次考试后录取的生员都有一定的数额即学额”。学额的重要性来自于传统中国“学而优则仕”的制度安排，它是政府掌控读书人的手段。进言之，从乡绅的人数上，每增加一个学额就意味着读书人多了一次成为绅士的机会，而绅士的身份则意味着享受特权的机会。相应地，从国家层面上，政府也就多了一份财政负担。同时，如果学额的变动幅度太大也必将导致社会结构的变化。所以，在一般情况下，执政者不希望打破稳定的社会结构，而学额也不会有大的变动。事实上，从清初直至19世纪中期以前，清帝国的学额都是十分稳定的。天平天国运动爆发，清帝国迫于情势而不得不改革学额制度。
咸丰三年（1853年），清帝国首次颁发谕旨，出台了新的学额政策：“著照大学士等所请，由各省督抚，妥为劝导，无论已捐未捐省分，凡绅士商民，捐资备饷，一省至十万两者，准广该省文武乡试中额各一名。一厅州县，捐至二千两者，准广该处文武试学额各一名。如应广之额，浮于原额，即递行推展。傥捐数较多，展至数次，犹有赢馀者，准其于奏请时声明，分别酌加永广定额。加额银数，及如何归并划除之处，悉照大学士等所议办理。其捐生本身，应得奖叙，仍准奏请，另予恩施。”（《清文宗实录》卷89）新的学额政策采取将整体奖励学额与捐纳制度相结合的办法，兼顾了士人整体与捐纳者个人的利益。首先，对于普通士人而言，增加的学额仍需通过科举考试才能获得，因此，刻苦攻读以成为“正途”绅士仍然是最佳的选择。其次，财力尚可者通过捐纳获得监生身份是一条合法途径，因而国家对“异途”绅士的承认也满足了一些较富有的平民阶层的梦想。
在晚清的这一人事制度改革中，最大的受惠者是州县以下的乡村读书人。按照科举定制，科考等级由低到高分别是县试、府试、院试、乡试、会试、殿试，县试是读书人踏入仕途的开始，通过县试而进入县学，即获得生员身份，也就意味着获取了功名，从而成为乡绅群体的一员。通常，论及科场机会有限，就是指县学的学额有限。晚清时期，科举名额有限，考中的机会很少。生员（又称“秀才”）大府20名，大州县15名，小县4到5名。全国生员名额25000左右，举人1500名上下。举人与生员限额的比例按规定大体是1：20，但是，添加历年落榜者，就远远小于该比例，大致而言，大省、中省和小省的举人与生员的比例分别是1：80、1：60、1：50。从童生考上进士的比例大概只有百分之一。县试中试名额比例之极小，也就意味着乡间读书人十年寒窗，但成为一名秀才的道路是十分狭窄和坎坷的。祖上没有获取过功名的读书人，更是渴望通过自己的奋斗成为一名本籍乡绅。县学学额的数量决定了身处乡村的读书人获取功名的机会大小。咸丰三年（1853年）到同治十年（1871年）的新学额政策使得各府学考中生员名额增加了百分之二十，学额的增加鼓励了乡村读书人的信心，他们考中或是正在努力耕读，都不是希望成为颠覆者或革命者，他们服从于当下的政治秩序。因此，我们在理解太平天国失败的原因时，就不能仅仅将农民阶级的落后性作为唯一解释。事实上，争取不到士人的支持以及撼动不了由乡绅所控制的秩序，或许更是致命的。如若继续观察太平天国被镇压后的晚清历史，我们可以看到，一千余起民变或暴乱大都涌动在城市，而乡村则相对平稳与安宁。其原因也是不言而喻的。
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乡绅价值的有效释放
虽然学界经常从历史的连续性角度去看待明清时期的绅权与国家权力之间的关系，但事实上，明末与清初却有着很大的不同。清初，绅权在整体上遭到了前所未有的压制和打击。
在文网缜密的康、雍、乾三朝，乡绅归“隐”。但沉寂乡里，并不意味着他们放弃以“道统”为核心的观念系统。所谓“道统”，是以“用文字构成理论，对政治发生影响”，士大夫“不从占有政权来保障自己的利益，而用理论规范的社会威望来影响政治，以达到相同的目的——这种被认为维持政治规范的系列就是道统”。以道统约束政统是绅权的目的。政统是主动的，而道统是被动，因此，当政统与道统相背离时，乡绅唯一可以做的就是隐而“修道”，“道是可以离事而修的。道修之后，用道于事，并不是‘不在其位’的人的责任，而是‘有国者’的责任。‘有国者’可以用道，也可以不用道；‘不在其位’的维持道统者可以设法‘推而行之’，以见‘容’于有国者，但是却不能直接行于事”。所以，乡绅致力于维护道统，他们外在于国家权力系统之外，无法决定政统，因为那是政府的事情。庙堂失之于道，处于乡野的士大夫们也是无力改变的，所谓“独善其身”也就是做好对道的“自修”，这样也通过身体力行而使道不至于湮灭。所谓“用之则行，舍之则藏”，也就是消极地等待机会，而不是主动革命造反。他们相信合于道统的执政者最终会到来。由此，乡绅保护好自己所处的家族、宗族和乡族，使之平安地处于正式权力之外。如果从政治与学术的关系而言，在清王朝建立之初风雨如晦的政治环境中，乾嘉汉学的“纯学术”指向就非常好地说明了这一问题。
