经典科层制理论将科层制的非人格化视为原则性预设和重要美德，这一预设在理论和经验层面上均激发了大量的讨论。“新官不理旧事”是科层制人格化的具体表现。H镇的案例表明，面对前任官员强力推进的征地安置工作，继任官员采取了“能推就推”“能拖就拖”和“能压就压”的回避拖延策略，最终导致了基层科层任务的“烂尾”。“权力的基层脱域”能为H镇“新官不理旧事”的发生逻辑提供一定的解释。“权力的基层脱域”由组织目标的个体化、执行程序的情境化和组织问责的模糊化三个要素共同促成，正是以上三个要素使得经典科层制的三大假设遭受挑战，基层科层制的人格化就此发生。在国家治理体系和治理能力现代化的话语体系中，对基层治理体系及其运作过程的深入考察和反思尤为必要。
作者简介
李棉管，中山大学政治与公共事务管理学院副教授、博士生导师，研究方向：贫困治理、社会保障、社会政策；
覃志庆，中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策。
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问题提出
在经典科层制的理论视野中，科层组织是一个稳定运作的机器，科层制中所包含的规则、程序和权责关系既排斥了情境的权变也消弭了个人的选择，表现出高度的“非人格化”特征。在韦伯的科层制理论模型中，科层制之所以能够通过提升组织理性而促进组织效率，其核心机制在于科层制能消除组织运作的不确定性，而运用明确的组织规则和制度设计将权力关系从“个体”转移并固定到“职位”上，则是实现组织运作确定性的关键。韦伯甚至断言，只要科层制得到成熟运作，具体职位上的人物变动不会影响到科层组织的稳定性，既定科层任务的规则和程序也会依然如故。
然而，科层制理论模型的“纯粹技术性体系”假设遭受了很多质疑和批评。组织社会学中的人际关系学派讨论了非正式结构和非理性动机对正式组织运作过程的重要影响，即科层组织运作并非是一个人格无涉的过程，个人之间的情感、纽带被切实地带入了组织运作过程。伯纳德和塞尔兹尼克提出了“适应性系统”理论，他们认为组织存在的最高法则是适应所处的环境以获得生存。因此，组织不是一个纯粹而精细的“技术系统”，同时也是政治和社会系统的一部分，它的运行必然受到环境的影响。
“新官不理旧事”是一个并不罕见却未能引起学界足够重视的现象。上一任领导大力提倡和推动的行政任务，到了继任者的手中却以各种理由遭到搁置；新上任官员往往“另起炉灶”部署新的行政任务，对往届政府遗留下的行政任务相对忽视。这种由人事变动引发的行政任务中断一方面对韦伯意义上的“官员的变动不会影响任务稳定性”的科层制非人格化假设提供了直观的反证，另一方面也在逐渐解构行政机构的公共形象和治理效能。
近年来，为着力解决形式主义突出问题，中央与各地相继出台系列举措，其中湖南省出台的《湖南省集中整治形式主义官僚主义20条措施》明确将“新官不理旧账”列入整治问题清单。政府内部的科层制架构是影响其运作逻辑和执行效率的关键因素。2022年中央一号文件指出，要深化乡镇管理体制改革，健全乡镇党委统一指挥和统筹协调机制。只有疏通了基层政府的体制拥堵，治理体系和治理能力才能有实质性的提高。因此“新官不理旧事”的议题无论在经验层面上还是在理论层面上均还存在学术推进的空间。本研究将通过H镇征地安置的案例分析回答以下问题：第一，既然科层制的约束真实存在，“新官不理旧事”又何以发生？第二，为何旨在消除人格化特征的科层制却催生出了基层科层组织的人格化？
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文献回顾：非人格化的三个维度及其争论
在经典科层制理论模型中，非人格化是科层制相较于传统权威和卡里斯马权威最突出的“美德”之一。不同的文献从不同的角度对科层制的非人格化进行了归纳和分析，综合来看，科层制的非人格化是通过以下三个维度得到实现的：组织目标的稳定性、组织执行的程序性和组织问责的整体性。然而这三个维度在不同程度上被质疑，从而形成对科层制非人格化的整体性质疑。
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组织目标的稳定性及相关争议
科层制本质上是一种权力控制工具，韦伯甚至将其视为“第一秩序的权力工具”，这套权力秩序在形式上是由“职位”所搭建的等级结构所呈现，而职位的存在是为了实现组织的目标。组织的目标被分解为组织成员的日常工作，并最终以岗位职责的方式落实到每一位组织成员。
组织目标的决策可能有多种具体方式，但理想化的科层制模式采用非人格化的规则和规章在决策中排除个人的偏见，藉此实现组织运作的效率。因此，经典科层制理论认为，在科层组织中，是组织目标驱动成员行为，而不是组织成员驾驭组织目标，“科层组织的目标特征意味着其目标或目的限制着其行动及成员的行为”。这样一种组织目标对组织成员的单向驱动使得组织目标具有稳定性，某项组织目标一旦被确定为科层任务，无论组织成员如何更换，任务始终得以执行。正是因为组织目标的稳定性使得组织行为、组织成员的行为以及组织行为的后果总是可以预测的。
然而，组织目标稳定性的假设遭到了经验研究的质疑。塞尔兹尼克关于田纳西河流域管理局历史演变的经典研究揭示，在管理者价值观改变和该局所处环境所施加的压力的双重作用下，该管理局最初所设定的组织目标发生了实质性改变。组织可能存在两种形式的目标，一种是正式的、官方的目标，一种是隐藏的、真正的目标，组织往往对外宣称官方的目标而实际追求真正的目标。官方的目标虽然具有稳定性，但却不被真实遵从；真正的目标又具有时效性且变动不居。塞尔兹尼克及其追随者对组织目标的深刻认识构成了组织制度学派的起点之一。
