物理韧性相同、可用公共资源相似的城市社区，在应对突发事件中出现政策执行和社会治理效果上的明显差异，这是因为城市韧性不只是基建生态层面的物理韧性，还体现为政府统合下的政治社会治理韧性。街头官僚是地方政府与社会大众之间的韧性治理纽带，其联系服务和组织动员群众的能力，决定了城市整体应对突发事件的韧性效果。街头官僚直面群众、为群众服务的工作属性，为其发掘、组织社会应急资源，正面强化社会治理韧性带来优势。然而，当前基层群众工作也存在少数化、形式化、外包化等问题，减少和降低了基层工作者联系服务群众的机会和能力。而城市基层治理的科层化、技术化和专业化，或推动公共服务变成没有温度的产品，个体与国家之间的政治联系逐渐弱化，街头官僚存在脱嵌社会的风险。政府应注重街头官僚的群众工作能力建设，发挥群众工作的时空弥散性优势，依靠人民群众建设人民城市。
作者简介
魏程琳，同济大学政治与国际关系学院副教授、同济大学中国特色社会主义研究中心特约研究员，研究方向：政治社会学与城乡基层治理。
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文献回顾与问题提出
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街头官僚
长期在一线工作、直面群众的公共部门工作人员被理论界称为“街头官僚”。21世纪初，“街头官僚”理论于被引介到中国后，街头官僚的概念被广泛应用于警察、城管、交警、医生、社工、村居干部等一线工作人员的研究中。此处的“官僚”是在价值中立意义上对一线公共服务人员的学理称谓。既往研究从行动界面、组织结构、政策变通、责任/权力控制等方面，对街头官僚的政策空间、行政效能、行为偏差及纠偏机制进行了深入讨论。新近的相关研究，关注了新兴技术对街头官僚行动的影响，屏幕官僚、电子官僚、网络官僚成为研究者关注的新现象。
既往研究主要采取两个视角：结构视角和个体视角。结构视角将街头官僚置于行政体系之中，从体制资源、体制约束、体制要求等角度，展示街头官僚在政策执行中的冲突生成、冲突控制、行政避责等现象，强调体制结构的决定性作用。学界从法律、制度、权责匹配等维度对一线工作者的研究，大都采用了结构视角。例如，学者将城管执法冲突归结为城市汲取型政权、管理体制不健全等结构性因素；再如，费孝通将乡绅治村的有效性归结于上下分层的双轨政治结构；还如，黄宗智将基层治理内卷化归因为科层体制建设过密化。
包括利普斯基本人在内的多数研究者偏好采用个体行动视角，对街头官僚的工作动力、政策变通、行政绩效和违规行为展开研究。其中较为典型的研究有，街头官僚的自由裁量权研究，街头官僚的家庭背景、职业素养和行为治理研究。政策界、媒体界乃至部分学人在暴力执法事件的讨论中，突出强调街头官僚的行政伦理、品德素养、行为规范等，事实上也采取了个体行动的讨论视角。2016年以来，为提升城市管理工作队伍素养，中央政策明确提出，城市管理部门的辅助管理人员不得多于正式执法人员，不能让城市协管员等“准街头官僚”的乱作为影响政府形象。
街头官僚作为国家与社会、政府与民众之间联系互动的桥梁纽带，在政策执行、社会治理、为民服务中扮演着决定成效的角色。这与街头官僚的两个基本特征密切相关，一是具有自由裁量权，二是与群众直接打交道。随着社会治理重心下移，处于行政一线的街头官僚的数量不断增加，街头官僚的权力更大、责任更重，街头官僚在城市社会的治理功效应得到更加系统的研究。
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韧性城市
