作者简介
肖滨，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授。
人类走向现代化的历史经验表明，不同国家实现现代化的道路各不相同，但都面临一个巨大的难题：如何在集中国家权力与激发社会活力和个体创造性之间获得平衡。基于一百多年中国现代化进程的深度观察，著名政治学家邹谠先生发现，作为古老的文明大国，中国深深遭遇这一难题的困扰：“在探究中国积弱的原因，寻找消除危机、促进国家富强的道路的努力中，中国知识分子和政治领导从本世纪初开始逐步意识到发展与调动个人和社会团体活力（energy）、能力（capacities）与创造力（creativity）的紧迫性。但是，对一个充满活力的政治共同体的需求可能会而且事实上已经与另一需求发生冲突。这就是重建一个强有力的、集权的政治权力，以便能够重新统一中国、保持政治稳定，同时也能增加其渗透与控制社会经济的能力”。在一定意义上，如何化解这一矛盾，实现二者的平衡，不仅体现一个国家现代化的品质，而且关系到中国现代化的可持续性。
为了方便论述，我们不妨把集中国家权力、强化国家能力称为A，激发社会活力和个体创造性称为B，无论A还是B都不是一个点，而是一个区间。这样，所谓在A和B之间实现平衡具有正反两方面的含义：从正面看，它是指在A和B之间寻找一个中间区域；从反面看，则意味着无论向A区间还是向B区间过度偏移、倾斜都将破坏这一平衡。也许在理论上确定A和B之间的中间区域并不难，但在实践层面，尤其对于一个超大规模的国家而言，找到这个中间区域，以实现A和B之间的平衡，绝非易事。中国的历史经验也充分证明，只有经过长期的曲折探索之后，才能为确定这一中间区域奠定切实的基础、设置初步的边界。
在现代化初期，残酷的国际竞争、复杂的地缘政治叠加晚清国家权力的日益分散化、私人化、地方化，强化了20世纪中国在国族生死存亡关头的危机意识，激发起“重建一个强大的中央集权制国家的欲望”。因此，在A和B之间，中国必然优先选择A——集中国家权力、强化国家能力，难以将A与B之间的平衡问题提上时代的议事日程。
然而，即使以A为优先选项，按照历史学家李怀印的分析，从1600年到1949年，中国真正实现国家权力的高度集中也历时三个半世纪之久，而且过程曲折，可谓“一波三折”：一“折”是随着晚清财政、军事、行政资源的不断地方化，清朝的中央集权高度依赖于地方精英的认同与忠诚，即集中主义“靠地方化为其支撑”，最终也会被地方化抽空，这是一种脆弱的“地方化集中主义”状态。二“折”则呈现为一种复杂的过渡格局，前期是民国初期的集中化地方主义，即地方强人与军阀在地方区域内实行集中，并凭借集中起来的军事、财政与行政体系，公开与中央叫板、不听命于中央，但同时不仅“没有任何一个军阀公开挑战中国作为领土完整的单一国家的观念”，而且声称“以全国的统一为职志”；后期则演化为国民党政权的半集中主义，即国民党政权“只是在其上层的正式结构方面实现了相当程度的集中化”，而没有在全中国实现集中化，这种集中主义是不全面的。三“折”是指最终共产党人在20世纪中叶以全面集中主义“将中国由一个军事上和行政上非集中化的国家，经过重建和整合，改造为一个高度集权的、统一的现代国家”。西方学者也给出了类似的判断：“中央集权的重建，在国民党统治下只得到了部分的实现，而在中国共产党领导下则得到了远为完善的实现。”由此才“在中国现代历史上第一次创造出一个强大的主权国家，结束了半殖民统治的束缚”。这不仅维护了中华民族在世界民族之林中的生存权，使中国“在欧、美、日控制的弱肉强食的国际环境中生存下来”，而且为20世纪晚期中国的崛起奠定了最为坚实的基础。不过，在取得如此辉煌成就的同时，一方面，随着政治上国家权力的过度集中，国家实行计划经济，控制了社会的所有资源，个体高度依赖国家；另一方面，国家权力得不到有效制约，其结果是国家权力陷入了全能主义，即国家权力“可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面”，抑制了社会活力和个体创造性。这样一来，现代化进程中另外一个重大的历史课题——激发社会活力和个体创造性不仅没有得到解决，反而被进一步拖延下来。
随着1978年改革开放的航船启航，中国在继续保持国家权力集中的同时，加大力度激发社会活力和个体创造性，开始摸索出这一中间区域的基本轮廓。用邹谠的话说，改革开放以来，中国选择了一条“中间道路”（a middle course）。谁决定选择以及为什么选择这条中间道路，其中间性如何判别，其基本格局和价值定位是什么？这些问题的答案不仅蕴含在改革开放40多年风起云涌的岁月里，也隐藏在中国百年现代化的历史洪流之中。