研究者也对组织目标对组织成员单向驱动的“准则”提出了质疑。科层组织的等级制职位设置本身就强化了一种控制-服从关系，主政官员的意志、选择和倾向性很容易通过权力控制秩序而转变为组织的目标。在这一背景之下，组织内部关键人物的变更有可能导致组织目标的波动。科层组织中的注意力是一种稀缺资源，注意力的分配直接决定了公共事务的重要性和优先级，进而奠定组织资源分配的格局。地方政府或基层政府主要领导者的“偏好”既能塑造政策，也能直接决定政策执行的强度和效果。
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组织执行的程序性及其反证
韦伯从“规则与权力”的关系角度确立了科层制的首要原则，即权力来源于规则。科层组织的权限来源于法律或制度，不仅官员的任命和奖惩受制于规则，而且官员的权力行使也必须遵循规则的程序性。规则和程序在组织之上，这就为科层组织的非人格化奠定了实质基础：无论是谁来执行权力，无论执行的对象是谁，规则和程序决定了执行路径和方法的一致性。布劳、梅耶更明确地指出，科层组织之所以“设计制定这样的规范体系，是为了保证不管多少人从事某项工作，其结果都能一致，并且不同的工作之间能得到协调”。默顿也观察到科层组织内规则对执行程序的规定，“它设定了一条运行轨道，任何的偏离行为都难以被科层组织所接纳，以至于执行者对规则的遵守达到了死板僵化、仪式主义的程度”。
后续的研究者首先从规则自身的属性出发对上述论点提出了质疑。古尔德纳将规则划分为形式性规则、共识性规则和惩罚性规则三种。三种规则在运行中都包含着规则之下行动者的主体性，管理者和被管理者对规则的认同程度和接受程度决定了各自的行动选择，而这个选择的过程就是一个自主性发挥的过程。
组织规则（制度）与组织行为之间的关系是组织制度学派的关注核心。面对“如果组织内部成员可以在很大程度上忽视组织的正式规则，那为何又要花费大量资源与精力来维持这些正式结构”这一“形式矛盾”，组织制度学派以“合法性机制”提供了解释：外在于组织的文化规范、社会认同和法律制度形成强大的约束力量，为了获取合法性而增加生存的机率，组织如同遵从神话一样仪式性地采纳了它们并将之建构成组织内部规则。正是“仪式化采纳”使得组织程序与组织目标之间有时可能仅存在松散的耦合：“挂在墙上的规章制度”或“写成文字的正式程序”与组织成员的实际行为模式可能大相径庭。
对科层制的“照章办事”逻辑最直接的冲击来自利普斯基的“街头官僚制”理论。政策执行的程序性要求与服务对象个性化需求之间的冲突构成了街头官僚行动困境，自由裁量权的应用是化解困境的主要途径。自由裁量权一方面有利于满足服务对象需求，另一方面也裹挟着街头官僚的自利动机。在街头官僚与上级组织目标冲突的情况下，官僚会利用组织目标来实现自我利益。一旦官僚不认可上级指令的合理性或者认为自己失去了组织支持时，他们一方面会调动资源抵制上级指令。同时，他们将不得不考虑复杂需求的服务对象，为了满足这些服务对象的需求，他们甚至会违反规则。很显然，在“自由裁量权”的理论视角下，韦伯所假设的“官员人格无涉”受到了严重挑战。
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组织问责的整体性及其意外后果
职务等级原则是科层制的基本原则之一。上级对下级的问责是政策有效执行的必要保证，“一个（科层）组织需要纪律来限制（个人）理性决定的分散性，即需要一套规章制度和一个执行监督的等级系统”。在组织授权给职位的同时，也就意味着职务行为是组织意志的表达。因此，除非执行者存在明确的违规行为，常规情况下任务执行的结果由整体组织承担。组织问责的整体性有助于保持科层任务的稳定性，它通过将分散的个人行动聚集成集体化行动的方式消除特定个人的任意选择。
然而，组织问责的整体性也可能带来意外的后果。上级政策越统一和抽象，留给下级政府的空间就越大，问责的整体性和连带性通过政治压力的方式传达给下级科层组织，后者在主政者的默许下灵活应对上级考核，避免问责风险。在实际考核评估中，下属为获得上级青睐，会刻意隐瞒操作缺陷，依据上级领导的政策偏好调整政策信息的呈现方式。目标管理责任制塑造的“强激励”环境极易诱发“基层自主性”，高压下的下级政府尽全力完成“硬指标”“量化指标”，对“软指标”“非量化指标”则选择性忽视。欧阳静和王骏的案例研究表明，督查的强化会驱动基层政府通过“形式主义地讲政治”来应对目标任务，在行为逻辑上表现为从“邀功”到“避责”。基层政府在行政压力和执行阻力并存的挤压型体制中形式化执行以追求“自保”。
科层制模式自提出以来正在遭受争论与评议，官僚化和去官僚化的争论不断交织演变，并产生了诸如新公共管理、新公共服务等理论新形态，但科层制的内核却始终得以保留下来。综合来看，经典科层制理论模型所持有的科层制非人格化的三条假设在不同程度上遭遇了质疑，因此，在科层组织及其运作的研究中排斥人格化视角似有“掩耳盗铃”之嫌。研究者们对科层组织中人格化的存在正在形成共识，并在以下两个方面进行了推进：一个方面是科层制人格化的具体表现，另一个方面是将科层制人格化作为自变量去解释差异性的执行现象。但是，目前关于科层制背景下人格化现象的形成过程和机制这一议题尚存讨论空间。“新官不理旧事”虽然不能反映科层制人格化的全貌，但它作为一种既具体又广泛存在的人格化现象，值得深入探讨。基于此，本文以“新官不理旧事”为切入口，解答“旨在消除人格化的科层制何以催生出人格化”的悖论问题。
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H镇的征地安置：研究设计与案例描述
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研究设计
通过熟人入场的方式，笔者于2021年10月上旬进入H镇展开为期5天的试调查；2022年1月初至2月底，笔者再次进入H镇进行了为期2个月的实地调查。两次调研皆采用深度访谈、参与式观察和焦点座谈三种方式搜集经验材料。