时移世易，“道咸以降之学新”，即道咸时期的学术呈现出“新”景象，或称“新学”。但值得注意的是，“新学”之“新”却并不指向西学的任何特质，即便此时西学东渐已拉开序幕。因为这一时期的人们也仅仅是看到了西学器物层面的先进性，“体用之分”仍然是主流观点。所以，道咸“新学”与传统儒学在本质上是一致的，或者可以看作儒家经世主义的复兴，着力于经世学与理学的融合，理学强调“内圣”，经世学注重“外王”，“内圣外王”带来晚清学术风气的振兴，振奋了士人精神，乾嘉时代埋首于故纸堆的训诂考证之学转向了经世致用之学。这一转向的背后有着浓厚的权力博弈色彩，那就是，此时清王朝的国家权力对汉文化中孕育出来的绅权有了需求，而绅权在经历了漫长的等待后似乎也看到了某种机遇。
事实上，绅权并不在根本上反对君权，即使与之发生对抗，也只是反对某一“暴君”。清军入关之后，国家权力虽抑制绅权，但无法消灭绅权。经过近两百年的共处，绅权也渐渐认同了尊奉儒学的满清政权，最终与执政者达成一致。作为联接国家权力与乡村社会的中介，绅权目的就是为了使封建国家的“双轨制”可以良性运行。当清帝国开始臣服于儒家思想传统，绅权与君权的联手也就是意料之中的事，所谓“满汉一家”，其根本都可以归结于意识形态合法性的认同而已。也恰恰是在这样的背景下，“19世纪中叶，国内叛乱和外国侵略破坏了儒家士大夫的性质，威胁了绅士们的既得利益，因此引起了民众广泛的怀疑，首先是对国家的信任发生动摇，其次是对传统思想的正确性产生怀疑”。这意味着乡村社会固有的权威将被打破，秩序将不复存在，这是以儒家正统为根基的绅权所难以容忍的。道统受到威胁，而乡绅自然是无法再坐等。政统虽可以无道而暂行，但社会却不可一日无道而治。内外交困之下，“皮之不存，毛将焉附”，此时的政统亟需道统的支持，而道统也同样面临危机，积极进取遂成为当时乡绅的普遍心态了。
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晚清乡村的绅权扩张
主体规模扩大和价值释放为绅权的扩张提供了条件。晚清复杂政局之下，衰弱的国家权力对基层控制的每一步几乎都不能脱离绅权。清帝国不得不放手发动乡绅，委之以军事权和财政权，以期稳定乡村社会秩序。对于集权专制主义国家而言，此等重要权力假手于人似乎难以理解。国家权力对绅权的这种让渡，只能理解为特殊情势之下，前者对后者的依赖格局所致。
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军事权之授予
咸丰三年（1853年）三月初六，中央政府发布办团上谕，开始大规模地直接任命中央官员到地方办理团练防剿事宜，包括了江苏、安徽、山东、河南、直隶、江西、贵州、福建、湖南等9省。此批主办人员共58人，身份极为特殊：一方面，他们是国家政权体系核心层中的高级现任官员，直接受命于最高统治者，直接向皇权负责。另一方面，他们在特定的时段回到自己的家乡，即为乡绅。而皇帝之所以委任他们来办理团练，根本的出发点在于他们可以获得上下两方面的信任，由他们所勾连起来的“双轨制”较之一般意义上的“双轨制”在战争中能够发挥更大的作用，占尽了天时、地利、人和。授予这些特殊的乡绅以军事权也就在情理之中了，其中包括很多对定制的修改，不可不视为一种让步的措施。
其一，放弃回避制度，令回原籍办理军务。官吏铨选任用的籍贯禁限是我国传统行政管理法的特色之一，而清代对任官籍贯回避的规定集以往历代之大成而更加细致严格，大致：中央户部十四司、刑部十七司、御史十五道，地方督抚以下至佐杂，皆须回避本籍五百里以外，核查无误，方可补授官缺。但咸丰三年（1853年）三月的上谕所委派的地方办团人员却是“回籍”或“在籍”，无疑是有违大清律法的。