中间道路的战略选择。历史事实表明，在党的领导下实行改革开放，当然是共产党人改革家作出的战略选择，正如邹谠所言，“改变国家与社会之间关系并改善政治结构的中间道路，实质上是由一批资深政治领导人自上而下推行的改革纲领”。这批共产党人改革家作出这一战略选择的过程相当曲折而精彩，但作出这一选择的缘由简而言之有三：一是他们对中国民众的现实需求和国家发展长远方向的精准识别和正确把握：“经历了四分之三世纪持续内战与政治生死冲突之后，中国人普遍渴望和平与稳定，期望提高生活水平，希望中国社会与文明进程不被打断，中间道路迎合了这种心态”。中间道路以实现现代化为战略目标，吻合民众的需求、契合国家的发展方向，故此，“搞社会主义现代化建设是基本路线”。二是他们对中国走向现代化进程中历史经验的深刻总结：国家权力必须集中，但“权力过于集中的主要结果，恰恰是无法有效行使国家权力”；“国家要富强，要推进现代化，就必须充分发挥每一个社会成员和所有基层组织的积极性”。三是他们对于国际格局、时代发展的清醒判断。早在改革开放之初，邓小平就断言，和平与发展是当代世界的两大主题：“现在世界上真正大的问题，带全球性的战略问题，一个是和平问题，一个是经济问题或者说发展问题”。正是基于这些判断，他们确信“争取比较长期的和平是可能的，战争是可以避免的”，因此，要“善于利用时机解决发展问题”，制定“一心一意搞建设、聚精会神谋发展”的方针。
中间道路的边界划分。邹谠以“分界地带”概念来界定“中间道路”的范围和边界：“‘分界地带’（zone of demarcation）一词表明，在界定中间道路时不存在精确的、外延明确的界线。相反，‘地带’本身是一个宽泛、模糊和不精确的区域，它随政治的潮起潮落而变化。中间道路分界地带的右沿是1978年12月三中全会的基本方针以及后来沿着这个方针的发展。分界地带的左沿以四项基本原则为象征。”因此，我们可以将分界地带看成两条并非清晰、精确的左右分界线：左边线以坚持四项基本原则为分界基准，右边线则以实行改革开放为划分界碑。在改革开放以来的中国政治语境中，这两条线具有双重意义：规范线与防范线。一方面，它们都是规范线，即蕴含着明确的政治要求：“搞社会主义现代化建设是基本路线。要搞现代化建设使中国兴旺发达起来，第一，必须实行改革、开放的政策；第二，必须坚持四项基本原则，主要是坚持党的领导，坚持社会主义道路”。因此，左边线的要求就是坚持四项基本原则，右边线的要求就是改革开放。另一方面，它们也是防范线，警惕、防范来自“左”和“右”的干扰：“搞现代化建设，搞改革、开放，存在‘左’和‘右’的干扰问题。‘左’的干扰更多来自习惯势力。旧的一套搞惯了，要改不容易。右的干扰是搞资产阶级自由化，全盘西化，包括照搬西方民主”。换言之，既要反右，也要反左。
中间道路的基本格局。上述“分界地带”不仅为“中间道路”划分了范围，而且确定了性质：就范围而言，如上所述，“中间道路”夹在左右两条分界地带之间；从性质来看，按照将集中国家权力、强化国家能力称为A、激发社会活力和个体创造性称为B的设定，“中间道路”类似于A和B之间的“中间区域”。作为中间区域的中间道路正是在集权与活力之间寻求平衡的两方面相互制约的格局。一方面，坚持党的领导以确保中央权力的集中性、统一性和权威性。“坚持党的领导，首先是要坚持党中央的集中统一领导，这是一条根本的政治规矩。”只有中央集中统一领导，中央才有权威，才能保证领导有序、政令统一。“改革要成功，就必须有领导有秩序地进行”，如果没有中央的权威，“各顾各，相互打架，相互拆台，统一不起来。谁能统一？中央!中央就是党中央、国务院”。另一方面，就释放活力、调动个体的创造性而言，改革开放具有相互支撑的双重意义。其一，对内改革激发社会活力和个体的创造性，即“要充分调动人民和各行各业基层的积极性”。历史事实证明，改革开放确实“极大调动了亿万人民的积极性，极大促进了社会生产力的发展，极大增强了党和国家生机活力”，增强了中国社会的活力，激发了广大民众和个体的创造性。其二，对外开放为发展创造条件。从20世纪80年代开始，中国逐步在全国范围内形成了“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—内地”的多层次、全方位的对外开放格局。进入21世纪后，中国进一步扩大对外开放，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争。党的十八大以来，中国更为注重全面提高开放型经济水平，正在努力实现习近平总书记提出的战略目标：“以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。改革与开放两个方面相互支撑、彼此互动，实现了集权与活力的总体平衡，构成了中间道路或中间区域的基本格局。
中间道路的双重价值。对中国而言，这一中间道路的价值在于既是“历史承接”，即承接百年中国现代化获得的最重要成果——一个在中国共产党领导下主权完整、政治统一、高度集权的现代国家，也是“历史纠偏”，即在保持高度中央集权的基础上，通过改革开放克服全能主义，防止国家权力的过度集中，以激发社会和个体的活力和创造性，更是“示范未来”，即为中国未来继续保持集权与活力的平衡提供宝贵的经典范例。从世界来看，这一中间道路为后发展国家在实现现代化进程中，如何立足本国的条件以适合自己的方式平衡集权与活力，贡献了一个可以借鉴的中国方案。