深度访谈以面对面的半结构化访谈为主。两次调查针对镇政府分管领导、相关处室负责人、镇政府普通工作人员、村委、搬迁村民、上访村民等主体进行了半结构化访谈，总计27人次（见表1）。调研过程中，笔者旁观了镇政府规划办对申请追加用房补贴的来访村民的接待，目睹镇政府对征地安置事宜的处理方式。此外，笔者在工作和非工作场合对镇政府工作人员举行了多场焦点小组。大部分访谈和座谈持续时间都在一小时以上。两次实地调查共积累了10余万字的访谈资料、调研笔记和观察记录，并获得拆迁补偿安置方案、会议纪要等相关政策文本30余份。
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H镇征地安置的始末：案例描述
H镇是华南某发达城市的一个边缘小镇，2022年人口6万，总面积160平方千米，农用地约131平方千米，占全镇总面积的82%，是一个农业大镇；GDP在全区6个镇中位居第五，下辖30个行政村及2个社区。2022年，30个村中，集体收入最高的村达292.6万元，最低仅2.3万元；全镇共有13个经济薄弱村。本案描述的征地安置问题主要发生在其下辖的C村，C村位于H镇东南部，位置紧邻H镇政府驻地，下设有8个经济社。2010年以来，因引进工业园及环保评估的需要，H镇在上级指导下开展了大规模的征地工作。
2010年，为贯彻全区制造产业带的发展战略，区委区政府拟选址H镇建设工业产业园，由H镇政府负责征地工作。此次征地主要涉及C村第一、第二和第八经济社（相当于村民小组）的耕地。征地过程中，时任镇政府主要领导不但在科层制体系内进行了任务分包等工作部署，而且在科层程序之外也采取了“社会关系动员”和“非程序化的利益许诺”等“非正式”手段推进征地。在未征询村民意见的前提下，时任镇政府领导通过社会关系，以请客吃饭等方式拉拢C村“两委”和相关村民小组长、完成了征地协议的签署，不知情的村民将此举视为镇政府和村干部“秘密卖地”，反应强烈，甚至冲进现场阻拦施工。H镇时任领导不得不临场做出增发交地奖励、修缮池塘、黑化村道等承诺，才得以平息事态。但村民、村两委、镇政府三者的信任关系破裂已成既定的事实。尽管如此，但就结果而言，时任领导的强力推进之下的前期征地仍取得可观的进展。H镇园区项目如期开工建设，工业园一期于2015年完成招商，16家汽车零部件企业落户。
2017年10月，为使工业园内的汽车发动机厂通过新一轮环保评估，需对居住在工厂周边300米范围内的村民进行拆迁安置。此次征地主要涉及C村第三、第四经济社共151户村民房屋。前期征地积累的矛盾加大了此次征地安置的难度，但环保评估却迫在眉睫。面对这一执行困境，镇政府主要领导采取了“组织内部动员”和“优厚安置待遇”的方式来推进工作。首先，H镇协助区政府制定了完善的征地安置方案，明确予以搬迁村民优厚的现金补偿和房屋安置待遇；其次，H镇领导动员全镇工作人员，按3-4人一组组成征地拆迁工作小组，挨家挨户做工作。不仅如此，为最大程度减少工作阻力，H镇甚至默许了部分村民的违规抢建行为。在H镇的重视之下，截止2017年底，短短两个月时间，C村农房征拆签约率就已超过80%，已有123户补偿户与镇政府签订承诺书及合同，环保危机得到及时化解，搬迁率达到了安置区建设的标准。
两次征地工作虽然进展迅速，但也遗留了不少亟需继任官员直面和解决的问题。首先便是安置区的建设。按照征地安置方案的规定，镇政府应当在征地完成的39个月内（即2021年初）向被征地农户交付建成的安置房。但是截止到2022年初，安置区项目仍停留在前期调规状态，交房之日遥遥无期。其次是镇政府的超期补偿问题。根据安置方案条款，如果政府未能按期交付安置房，就必须每月按未交付房屋面积乘以20元/平方米的价格对搬迁村民进行补贴，直至安置房交付。经H镇相关人员的初步估算，每年需要支出的超期补贴资金多达2000万元。最后是征地安置工作所引发的社会稳定问题。前期征地工作的不规范与后期安置房建设的滞后以及超期补偿的不到位交织在一起，引发了村民对整体征地安置工作的不满，信访频发已经成为H镇最为棘手的问题。
然而就在征地安置任务顺利完成前半段、即将开展安置区建设之时，H镇和区政府发生重要人事变动，H镇书记镇长均调任其他镇，区政府主管领导也调离原岗。面对一系列亟待解决的“疑难杂症”，H镇新上任的领导并没有动员全体成员迎难而上，而是采取各种策略回避推脱。受理村民的来访时，H镇领导只是一味应承却没有实际行动。他们不仅将前期征地不规范的责任推给村社自身，而且迟迟不予明确合同到期之后的补贴发放标准，甚至打算采取拖延的方式迫使村民接受按原有标准发放补贴。此外，他们也无心推进复杂的安置区建设前期土地调规手续，把这些工作一股脑压给部门办事人员。征地和安置本身是一体化行政任务的两个阶段，然而“新官不理旧事”让征地安置工作的后续推进蒙上了一层迷雾。
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新官不理旧事：继任官员的行动策略
自2017年底征地基本完成以来，H镇政府极少有专门的会议研究讨论安置区的建设。历年政府工作报告中有关安置区建设的篇幅逐年减少，直至2019年之后完全消失，种种迹象都在证明安置房项目备受冷落。这种冷落不但体现在镇政府的会议和文件上，更直观地体现在建设资源分配和H镇实际工作的开展上。综合来看，H镇继任领导主要通过三种策略完成了“新官不理旧事”：“能推就推”“能拖就拖”和“能压就压”。
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“能推就推”：推诿避责的策略