其二，松动裙带限制，授权乡绅依托氏族和私人关系组织地方武装。防范官僚中的裙带关系一直是帝国君主建立中央集权统治的要务，军队更是其中的防范之首。但太平天国时期，为镇压起义，有效组织地方势力的抵抗，清廷不得不放弃了这一原则。如湘军之组建，其将领曾国藩、左宗棠、江忠源、胡林翼和罗泽南等，皆曾在城南或岳麓书院读书，彼此结下学缘，后又因机缘而发展成姻亲或门生关系。湘军的组织也一直遵循两大原则：一是重乡情、亲情及师承关系；二是将领各自招募的勇营为自己的武装，军队不轻易假手于人，所谓“营头归人，犹如女子许嫁”。由此构建金字塔式的个人效忠网络系统。每一级的将领招募其直接下属，由此将军事指挥结构与原有的忠诚和报效的纽带连接起来。该制度与正规军制度形成鲜明对照，因为后者防止将领个人主义式的效忠，军队组织的所有部分都是可以互调的。
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财政权之获得
从理论上，获得并不意味着官方授予，也可以自然获得，或依据法律而获得，更有僭越于主权而非法占有。晚清乡绅获得财政权，在性质上更多地是一种自然获得，国家权力予以事后认可。通常，中央和地方的财政划分决定了各自职能的实际执行能力的大小。在传统小农经济社会，资源极为有限的情况下，财政权尤为敏感。毫无疑问，集权主义的帝国中央是不大愿意看到地方过于强大的，而地方也不会愿意看到财政权为那些非正式权力所掌控。但是对于19世纪中期的帝国政府而言，迫在眉睫的困局是叛乱即将导致的政权易位，那么，当中央不得不选择依靠地方，而地方不得不依靠乡绅时，他们不能不考虑到，如果单纯依靠乡绅个人及其家族的财富是远远不足以组织一支在人数和装备上达到相对精良程度的武装，更遑论快速组建，以达到迅即平叛的目标。正是在这一情况下，国家将财政权下放给乡绅。因此，财政权到底是乡绅组织地方武装、操纵地方政治的前提还是结果？在这段特定的历史中，两者几乎是互为因果的。
其一，由捐资义务的承担到财政管理权的获得。团练的资金最初是由乡绅及其家族的捐资来提供。乡土社会中，“富者出钱，贫者出力”的合作原则决定了乡绅作为这种自发性组织的领导负有不可推卸的义务，尤其是经济上的责任。但对于长期办理团练而必备的后勤保障而言，捐资因缺乏制度化而难以持续。其后地方政府不得不开征农业附加税，即“捐输”，是按比例在每亩田征收的正税之外所另行的加派，有亩捐、粮捐、芦田捐、沙田捐等名目。这些名目繁多的“捐”在天平天国时期多由地方开征，用以解决团练的经费问题。其资金皆由有着良好声誉的乡绅来管理，所谓“团练系为保卫乡里，各省俱系民捐民办”（《清文宗实录》卷230），“不得假手吏役”（《清文宗实录》卷87），因为这是一种已被接受的地方神话：贪污贿赂是官僚制度带给地方社会的弊端，绅士自身是不会产生的。就连大清皇帝也认可，一个知县对于地方上有名望的绅士办团过程中经手费用情况是不能干预的，而事实上，这些私自收税的权限也随着时间推移而逐渐有了更大的强制力和豁免权。
对商业财富开征的“厘金”是地方在税制上的一种创新，而其筹办同样离不开乡绅。“各行铺平常多有抽厘办公之举，相沿已久，于商民两无妨碍”。所谓抽厘办公，实际上属于州县违制征商，用以解决州县财政不足问题。“抽厘办公”的经办人为各行的行头，而“各行头均系同业，难保不徇私容隐，应由该地方官慎选本地公正绅董专司稽查。即由该绅董经收，或迳解营，或交捐输局”，由此形成了一套由官府主导，绅与商互相牵制的厘金征收机制。咸丰四年（1854年）三月，咸丰帝下谕，“各就江南北地方情形，妥速商酌”，“劝谕绅董筹办”。其后，各省纷纷仿行。在厘金制度的实际执行中，专门设有厘金局，绝大多数省份的总分局卡委员以及重要办事人员皆由候补官员担任，此类候补官员，即为当地士绅。当时湖南省的士绅力量尤为强大，因此，厘金征收管理皆一开始就兼用士人。巡抚骆秉章于咸丰五年（1855年）建立了湖南省厘金局，委任当地士绅帮办厘金。其分局卡之主办人以及中级办事员也皆启用士绅分任，这在晚清是为首例。而其后各省亦有相似做法。
其二，由财政管理权的执行到法定筹饷权的获得。乡绅作为在地知识分子具有管理团练的财政的便利和优势，但这并不意味他们承担着基层财政权的所有方面。由于经济在很多场合是实力较量的支柱，而地方政府也并不希望在地方控制上完全受制于乡绅，所以通过经费的来源途径控制团练，保持团练在一定程度上的官方主导色彩是情理之中，也是有史可查的。历史研究者发现，嘉庆年间合州刺史龚景瀚在其“坚壁清野”办理团练的设想中，关于“筹度经费”的来源强调的是“银皆官给”，交由堡寨长（很多时候由乡绅担任）“司其出入”，但实际所颁布的团练章程中却未提及经费筹措的来源和途径。对这一情形的合理解释是，县一级的执政者比来自中央的官员更清楚地知道这样一个事实，即县署根本没有能力提供办理团练的经费。而到了道咸年间，团练章程中不但具体规定了捐输办法，而且以“经费宜裕”为由，将临时捐输制度化。换言之，乡绅对于团练经费不仅要负责管理，而且要负责筹备，所谓“筹饷”，其法定依据则来自最高政权，咸丰帝以“国用支绌”“拨款甚艰”为由多次发布谕旨，明令办团费用由乡绅筹集。