然而，是否只靠选择中间道路或只是在政治上实行平衡战略，就能在集权与活力之间获得平衡呢？中国改革开放的历史经验表明，中间道路的选择只是在政治上提供了平衡集权与活力的基本条件和宏观环境，但只靠这种条件和环境是远远不够的，还需要在经济增长、社会发展的实践中采取相应的策略、手段，才能实现这种平衡。换言之，集权与活力的平衡之道需要有相应的平衡之术与之匹配。在这些平衡之术中，最主要的一项策略选择就是“两手抓”：这不仅体现在既大力推进改革开放以释放经济活力，同时又坚持维护社会稳定以确保社会秩序，而且还具体呈现在经济增长和社会建设的动态过程之中。我们略为论述以下两点来说明。
其一，经济增长中政府与市场关系的协调。这是集权与活力的紧张性在经济领域的具体体现。就此关系而言，中国经济改革的成功经验在于既创造了富有竞争性的市场，同时还创造了“既保护、培育市场又克服‘市场失灵’的政府体制”，并最终促使政府与市场“双向塑造”。从改革的历史来看，政府与市场逐步形成制度的相对均衡格局是一个探索的过程，其逻辑起点是中央-地方关系的调整和国家治理体制的改革。一方面，从20世纪80年代初开始，中央高度集权的体制开始变革，中央向地方适度放权，行政权、财权和人事权依次从中央向地方下放和转移，这极大地增强了地方政府发展经济的自主性，同时也强化了地方之间的经济竞争。面对激烈的经济竞争，地方政府不得不摆脱计划经济体制的束缚，成为积极推动经济增长的有为政府，不断以地方政府的“有形之手”创造和培育了市场——“看不见的手”。另一方面，改革开放以来，国家治理体制改革从两个层面推动中央政府和地方政府向适应市场经济的政府体制转型，在创造、培育、规范市场过程中释放市场活力，避免政府失灵。一是机构改革。经过多次机构改革，从中央到地方的各级政府，不仅组织机构得以精简、重组，人员结构日益优化，而且政府职能开始转变，逐步适应了社会主义市场经济体制。二是治理机制改革。从1978年至今，治理机制改革大致历经三个阶段：微观经营机制改革（1978年到1984年），即在农村全面实行家庭联产承包责任制，在城市扩大企业经营自主权；资源配置机制改革（1984年到2001年），包括物资分配机制、金融管理机制和价格改革三大内容；随着2004年7月《行政许可法》开始实施，行政审批制度改革拉开序幕，改革的核心是厘清政府与市场之间的边界，进一步规范行政审批权，尤其是近年来，改革的重点调整为加大放权让利力度，设立负面权力清单，改革重点集中体现在2015年的“放、管、服”改革中，清晰地展现出塑造有限政府和有为政府的双向努力。
其二，社会发展中秩序与活力的平衡。现代化“引发的社会变迁必然会牵动社会关系格局，引发既有秩序及其内在动力来源的调整，也会产生‘秩序与活力’的平衡问题”。历史经验表明，现代中国解决这一难题经历了曲折的探索过程：改革开放前，与权力高度集中的计划经济体制相适应的社会管理制度（包括单位制、人民公社制、户籍制、街居委制、信访制度等）虽然使社会有序地组织起来，但这种过度的管控也使“社会失去了流动与活力”；改革开放后，市场经济的发展和全能主义的瓦解增强了社会的流动性，激发了社会活力，但是，“伴随着市场化改革的深化，市场原则逐渐从狭义的经济领域进入更为广泛的人们的日常生活领域”，也给社会秩序的维护带来严重的冲击和新的挑战。面对这种冲击和挑战，中国开始在新的条件下探索秩序与活力的平衡方式，其策略选择的演进路径是从单纯“维护社会稳定”逐步走向“社会治理创新”，即从着眼于完善和强化由“正规的国家机器（专业化的控制部门）、执政党和共青团、工作单位和居委会以及高科技的控制系统组成”的社会控制系统，到致力于“打造共建共治共享的社会治理新格局”。就兼容社会秩序与活力而言，社会治理格局的平衡性体现在：党委领导、政府主导为秩序维护确立了政治权威、集中了权力资源，而社会参与、居民自治则为激发社会活力提供了操作路径。
总之，改革开放40多年的历史表明，如果问“中国做对了什么”，那么，一个最重要的答案是，中国不仅在政治战略上选择了一条走向现代化的中间道路，而且在经济增长和社会建设等实践中采取了相应的平衡战术或均衡策略，这是集权与活力的平衡之道与平衡之术的统一，也是中国式现代化的奥秘所在。尽管中间道路“不是一条直线型路线，而是充满扭曲与转折”，但是，未来继续坚持这条中间道路，既是中国民众的期盼，也是持续推进中国社会主义现代化的必然选择。
文章来源：《吉林大学社会科学学报》2023年第5期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
如有侵权，请联系本站删除！