“新官”的特殊性在于他没有经过问题的生产过程，就直接面对问题的爆发。因此，他们对于自己在该项治理议题中的责任会有自身的评估。如果没有明确且强制性的上级指令，他们有可能选择从激烈的问题冲突中脱身而出，推诿避责是其重要的行动策略。新领导上任后，H镇政府主要通过两种途径实现对征地安置项目的推诿避责：一是诉诸程序合法性，二是诉诸上级权威。
前期征地事件发生之后，C村村民向H镇政府表示抗议，没有得到合理的答复。于是，C村第八经济社村民90余人共同签署了一份关于C村征收土地并没有召开社员大会的情况说明，另有65名村民集体在举报信上签字，向区级政府实名举报，请求上级政府调查C村在征地过程中没有履行民主程序等相关问题，判定C村征地行为无效，返还村民的土地。接到群众的上访后，区政府查明了基本事实，证实C村征地存在不规范，并责令H镇政府整改。
接到整改通知后，H镇按照区政府的要求对负责征地的分管领导进行了诫勉谈话，对C村村委进行调查取证并督促其整改，并对相关情况做出通报批评。然而征地这一既定的事实并没有改变，土地并没有归还C村村民，也没有追加任何形式的补偿。也就是说，H镇只是履行了口头批评，而并没有挽回因程序不规范产生的对村民的利益损失。对此，H镇政府推诿的办法是“诉诸程序的合法性”。
关于H镇工业园区土地征收工作是严格按照法定流程进行的，所征用土地均经省国土资源厅批复同意，我镇是严格按照法定流程推进工业园区的征地工作。H镇工业园区征地项目符合用地手续……村民代表大会表决为村委自治范畴，不属用地报批过程和后续批后实施中的审核要点。（资料来源：摘录自《H镇政府关于上访户A投诉事项的处理意见》，2022年1月）
从处理意见中可见，H镇将土地征收这一结果的不可更改性诉诸征地流程的合法性：只要征地的手续是齐全的，那么征地行为就是合法的。同时，将村社内部的不民主以及不规范问题以“村委自治”为由推脱给村民自身，达到置身事外的目的，进而完成对征地事实合法性的论证。
除了诉诸程序合法之外，H镇政府还采取了“诉诸上级权威”的策略。在村民的上访过程中，H镇继任领导表示，即便自己愿意解决问题，但最终以上级决策尚未下达为由，使问题不了了之。
现在的问题就是他们不解决问题，镇政府（说）帮我们解决问题，（但是）口头说，没行动。……那些领导里面M书记算相对比较有诚意一些了，能够主动联系我们……但还是没有帮我们解决问题，他说因为上级决策还没下来，他单方面无法落实。（资料编号：20220117-上访村民PZY）
H镇政府对征地遗留问题不断推脱的态度让村民方至今没有得到满意的答复。面对政府方面不断地推诿，上访者直言，没有人管我们就等，等一个愿意管“旧事”的“新官”上台。
看领导管不管，不管我们就慢慢等。我们就是等领导换一批管事的人，什么时候管事我们就什么时候（解决），法治社会讲的是依据啊，依据很重要，我们全部有证据的。……我们要求不是很高，只要有人来处理这件事就可以了。（资料编号：20220118-上访村民KXZ）
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“能拖就拖”：应承拖延的策略
继任官员的推诿避责能应付一时，却无法降低问题冲突的强度。村民对于安置和超期补偿的诉求以及由此而引发的行动是“新官”任上的现实问题。在这一处境下，应承拖延成为另一种行动策略选择。因为区政府和镇政府几乎同时发生了关键岗位上的人事变动，应承拖延一方面是区政府应对镇政府的策略，另一方面是镇政府应对村委和村民的策略。
H镇规划办的相关负责人多次就安置区建设用地的土地调规问题请示区级领导，但因为前期征地的任务已经完成，环保的压力得到化解，加之区财政持续紧张，后续的安置工程就一直得不到新上任区政府领导的重视。区政府对安置区建设问题不置可否的态度传递到H镇，左右了H镇的行为选择：区政府无意解决问题，H镇自然选择“一拖再拖”。
中期征地安置协议规定的39个月到期之后，C村村民迟迟没有再收到来自镇政府的临迁补贴，镇政府也没有明确向C村答复到期之后的补贴按照什么标准来发放。随着补贴到期的村民越来越多，C村村委收到的群众意见也越来越多，遂决定向H镇政府寻求结果，但得到的答复始终是“正在协调，请耐心等待”。
我们从年头反映到年尾，得到的答复都是“正在努力中”。当时我们开村民大会，签好名字要求政府尽快解决这个问题，要求政府五天内给一个书面答复，（他们）根本不敢正式答应我们，最多也就是口头上说正在协调。（资料编号：20211013-C村搬迁村民SW）
（村民）肯定有意见啊，反映过好多次，我自己交报告都交过三次上去反映这个问题，而且刚好也是遇到我们镇领导换届的问题，我也交了几次了，都是没有结果的。（资料编号：20211013-现任C村村书记XQH）
相比安置区建设来说，为39个月合同到期的村民继续发放补贴更加迫在眉睫。H镇规划办副主任粗略估算了合同到期的户数，并暂时按照原标准预估了补偿款数额。然而，当报告打给区政府后，财政紧张的区政府首先针对H镇人员统计不精确的问题提出质疑，要求H镇必须统计出一个精确的数字之后再来协商补偿款事宜。等到规划办副主任将精确数字统计完成上报之后，区政府此时便给出资金不足的理由来搪塞，另前者深感无力和被动。最终，合同到期村民的临迁补贴款项由H镇先行垫付。
他们（区政府）之前就叫我报一个准确的数字给他们，因为之前我报300万给他们，每一年大概要300万嘛，然后他说不行，因为你每一个人签约的时间不同，早签就早到期嘛，迟半年签就迟半年到期嘛。我也帮他们算了，算出来交给他之后他直接就说没钱……所以说我也没办法嘛，现在临迁补贴都是用着我们自己财政的钱来发的。（资料编号：20211011-规划办副主任ZXH）
区政府十分清楚自身的财政状况，但在面对H镇补偿款的请示时并没有直接表明态度，而是采取拖延策略，等到补偿户数确定、补偿金额明确、不得不面对是否给钱的选择时，区政府才“亮出最后底牌”。