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晚清绅权运作下的乡村秩序
乡绅在19世纪中期协助清廷渡过危难之际获得了之前三百年间不可想象的权能。从“权能”一词的构词来理解这种“积极有为”的绅权，那就是，“权”是“能”的前提。正是因为拥有军事和财政方面的特权，乡绅才能在乡村社会的治理中发挥更积极的作用，通过公局治乡和团练维稳两大途径，向世人展现了一幅绅权运作的动态图景。
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公局治乡
公局的设立是乡绅在晚清乡村政治中由幕后走向台前的关键一步，是绅权扩张之表征。晚清乡村治理的模式已经由一种松散的“简约治理”（黄宗智语）演变成一种机构化和制度化的“公局治乡”。公局的日常职务涉及面极为广泛，包括：“禁铁匠造剑仔、禁赌博、禁止藉查烟抢劫、通知领取烟牌、禁米店抬价、解劫匪、组织蚕业公司、暂停收谷、增加练勇自保、试演土炮、请委任团练团长、请领团防枪械等。”这些权力绝大部分无疑属于当地政府传统的行政权范畴，但由公局代行，这也就意味着公局有权处理本乡的公共事务，当然，其主要权责在维护治安方面。但即便是围绕维护治安，公局也是可以衍生出多种凌驾于当地官府之上的权能，包括“奉谕告示”之类的立法权以及审判和执行之类的司法权。
公局因维持乡村秩序通常具有稽查和缉捕的权力，但按照大清律法，并无刑事案件的审判权和执行权。而在实践中，公局不仅将稽查、缉捕、审判和执行一揽子包办，甚至出入律法，行使着极大的自由裁量权。对此，作为其上级机关的督抚往往持支持的态度。光绪三十二年（1906年），两广总督岑春煊就明确表示：“攻匪保良，系局绅专责。且又耳目切近，平空拿送事所必无。此等匪徒诡计多端，既无飘布可据，到案狡展又属惯技，若有局绅具结而仍不办，是永无惩办之日……以后各局拿获会匪，或据局、族绅耆捆送，无论有无起获飘布，务须悉心研讯，核其情罪之轻重，照章分别禀办。倘畏罪狡赖，始终坚不认供，亦即取具局绅‘如诬反坐’甘结，即行禀请惩办。”由此可见，地方最高行政长官总督已经给予局绅极大的信任，不惜放弃中国古代证据规则所一贯奉行的口供主义，即使疑犯拒不认供，只要局绅认定其罪行，也可照样予以法办。
在这一情势下，权力的扩张性显露无疑，局绅对于刑事案件的处理不会止步于指认犯罪，而是走得更远。对于发生在基层社会的案件，局绅甚至绕过了清代地方审级制度的相关规定，不仅不将案件移送州县官府而直接对犯罪人进行判决，而且其判决与其说是依据国家制定法，还不如说是源自作为判决者的局绅个人对天理、国法和人情的理解。光绪二十年（1894年），广东顺德县陈村抓获一名拐妇，按《大清律例》规定，拐卖人口应判罚死罪，但公局绅董以其行拐未成，而免其死罪，以押令游刑示儆而了结。又例，佛山近郊石湾乡一族人嗜赌，受其母责而反殴其母，按《大清律例》此举是为“十恶”之中的“不孝”，应处凌迟处死，但局绅吴景星认为这一做法会牵连其整个家族及其名誉，于是在告知其母的情况下，命子弟将之绑缚沉江，该族人没有任何异议，反而认为吴景星“处事明决，不避嫌怨”。可见，当时的社会评价对于这一做法是褒奖的，由此也印证了中国古代基层司法屈法原情的特征。
但历史毕竟有着多种面相，地方政府对于公局的僭越并非完全没有异议，而这往往取决于州县官的个人性格。时一位名叫方江的安徽桐城乡绅亲历咸丰三年（1853年）该县政局变化，记录为《家园记》。其中记述：太平军攻破武汉，溃兵大至，桐人凶惧，始译募勇铸兵器。众绅士于县学泮宫起“平安局”。署知县宋恪符虽为进士，但年少性懦，其在任之时，“平安局”各局绅“出入衙门如至私室”。刘署令为政，则签于阁门外曰：“一切绅士、青衣小帽毋许擅入。”因此不受局绅欢迎。时局绅与官争利，讼必勒罚，判决一如在官。局威大于官威，民以为有权，故而有争议者皆不至官而至局。刘署令极为不满。一次夜巡，门勇有不在者，刘署令则要杖责队长，队长以“我不吃官食，绅管我，官不得管我”据理抗辩，刘无言以对。刘企图使己势与局相当而谋募勇树党，所募皆东乡悍族。但巡抚李嘉端檄至令其解散，此时勇应募而已在旅店呆了一个月，刘欲不给勇值而遣散之，勇急，鼓噪，“将捉官而裂其裤”，刘在县尉的保护下脱走，县尉自己则因年老动作慢，被饱打一顿，逼着给了每勇两天的勇费，又怕宫署令到后不见一勇，有碍报销，只得求局绅为之作证美言。不言而喻，在这一场县政与局政的权力博弈事件中，最终的获胜者是局绅，而公局在当时的重要意义真可谓“不惟乡闾仰其鼻息以图保身家，即地方官亦听其指挥以苟全性命”。桐城的这一历史片段，因其为私人见闻所记，应具有相当的真实性。
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团练维稳
晚清团练实行的是所谓的“双领导制”，即监正和团首，前者由具有功名的乡绅担任，后者则来自普通乡民。而由于一些乡绅热心地方社会的公务而充任各类公局的局绅，因此，乡里团练的监正与公局的局绅往往是同一人，即公局与团练在人员上互有交错。团练组织的日常运行涉及乡村社会大量公共事务，在这种设置中，一方面强调了乡绅的领导地位，另一方面也考虑到乡绅数量的有限，同时又有管理公局的责任，无法完全投入办团。因此，由平民来担任团首，负责日常事务也是比较合理的制度设计。乡绅担任“监正一职，责在利用其身份，与上级政府和其他团的沟通之上”。可见，乡绅仍然发挥着19世纪中期以前那种联接乡里社会和国家权力的作用。但值得注意到是，此时乡绅阶层内部已经发生分化，他们中的一部分进入公局而成为“局绅”——由官方所授予的职位——同时又兼任团练监正，其地位通常会凌驾于没有这一政治身份而同样作为监正的乡绅之上。因为前者不但具有作为官方委任状的“谕单”和作为权力象征的“局戳”，而且每月还有稳定可观的收入，这在并不富裕却有着浓厚官本位文化传统的中国乡村社会无疑具有加强权力资本的巨大作用。
除此以外，从目前可以查阅到的团练章程来看，公局下辖的团练在乡村社会已经替代了原有的乡里组织，俨然一级政权。虽各地的具体情况有所差异，但史料显示团练不同程度地拥有了军事权、财政权、社会事务管理权和司法权。如安徽宿州的团练章程则以相当详细的条款来规范团练对乡村社会的治理权限。该章程共包括了道光二十三年（1843年）的《原定条款二十一则》《续定条款十三则》以及咸丰三年（1853年）的《推广条款》。道光年间的《原定条款二十一则》和咸丰年间的《推广条款》主要规定了团练的组织方式和基本职能，包括团练的人员组成、经费筹集和防匪御盗及团勇奖惩的相关事宜；而《续定条款十三则》主要针对乡村社会秩序之维护，小自耕牛被窃、践踏禾苗、偷窃田禾，大到火灾扑救、行旅遇劫、财产纠纷，无一不由团绅练总负责裁决，严重者甚至可以“纠勇擒捕”“送官究惩”；而团内练长若“徇隐情事”，练总甚至可以“命官惩罚”，这似乎暗示练总甚至具有支配地方政府的权力。也就是说，团练不仅具有因保卫乡里而必需的军事权和财政权，而且衍生出诸如裁断家庭纠纷和缉捕盗贼等涉及民事案件和轻微刑事案件的司法权，以及乡村事务的管理权，如火灾扑救、保护农田等，全面替代了清代基层社会的保甲组织所行使的准国家权力。
从规范分析角度而言，《团练章程》作为一种团体内部的自制规章，是团练组织在国家法授权或许可的范围内行使治权的文本化，即皇帝谕旨作为办理团练的规范系统中的上位法而必然对《团练章程》具有拘束力。事实上，咸丰帝的历道谕旨都无不强调团练必须在地方官府控制之下承担防匪御盗之功能，并相应授予有限度的军事权和财政权，但并未授予其司法权和社会事务管理权。而后两项权力也无法推定由团练来行使，因为协助司法和乡村管理早在十五世纪，甚至更早，就已被明确界定为保甲之职责。此时，团练虽然实行，而保甲仍然存在，并在理论上仍然依附县级政权。但上文所述宿州的《团练章程》中则有规定：“既行团练，不必拘定团分……该地保应各按图随团办事。”既然“随团办事”，则意指保甲要服从于团练领导。更有甚者，广东一些地区要求保长由“各乡自行保举，无论绅庶但廉明正直素为乡中所信服者，开列名姓著明某乡某约人，送总局查访的确，再行请给谕帖”，同时规定所有甲约丁册“一道送存总局，以便检查”。由此可见，不但是保甲依附于基层团练，而且管理团练的公局也具有决定保长人选之权，并附带性地将甲首约丁一体控制于手。因此，公局在某种意义上已经取地方政府而代之，或者说成为介于乡里组织和地方政府之间的一级政权。正如史家所言：“保甲旁落到地方绅士之手的趋势，成了咸丰朝以后中国农村的共同特征。”换言之，乡绅已经从19世纪中期之前的暗地操纵保甲演变为通过公局直接控制保甲，并且通过其下辖的团练代行保甲之功能，达到了对乡村社会的全面掌控。