经过艰难协调，合同到期之后的补偿标准问题得到明确，H镇最终仍然按照合同期内的补贴标准给村民发放补贴。H镇深知这一做法势必会引起村民的不满，面对可能招致的反对，镇政府做好了“拖”的准备，相信村民在“不拿钱”和“少拿钱”之间肯定会选择后者。
2021年初的时候，39个月到期，我们把临迁补贴发给村民，村民怨声载道，有的不同意按原补贴发放，有的就说我们补贴的月数不对……他们（村民）不同意就只能一直拖咯，就一直拖到他们没有耐心为止，拖也是一种办法。要么就照常领补贴，你不领就一分钱也没有，你自己看着办咯。（资料编号：20220217-规划办副主任ZXH）
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“能压就压”：责任施压的策略
既然人事变动已经发生，继任官员自然无法将问题的压力“退回”给前任官员，但继任官员仍有自己的腾挪空间：将责任向原执行单位分摊，自己仍可以置身事外。分责施压的逻辑也包括两个层面：一是新任区政府领导将责任推压给镇政府，二是新任镇政府领导将责任推压给仍在职的镇干部。
实际上，对于合同到期后的补偿标准问题，并不是H镇政府不愿意按合同履行，而是他们面临着来自区政府的强大压力，是下级政府受制于上级权威的无奈之选。如果按照合同规定的标准发放补贴，政府财政将不堪重负。于是财政紧张的区政府果断决定打破原拆迁合同，照旧按原标准发放补贴，并向H镇政府施压，要求H镇做好群众思想工作。
39个月到期之后本来就要提高补偿标准的。当时我们提出来，区那里坚决不同意，就说一定要我们做工作，按照原来的标准。……区那里就压下来了，说其他安置区也是没有定期交房，也是按照原来的补贴先给他们。……如果按照2000万，那谁都付不起，区政府给我们的压力必须这样办。（资料编号：20220103-规划办副主任ZXH）
任务繁重而注意力有限是基层政府面临的基本情境，通过高压的行政体制将任务交给下级办理同时赋予其较大自主权是基层执行者化解任务负载的基本策略。对现任的区政府领导而言，安置区建设显然是一项相对次要的行政事务，因此区政府更愿意做一个“甩手掌柜”，把有关安置区的各项事务压到镇一级，让镇里自己协调解决，避免自己成为直接责任主体。
在镇街好麻烦，经常要处理那些又繁琐又没有意义、又很容易激化起矛盾的东西，他们区局不是帮你解决问题的，是给任务给你，给那些很难解决的东西给你。（资料编号：20211010-规划办主任DLR）
作为连接科层体制与乡村社会的枢纽，镇政府同样面临着责大权小的束缚，在自身的组织、人力和权威资源捉襟见肘的前提下，既要承担来自上级组织赋予的行政任务，又要回应基层社会民众的需求。因而镇领导在面对上级领导交予的棘手问题时，将问题和压力向镇政府原执行单位分摊是常用的手段。在征地安置的项目中，接过来自区一级政府下派的“担子”后，镇领导随即将“担子”压到规划办。
镇这种地方其实分不了那么清，而且很缺专业的人，正常来讲其实镇街肯定是力量不足的，对于上面给的任务，无非就是谁能做就压到谁那里去。（资料编号：20211010-农业办主任PLC）
区里把难题习惯性地往下压，可就连区里都觉得棘手的难题，镇里更加难以解决，但上级的命令和任务又不得不执行，在这种两面受压的情况下，镇政府通常做法是追求“及格”。区、镇两级政府似乎达成了某种意义上的默契，正是在这样的“默契”中，征地安置问题被一再悬置。
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权力的基层脱域与科层制的人格化
科层制的运作以权威为基础，这种权威固然以组织规则和制度为根本来源，但最终会体现在“职位”所被赋予的权责上，站在“职位”上的是一个个活生生的人。规则和制度具有稳定性，这正是人们形成“科层制是稳定的机器”假设的前提，然而职位和职位上的人却是变动不居的。科层制赋予职位的是“权力”，权力本质上是一种控制关系，它既有“扩张”的本性又有“自保”的诉求，因此具体职位上的权力运作者总是在“邀功与避责”之间左右摇摆和寻求平衡。这就有可能形成一种“科层制悖论”：权力根源于科层制，然而权力一旦形成却有着摆脱科层制控制的冲动，甚至会以科层制的形式来摆脱科层制的控制。我们把这一悖论概括为“权力的脱域”，即权力植根于科层制却试图摆脱科层制的控制。
“权力的脱域”可能发生在行政体系的多个层次，但是在基层政府层面上有更大的可能性。“基层执行”是“基层”和“执行”两个词的结合，它具有双重嵌入的典型特征。一方面，“基层”是行政体系的基层，它嵌入行政体系之中并接受行政体系的授权。但是，随着行政层级的增加，越到基层监督的力量就越难以发挥实质性作用，权力的逃逸空间得以扩大，这是造成政策文本在基层执行时造成梗阻或异化的重要原因。另一方面，“执行”就意味着将行政意图落实到基层社会，它必然嵌入到具体的社会情境之中。差异化的具体诉求、社会关系、地方性知识等因素对政策执行将会产生实质性影响，由此也可能导致政策执行偏离。上级政府未必对基层权力部分地偏离科层制轨道一无所知，但受制于基层治理的困境以及地方治理中的利益一体关系，基层政府之间的共谋并不罕见。
“权力的基层脱域”的“动机”已经无需过多讨论，我们要探究的核心问题是“权力的基层脱域”的“机会结构”从何而来？具体到本案例，“权力的基层脱域”通过以下三种机制而实现：组织目标的个体化、执行程序的情境化和组织问责的模糊化，它们共同生产出“新官不理旧事”的行动逻辑。
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组织目标的个体化
科层制理论模型假设了一个“职位依托组织规则”的世界，任何职务行为都需要遵照组织规则，而不能自行其是；反过来，任何职务行为都应当被视为组织行为，而不是个人行为。然而，在实际运作过程中，组织行为与职务行为相分离的现象并不罕见。在地方政府和基层政府的考评体系中，治理绩效是核心指标。然而治理绩效究竟是组织的整体绩效还是主政官员的个人绩效很大程度上取决于叙事技巧和考评目的。在锦标赛体制中，绩效的竞争成为决定主政官员职位稳固或升迁的关键，此时，治理绩效往往被表述为主政官员的个人绩效，尽管它必须以组织绩效为基础。治理绩效的个人依附性决定了它可以“迁移”却很难“转让”。也就是说，前任主政官员所取得的治理绩效可以伴随他本人直至整个仕途生涯，但继任官员却难以从前任官员的治理绩效中自然地继承政治遗产。
另一方面，由于任期的不确定性和各种偶发因素的存在，官员的职务可能随时被调整。作为“权力攀登者”的官员内心充满不安和焦虑，往往会加码拼搏，在尽可能短的时间内凸显政绩，以此获得上级领导的关注和职务的晋升。与此同时，地方领导干部有权制定本地区的优先政策，并可以根据地方特点和自己的偏好对这些优先政策进行调整。因此，打造新亮点、树立新典型、发展新产业、追求再创新成为继任官员常见的行动选择。所有这些新做法仍会以组织目标的方式来表述，如经济增长、社会治理、环境保护等，但只有那些与继任官员发展前途直接关联的组织目标才会具有实质意义，才会进入基层政府的实施议程，这一过程便是“组织目标的个体化”。
你讲重视那肯定是什么都重视啊，村庄也好，环保也好，野生动物保护都可以说是重视的，但是你到底给不给钱呢？开会开多少，外拨多少财政资金，才说明他真正重视什么。（资料编号：20211010-规划办主任DLR）
组织目标的个体化严重挑战了“组织目标稳定性”这一科层制非人格化的基本假设。在主政领导确立目标之后，领导与被领导的关系驱使主政者所在的科层组织及其成员随即做出相应的反应，朝着领导关心的目标努力。
在任何单位想着把本职工作干完都是不可能的，你只能说干好，这个干好就是在都保持60分万岁的情况下，有一两个干得特别好，那这一两个的选择就很重要了。你想升的话，想进步的话，你就必须把一两个领导关注的东西干好，这是很基础的。（资料编号：20220103-党委委员JL）
在主政者的领导下，某一工作被行政所赋能，成为组织中心工作，吸引组织内部各种行政资源的集中，这类工作往往能够得到快速的推进。H镇前任领导重视前期征地工作，目的是帮助产业项目尽快落地，从而打造新的辖区经济增长点，尽早树立任期内的政绩。随着环评验收工作的逼近，前任领导开始重视中期征地工作，关键原因在于，环保评估议题的“一票否决”属性不仅影响地区经济发展，更会对主政者政治前途造成负面影响。
但是，随着重点工作重点推进，新的问题产生了。一方面，在“重点工作”开展得热火朝天的同时，“非重点工作”陷入被冷落的境地，在“重点工作”没有完成之前几乎不可能取得大的进展。另一方面，一旦科层组织目标的确立极大取决于主政者的工作思路，那么在组织领导任期不定的现实情境下，科层组织目标极易随主政者的调动发生更替，导致之前的“重点工作”沦落为当下的“非重点工作”，出现“人走茶凉”的局面。
每个领导的思路风格是不一样的，不太可能接着前人的事情做，这中间有很多原因，但大家知道，只要领导换了，重点肯定换，只要知道这一点就行了。每个主要领导总得做出一些自己的事情，上面才会认同是他的（成绩）。（资料编号：20220224-农业办主任PLC）
以2019年为节点，H镇前后工作重心呈现出明显的转移化倾向。在此之前，抓好经济运行管理、加大招商引资力度、全面优化营商环境属于H镇政府的中心工作。每年的政府工作报告始终致力于倡导“打造有较强工业支撑能力的全区特色生态经济强镇”。H镇工作重心的转移发生在继任领导上任之后，当年的政府工作报告指出，要“全力打造具有全国影响力的乡村振兴示范镇”，这标志着H镇政府注意力由招商引资“锦标赛”全面向乡村振兴“直通赛”转移。随着组织目标的转移，由前任镇领导主推的征地安置项目逐渐沦为边缘性任务，成为继任领导置之不理的“烂摊子”。于是，继任者将上访村民的诉求向法定程序、向上级权威推脱，将安置区前期手续的办理全权下放后不闻不问，对合同到期拆迁户的后续补贴一拖再拖。原本就棘手的难题更加难以被分配到资源，问题的解决更加遥遥无期。
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执行程序的情境化
经典科层制理论模型将程序置于组织执行至高无上的地位，程序的设定排除了各种可能的权变，将不同情境下的政策执行统一到原则性的路径和手段上来。在理想类型意义上，科层体制内每一层级和每一职位都具有固定的权力和职责范围，官员执行任务的程序都是由组织清晰框定，不能随意更改。“由于官僚组织在很大程度上依赖于正式规则，它们的内部关系以及与客户之间的关系倾向于非人格化”。然而，越来越多的理论探索和经验研究对这一假设提出了质疑。
在行政发包制下，上级政府在为下级政府设定行政目标的同时，对下级政府完成行政目标的执行手段往往预留了自主性空间，不同层级政府之间围绕“控制权”的竞争使得决策与执行之间的关系复杂化。变通式执行或许根源于旨在化解抽象政策与具体情境冲突的自由裁量权，也或许根源于基层政府在体制性资源不足的情况下，不得不向社会情理逻辑求援。于是，各种形式的基层执行逻辑开始出现，如“软硬兼施”“摆平理顺”“捆绑式执行”“形式化执行”等。所有这些基层执行逻辑都具有一个共同特点，即根据治理情境更改执行程序，使得执行程序走向情境化。执行程序情境化可简单表述为“以非程序化的方式落实了程序”。
征地拆迁是一个容易引发地方性社会稳定问题的任务情境，其核心矛盾在于科层体系所提供的资源承诺与部分被征地农民补偿预期之间的差距。如果强行运用科层制原则落实征地程序，不但不能解决问题，反而会激化矛盾。而在基层社会的“软环境”中，人情、面子、关系等社会规范早已渗透进组织制度中成为一种隐性非正式制度。前任官员面对这一治理难题，首先是试图采用情理说服的方式来完成征地任务。