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晚清乡村绅权的制度意义
历史能够被经常和重新解释，并不意味着那些被称为历史的东西本身发生了变化，而是人类智慧已经实现了自足，也即，解释历史是为了解释现实与未来。晚清乡村绅权虽然已是一种历史的过往，但其演化过程中所呈现的权力属性、界限与规范，以及随之而形成的乡村自治问题等无疑可以引发今日之思考，为当下提供一些制度性启示。
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从绅权的非正式性到准正式性
在晚清帝制时代一元化的权力框架下，绅权似乎从国家的正式权力系统之中分得一杯羹，这也就意味着乡绅对于乡村社会的治理权获得了合法律性。但是，表象往往与实质存在着距离。对于乡绅新近获得的这些权力，我们不禁想到探寻：它们是否属于正式权力系统？如果是，那么这些权力是否具有稳定性，即通过国家的正式立法加以确立和规范而得以长期存在，抑或只是一种暂时性的授权？
首先，从授权法律所属的位阶来看，19世纪中期，绅权的扩张部分多来源于皇帝的谕令。根据清代立法原则，谕令在一定条件下可以援引为例，从而成为正式法律渊源。即使没有能够立即上升为例，谕令也是皇帝针对某一事或某一地而颁发的“特别法”。咸丰帝的谕令在其执政期间对于调整某一特殊社会关系具有最高法律效力。正是在这一意义上，乡绅所获得的军事权和财政权因为得到最高权力机关的首肯而具有了正式权力的性质。但值得注意的是，这些权力都是有前提的——被限定在官僚的权力之下——辅助性权力，并非一种完全独立的权力。这些谕令几乎都反复强调了团练的办理途径必须是官督绅办，目的则在于助官兵攻防。正如深谙朝廷意旨的曾国藩在亲自办理团练过程中所一再强调的，“乡村宜团而不宜练”，即团练无非是保甲的扩大而已，团练在性质上仍属于基层自卫防控的性质，并不是要取代官方的军队系统，其意在排除朝廷的担忧。而事实上，一些乡绅在办理团练的过程中也感叹绅权尚“不及官之十一”，一事一行都不能不恃之于官，惟“官假之以权，助之以力，绅士始足以行事”。不可否认，不乏一些乡绅经常可以摆脱地方官的干涉而独挡一面，甚至凌驾于地方官之上，但从文本角度而言，皇帝所颁发的谕令并不承认这些权力的独立性，也不可能承认其独立性。因为这是清帝国的专制主义本质所决定的，中央政府的高度统一和政权的一元化是清帝国所有制度安排的出发点。
其次，绅权中的扩张部分是一种暂时性的权力，缺乏稳定性和永久性。譬如，学额制度在某种意义上也可以视为绅权中的人事权，由皇帝的谕令所赋予，是通过运用其财力控制入仕资格的一种权力，但如若我们稍加留意，便可发现太平天国时期地方学额扩大的名目是为“奖励学额”，即一种鼓励性的学额政策。当时扩大的学额包括永广学额和暂广学额，所谓永广学额是永久性增加的学额，而暂广学额则是一次性增加的学额，五个暂广学额所需款项相当于一个永广学额。暂广学额无疑是临时增加的，不成定制。而永广学额的变动在当时非常频繁，伴随着清帝国军需的增加而增加，同时也伴随着太平天国被镇压而被限制，并最终在同治十年（1871年）被废止。此外，军事权与财政权的授予或默许也是一种战时的权宜之计而已。因为此两者是构成政权基础的决定性因素，清帝国对此有着十分清醒的认识。如咸丰年间在委任本籍官员回籍办理团练问题上，清帝国是十分犹豫的，既考虑到本籍官员回乡组织团练武装的优越性，同时又担心尾大不掉，因而其政策可谓翻云覆雨、变化多端。团练大臣制度虽轰轰烈烈，却如同昙花一现。随之而来的是那些作为乡绅的团练大臣们的法定军事权和财政权也一并收回了，下设的各种公局或被裁撤，或改由地方官负责管理。不可否认，即使在这种情况下，基层的乡绅们仍然可以在辅助地方官办理团练事务时实际行使军事权和财政权，但此时已不再具有法定意义。
由此可见，乡绅在19世纪中期协助清廷镇压各地起义军的过程中确实获得了国家权力机关的正式授权。但值得注意的是，这些权力从授予的那一刻起就不是一种可以独立行使的权力，而且也不具有稳定性。因此，这些权力与其被化约为一种完全意义上的正式权力，还不如说是乡绅原有的非正式权力的一种膨胀和扩大，而清帝国则基于战时之需对此予以了认可，甚至主动将之暂时法定化。正是在这一层面上，我们或许可以称19世纪中期的绅权为一种“准正式权力”。
2
从权力的无序扩张到规范期待
作为准正式权力的绅权在晚清乡村秩序的维护中发挥了重要作用，助力于叛乱的镇压，而皇权得以稳固，地方统治继续维持，乡民人身财产也得到保护。但绅与官的关系却难以回到从前。如前文所述，绅权的运作过程事实上也是和地方官僚正式权力的博弈过程。其间，双方在一些场域进行合作，但绅权僭越地方官僚正式权力的状况时有发生，甚至十分激烈。
从规范分析角度而言，准正式化的绅权中所包括的权力种类以及来源是复杂的。其中，军事权和财政权主要来自皇权的主动授予，或是事后认可，这是缘于危亡之际皇权不得已的暂时赋权。但拥有了法定军事权与财政权的乡绅在维护乡村秩序以及治理乡村社会的过程中发生了权力的外溢，继而绅权中又包含了行政权、立法权和司法权等，这些溢出的权力在当时则属于地方官僚的正式权力系统，可见，中国帝制时代的正式权力并不是铁板一块，而是有区分的。其中，皇权与绅权并没有太大冲突，无序扩张的绅权更多地体现于对地方官僚的正式权力的越界，即晚清时期官与绅的各自权力范围都是模糊的，皇权只强调其合作而不划分两者之间的界限，则势必为日后的地方权力管辖范围的争议埋下伏笔。在当时著名的苗沛霖事件中，当苗的势力不断扩大，其与安徽巡抚翁同书等地方官僚正式权力就开始产生显而易见的对立与斗争，但与中央大员胜保之间始终保持了相互依存的关系。这种微妙的变化反映了皇权、地方官僚正式权力和绅权之间关系的复杂性。
时湖广总督瑞征对官绅权力冲突的概括也耐人寻味：“湘省自咸同军兴以来，地方官筹办各事，借绅以为辅助。始则官与绅固能和衷共济，继则官于绅遂多遇事优容，驯致积习成弊。绅亦忘其分际，动辄挟持。”在这位官僚看来，绅权的扩张是由于官权的退让所致，其言下之意似乎是官权不退让而绅权则无以扩张。但我们进一步的追问是，官权何以退让？从制度运作角度而言，乡绅之所以“忘其分际”，即忘记其传统的政治在野身份，是由晚清国家形势所决定的，执政者除了一道谕旨已经不能为乡村提供任何保护，作为“一乡之望”的乡绅不得不全面承担起乡村社会的所有大小公共事务——包括那些在传统上不属于他们的国家职能——以维持乡村秩序。
正式权力的弱化与绅权的无序扩张构成了晚清权力场的乱象，但从绅权的制度意义而言，我们还是可以探讨此时绅权的规范可能性，或者说，一种规范期待。不可否认，在晚清乡村权力博弈中，绅权确实争得了更多的权力，而这些权力或来自于专制国家正式权力所让渡，或是靠自身斗争而获得。绅权扩张是时局所致，但从长远角度，绅权若希望得到国家政权的继续支持，那么，国家权力与绅权之间的边界，首先需要的是明确化。从逻辑上进一步推演，国家权力与乡村自治权之间的边界忌讳模糊而一定要清晰化。在专制中央集权国家，这一明晰的边界在很大程度上由国家权力所划定，但仍然会受到组织技术、治理成本、国内外形势等要素的影响。当国家权力长期而全面控制乡村社会，不但成本太高，而且会导致乡村社会自主性的丧失和活力的消退。因此，国家权力收缩边界，乡村社会自治范围扩大，理论上本是对两者都有利的，但如果乡村社会在这一过程中不能有序运行，动荡发生，那么国家政权也就会受到威胁，则是对两者都不利的。因此，国家权力与乡村自治权之间的界限除了由国家权力划定以外，也取决于乡村自治能力。当然，国家权力与乡村自治权的内部都包括了多个层级，因此两者的关系是多重权力复杂博弈的结果。由此，中央与地方权力的界限，以及地方权力与乡村自治权的界限都必须明确。其次，晚清绅权的无序扩张部分提示我们注意乡村自治权规范的必要性。自治共同体的利益往往是局部和小范围的，不可避免会出现短视，譬如，将整体利益与局部利益相对立、多数人的暴政以及强人政治等，其结果最终损害的不仅是国家利益和地方利益，而且也会导致乡村共同体受损。这些弊端或许无法单纯依靠乡村共同体的自觉反省来解决，国家权力的适当干预和救济也是不可或缺的。因此，在权力边界明晰的前提下，自治规则的制定以及自治权的规范行使是中国乡村自治走出历史偶然而成为自觉选择的必经之路。
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从乡村的形成性自治到构成性自治