当年他们（主要领导）那些人简单地认为喝个酒，吃个饭，签了合同就算把事情办了，把事情想得太简单了。但当年那个环境确实影响很大，不管你是什么人，在那个环境中都得做出一定的改变，然后他们用久了之后呢就形成固化思维，就觉得事情就只能这么干。（资料编号：20211014-前规划办副主任LPC）
然而仅有情理说服而没有对被征地农民的补偿预期有所回应，恐怕难以达成合作。在这一压力之下，前任官员进一步采用“非程序化的利益许诺”的方式来推进工作。在前期征地中，H镇前任领导为安抚群众因征地流程不规范而产生的激烈情绪，没有经政府内部决策就贸然同意在原有征地赔偿款的基础上再以每亩一万元的价格向村里支付一笔交地奖励，并承诺将由政府出资修缮村内基础设施。在中期征地中，C村部分村民在得知即将拆迁的消息后，抓紧时间在短期内抢建了一批房屋试图获取更多的拆迁补偿款。为确保征地工作尽早完成，知情的镇政府没有公开揭露这种违规行为，而是将违建抢建房屋按正常房屋标准予以认定和赔偿。上述举措都反映了H镇领导“以非程序化的方式落实程序”的逻辑。可问题的关键是，不管H镇的主要官员以什么名义对民众做出利益承诺，在农民看来，他所代表的就是政府，民众“服从的是规则，而不是个人”。因此，利益承诺的兑现主体不是时任官员，而是H镇政府。
纵然我们现在换了书记……但是征地这个事得罪的不是一个两个村民啊，而且这个事情打开来说你（政府）是说不过的。虽然也不是我们干的，都是（以前）那些领导干的，但是没办法，你过来做了你就是H镇政府，H镇政府对不起这些人啊，把事情弄得乱七八糟啊。（资料编号：20220108-农业办成员LWL）
超出政策文本的利益承诺显然不可能通过正式的执行程序而得到兑现，这是继任官员面临的突出难题。事实上，不但“做了什么”是一种执行方式，在有些情况下，“不做什么”也是一种执行方式，这种选择性执行的逻辑在基层执行中很常见。既然从行政体系和社会情理都难以找到足够的资源来解决前任官员所留下的“烂摊子”，新任官员只能用“冷处理”的方式等待事情的转机。
……有时候时间还是能冲淡很多东西的，你政府没有去继续招惹他了，事情也就过去了。这些人就算想起来还生气，但是毕竟你冲到政府去，也不是现在这帮领导，你找谁啊，你要骂谁啊，哪个人啊，对吧。（资料编号：20211011-农业办主任PLC）
值得深思的是，这种“冷处理”或“不做什么”本身就是经典科层制理论“照章办事”的反证。按照科层制逻辑，作为基层政府行政任务的“征地安置”由一套完整的执行程序构成，它一旦启动，便需要按照既定程序走下去。在特定时机按下“暂停键”或许并不罕见，但是以“新官不理旧事”的方式将“问题”拖延不决，显然挑战了经典科层制程序至上的假设。
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组织问责的模糊化
组织问责是保持科层组织任务稳定性的重要机制，在行政组织中尤其如此。在上级政府向下级政府下达行政任务的同时，各种围绕任务完成情况的考核也会接踵而至，下级政府在对标性的行政考核中保持行政任务的稳定性。但是这一假设成立的前提是组织问责的清晰性，然而很多时候，组织问责的内容、对象和途径都是模糊不清的。组织问责的模糊化可能会使得上述预设失真。在本案例中，组织问责的模糊化可能通过三种途径实现并进而影响组织任务的稳定性。
第一，“地方转译”空间与问责内容的模糊性。行政任务的总体性和具体目标的选择性之间的关系可能会弱化组织问责的效力。上级政府所发包的行政任务往往只描述一个总体性的“行政目的”，而至于这一总体性目的如何转化为具体目标则取决于下级政府的“地方转译”。于是，面对同样的行政任务，不同的地方政府或基层政府可能进行不同的地方转译，甚至不同阶段的基层领导面对相同的行政任务时也会做出不同的选择。在行政发包制下，继任官员否定前任官员的转译并提出一套自己的转译路径是一种至少在程序上被科层制所允许的自由裁量空间。于是，即便“新官不理旧事”真的发生，问责的内容也会变得模糊不清。
（我们）完全是跟着上面（指镇领导），上面可能还是有一定自主权选择把什么作为今年的重点任务。……就像我们今天，新上任的书记镇长除了乡村振兴这个项目之外其他的确实都不太想管，其他的任务除非要崩得不行了，否则他一点都不想听你说。（资料编号：20220221-农业办主任PLC）
第二，现实问题的历史归因与问责对象的模糊性。本土的政策实践一再表明，一旦某个问题被界定为“历史遗留问题”，继任官员和执行组织被问责的压力将大大减轻。“历史遗留问题”这一表达至少隐含着两层含义：一是事件的发生有其历史原因，根源于当时的背景；而当前的情境与当时相比已经发生了重大变化，可能不具备解决该问题的现实条件。上级部门在考虑执行难度的前提下适当地减轻下级部门的问责压力。二是该问题的产生是过往政策或执行的结果，之前的政策制定者或执行者是造成当前问题的主要行动者。问题虽然在继任官员的任期上爆发，但继任官员应当为此而承担的责任却难以界定。然而，历史是一条永不断流的实践流，任何当前的事件和问题或许都能找到历史根源，但是现实问题的历史归因却让问题陷入“有组织地不负责任”。
一开始领导不会重视你们的，因为它这个也是历史遗留问题，不关他们的事，以前领导搞出来的问题，他们就算不管，责任也算不到他们头上来。他们又不是临危受命专门来处理这件事的，他们有他们自己的工作思路，不愿意多管闲事。（资料编号：20211010-规划办副主任ZXH）
第三，科层制的弹性机制与问责依据的模糊性。“以科层制的方式改造科层制”实际上是科层制的一种自我保护机制。科层制之所以是“最为稳定的社会实体”，除了韦伯所讲的理性与效率、规则与认同等原因之外，科层制在看似坚硬外壳下的弹性机制可能也是重要原因。古尔德纳的经典案例研究揭示了一个继任管理者通过废除前任管理者的规则体系而重建科层体系的过程。继任管理者可能可以通过职位的获得而取得权力，却很难以此而自动获得权威。为此，他需要在管理程序、制度建设等方面进行变革，这就是一个科层制改造的过程。在古尔德纳的案例中，“新官不理旧事”或“新官要做新事”是一个“用科层制改造科层制”的逻辑，它并没有摧毁科层制，而是让科层制得以持续运作。在H镇的案例中，虽然解决“旧事”的难度是新任官员“不理旧事”的重要原因，但是对于新任官员而言，“去做新事”可能是更有吸引力的行动选择。这种“新旧转向”也是通过科层制的组织程序而完成的，即通过会议、文件、规划等方式重新设定H镇的中心工作，于是征地安置工作走向了边缘化。
综上所述，“组织目标的个体化”“执行程序的情境化”和“组织问责的模糊化”共同促成了“权力的基层脱域”。有意思的是，“组织目标的个体化”“执行程序的情境化”和“组织问责的模糊化”都是在科层制的外壳下发生的，这就深刻地反映了“权力的基层脱域”的行动逻辑：以科层制的方式摆脱科层制的控制，基层权力在特有的机会结构中拓展了其自主性行动空间。案例叙事表明，“能推就推”“能拖就拖”和“能压就压”是“新官不理旧事”的具体策略和运作逻辑，“权力的基层脱域”是“新官不理旧事”得以发生的深层次根源（见图2）。
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结论与讨论
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主要研究发现
经典科层制理论以组织目标的稳定性、组织执行的程序性和组织问责的整体性作为科层制非人格化的三大保证，然而大量研究证明人格化普遍存在于现实科层体制中。尽管如此，鲜有研究探讨科层制人格化的形成机制及体制根源。本文通过对一个征地安置案例进行深度解剖，试图挖掘“新官不理旧事”现象背后的科层制人格化特征及其形塑机制。
“新官不理旧事”是科层制人格化的具体表现之一，它至少对经典科层制理论模型中“职位上的人事更替不会影响科层任务的稳定性”假设形成了直接的挑战。面对前任官员强力推进征地拆迁工作所留下的系列难题，继任官员通过“能推就推”“能拖就拖”和“能压就压”的行动策略建构了“新官不理旧事”的完整过程，让原则上不能分离的“征地”和“安置”呈现出前后完全不同的执行逻辑。
承续组织制度学派、街头官僚制理论以及本土性基层执行研究的理论脉络，本研究试图提出“科层制悖论”和“权力的基层脱域”的理论视角，并以此解释H镇“新官不理旧事”的发生逻辑。理论演绎和案例证据共同表明，“权力的基层脱域”经由“组织目标的个体化”“执行程序的情境化”和“组织问责的模糊化”三个要素构成，这三个要素分别挑战了经典科层制理论的三大假设，从而导致了基层科层组织的人格化运作。
需要指出的是，韦伯是在“理想类型”的意义上归纳的科层制特征，因而实践层面上的经验发现本质上不是为了（事实上也不能）质疑作为理念形态的理想类型。但是，研究具体基层科层制的实际运作过程仍有其价值。作为一种组织原则的科层制与作为一种典型组织形式的科层制归属于不同视角。在中国语境下研究科层制，需要关注传统伦理下的“家产官僚制”如何与现代理性持续互动并演变成当前的科层制形态，它与韦伯建构科层制理论时所对话的西欧传统及其演变过程截然不同。因此，简单套用韦伯的科层制理论来分析中国科层制的运作将面临失真风险。本研究以当前中国科层制的权力结构、执行情境和问责特征来分析“权力的基层脱域”，并以此来解释“新官不理旧事”的发生逻辑，正是植根于本土的尝试性努力。
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进一步的讨论
与“新官不理旧事”相对的是“新官专署旧事”，即当地方治理出现严重失误或问题时，上级政府通过调任官员来专门收拾残局。这两种治理现象都不罕见，但本质上是完全不同的治理逻辑。倘若有对话性的研究关注新官更不愿意处理什么样的旧事，或什么样的新官更不愿意处理旧事，那一定是有意义的推进。
此外，本研究无意将“人格化”污名化、否定官员个人能力对于科层组织任务完成的重要作用，更没有否定科层组织中“人格化”特征存在的合理性。在法定流程与正式制度的框架内发挥基层政府主政者的主观能动性，是基层政府实施有效治理必不可少的条件。正如有学者所言，中国特色的干部制打破了韦伯式官僚的桎梏，有力推动了经济社会发展。但是，如何规避“人格化”对科层组织产生的不利影响是不得不思考的问题，对这一议题的回答既关系到基层社会治理的成效，也是促进治理体系和治理能力现代化的应有之义。
本文认为，既然基层科层制“人格化”的体制根源在于“权力的基层脱域”，那么缓解基层科层制“人格化”对组织产生的负面影响则应从目标、执行和问责三方面同时发力。首先，从目标制定的环节来看，要从制度层面平衡好个人目标和组织目标的关系、官员能力和组织绩效的关系、官员绩效评价和组织绩效评价的关系，明确组织目标的“组织”属性，以此保证基层科层组织目标不会轻易随着主政官员的人事变动而波动甚至中断。其次，从组织执行的环节来看，要加强政策执行过程中的内外监督。对科层组织行为的监督管理，一方面要寻求在非正式的社会情境下合理合规地执行正式行政任务的技巧与方法，另一方面更要避免在非理性情况下个体意志的“拍脑袋”决策和许诺。最后，从组织问责的环节来看，要提高问责的针对性和时延性，明确问责内容、问责对象和问责依据。既要建立历史遗留问题专项解决机制，又要明确行政任务的责任人和追责机制，以尽量减少历史遗留问题的产生。
文章来源：《公共管理学报》2023年知网网络首发，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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