晚清绅权的运作强化了明清以来乡村自治的实然状态，但也有人认为，中国古代所谓的乡村自治只是国家专制主义统治在广袤乡村渐次弱化的幻想。因为，在逻辑上，专制国家几乎不会允许自治的社会来分化和分享公共权力。那么，本文所解读的乡村自治是否只是中国历史上的偶然，抑或是因“为执行特定的社会任务而做的结构化的安排”。晚清乡村自治与绅权的关系问题在今天仍然值得探讨。
在理论上，就自治状态与自治权的发生先后关系而言，自治可以大致分为形成性自治和构成性自治。形成性自治主张自治权是一种固有权利，自治权存在于自治状态之前，权利的设置在于明确自治。反之，自治权被认为是一种国家授权，发生于自治状态之后，即基于自治规制而创设相应的权利，其自治为构成性自治。如上探讨，晚清乡村自治源于乡村历史进程中由诸如人文、习俗乃至区域经济而同构成的封闭社群。这种远距庙堂的江湖与最高权力机关之间像涟漪一样外溢出数个层级。出乎制度设计初衷，“皇权不下县”的统治方式最终形成了乡村自治以致自足状态。由此看这种因皇权鞭长莫及的客观事实促成了乡村社会自然自足。就此来说，这种土生土长的自治范式本质上属于形成性自治，而非构成性自治。按照构成性自治理论，如果乡村是国家权力向外的有效衍生，那么乡村社群必须依据法律权限成立自治组织来管理本区域公共事务，因而成为国家统治的基层单位。遗憾的是，这种纯粹预设法律前提的构成性自治在晚清历史上从来就没有发生过。因此，学界称为传统中国乡村自治的提法只能在形成性自治的范畴内进行讨论。而这种形成性自治能否转向构成性自治，或者是否存在一种从形成到构成的准自治范式，也许萧公权先生的观点可以提供一条思考的路径。
萧公权先生认为，传统中国乡村不存在任何性质的自治政府，乡村处于清帝国的严密监控之下，“整个监控系统由上而下，经由地方政府，下达乡村中每一个人”。而乡绅虽然是乡村组织的基石，但“他们（乡绅）通常与普通居民有着不同的利益”，因此“即使在没有政府控制的地方，村庄作为一个有组织的共同体，也不是全体居民自我管理的自治体”。这一结论无疑是基于二元对抗模式下的社会自治论。据此，传统中国因为缺乏与国家权力相抗衡的法定的自治政府，所以，乡村共同体的利益不能够被代表，更谈不上乡民的自我管理，自然也就不可能存在乡村自治。但殊不知，自治政府亦有其自身利益，而不完全等同于乡村社会的公共利益。在这一点上，有着自身利益的乡绅与自治政府似乎并无不同，关键在于这种自身利益与公共利益之间的契合度以及制度或道德对自身利益的有效约束。因而，放弃对自治政府的执念，晚清绅权主导的乡村自治就自然揭示了自治范式的转化逻辑，真实地发生在当时那种独特的国家与社会关系背景下。
晚清时期，乡村社会更加明显地从政治国家中分离出来，而绅权的准正式化则标注了这条路径。一般认为，以二元对抗模式来解释中国古代国家与社会之间的关系注定是失败的，因为两者表现为张力内置于同构之中。“在中国传统权力体系中，不存在社会独立于国家，并获得不受国家干预的自主权利的观念和理论”，但是，“国家与社会的高度同构并不意味着中国社会的自治性完全不存在”，具有自治性的绅权的独特之处即在于它与国家权力之间既合作又对抗。从权力的属性而言，绅权兼具国家性与社会性或民间性，但更偏重于后者。值得一提的是，民间性却也并不等同于社会性。从逻辑上说，我们如果将社会作为西方市民社会的简称，那么在中国历史上是难以发现社会的。中国古代的民间社会要弱势得多。但弱势的民间社会也会对国家进行防御，甚至反抗，也会有民间权力的生发。绅权则可以被视为中国古代社会语境下民间权力的代表。在历史变迁中，绅权由“非正式权力”向“正式权力”演化，是意图从民间权力向社会权力过渡，从而有可能成为制约国家权力的强有力的社会权力。晚清绅权就是在这一演化过程中发生嬗变的，并呈现出“准正式权力”的样态。这种准正式权力的暂时性和依附性一方面证明了历史的非直线性发展，另一方面也暗示着帝制时代国家权力的有限性。国家权力对社会权力的承认是一个渐进的历史过程。乡村自治最终也将由制度设计而具有独立性与安定性。无怪乎20世纪之初，中国当局和改良者们都将绅权的振兴看作社会改革和国家现代化的关键，提出“欲兴民权，宜先兴绅权”。而在实践上，经过晚清的酝酿发酵，至清末民初的地方自治之时，绅权已水到渠成地为自身的合法化找到了既符合中国文化传统又迎合世界潮流的客观依据。
文章来源：《重庆大学学报（社会科学版）》2023年第3期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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