21世纪以来，针对城市在特大暴雨、泥石流、飓风、地震等自然灾害中的脆弱性表现，学界提出韧性城市的概念。韧性城市的概念，直面自然灾害的侵袭干扰，关注城市在面对外界干扰时应该具备的吸收、重组和学习能力，以恢复原有状态或创造新状态。既往韧性城市建设的理论和实践，主要从城市规划建设视角，强调城市空间的生态韧性、工程韧性、经济韧性，提出了海绵城市、垂直城市、智慧城市等理念。后来学者将韧性城市的内容从物理韧性拓展到治理韧性，强调政府整体治理能力和社会自组织能力对城市抗风险的作用。为应对城市灾害风险挑战，联合国于2010年启动了“韧性城市运动”。
2020年以来，新冠肺炎病毒传播对世界各地城市的影响表明，城市风险不只是自然灾害，城市治理韧性业也不只是物理空间韧性，韧性城市的内涵还应包括政治韧性、经济韧性、社会韧性等内容。有学者指出，城乡二元社会结构为中国产业转型、城市危机提供了伸缩空间和治理韧性。2008年，全球金融危机导致的失业潮在西方国家引发较长时间的社会动荡，中国2000万失业农民工正因有农村作为退路，才不至于滞留城市成为无业游民，城市社会也得以保持稳定。2020年春节出现的新冠肺炎疫情，造成城市医疗资源紧缺、物质供应不足等问题，当时若非大量农民工返乡过节，城市社会将遭遇更大的疫情冲击。中国实现快速发展中的社会稳定，除城乡结构韧性外，还有赖于党员干部密切联系群众的政治韧性。
正是基于强而有力的基层党组织，中国各地政府才得以在短时间内组织动员群众，完成在其他国家无法实现的防疫封控举措。
2020年以来，我国多个城市爆发新冠肺炎疫情并采取社区封控措施。物理韧性相同、可用公共资源相似的城市社区，缘何出现政策执行和社会治理效果上的明显差异？这一现象构成本文的问题意识。本文认为，城市韧性不但取决于物理韧性，还取决于治理韧性，物理韧性要通过治理韧性才能发挥最大功效。城市治理韧性主要体现为城市政府统合各方资源抵御风险的能力。
街头官僚组织动员群众的能力，是国家基础能力的重要组成部分，也是我们应对突发事件的重要资源。党和政府与民众之间的韧性连接正是通过街头官僚完成：第一，街头官僚基于自由裁量权协调政府社会关系，使之处于融合、同向状态；第二街头官僚具备群众工作优势，能够与群众形成熟识关系，通过组织、动员社会大众完成日常工作、应对突发事件。基于城乡社会实地调查，笔者试图从群众工作视角考察街头官僚与韧性城市建设的关系。本文将回答街头官僚的群众工作属性如何影响韧性城市建设及其面临的现实问题。
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城市社会韧性治理的维度
随着城市化加速、城市人口剧增，当前中国城市社区既非传统熟人社区，也非现代社会意义上的自治社区，社区社会关系处于陌生化状态，社会组织化程度低、抗风险能力差，成为韧性城市建设的薄弱一环。
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脆弱的城市社会
城市社会缺乏内在的组织能力。中世纪西欧的一句谚语“城市的空气使人自由”充分呈现了城市社会大众之间的弱关系、无关系状态。相较之下，乡村社会以血缘、地缘关系为纽带形成亲戚、邻里、朋友等紧密关系，在家族、村社、村民小组、街坊等组织中完成家庭再生产和社会再生产。村庄的组织、动员能力在人们日常的人情走动、节庆文化活动中得到训练，在村社内部、村社之间的公共竞争中得到施展，例如，陕西关中地区的庙会活动、社火活动，赣南农村的祭祖敬神活动，广西村社之间的集体山林边界之争，以及各地农村竞争激烈的村委会选举活动。村民与村民之间、村民与村庄集体之间形成紧密的经济、社会和政治联系。村庄社会形成天然的互助体系和风险共御机制，具有较强的风险抵抗能力和应急处置能力。
市民无需中介组织便能通过政府与市场实现其需求，强化了其个体主义行动取向。后单位制时代，在城市系统生活的人通过市场体系和政府部门几乎可以完成家庭再生产。与此同时，几乎所有的生活服务、市场产品、政府服务都是直达个体，无需通过社区、单位、社会组织等中介组织。个人对住宅社区、社会组织的需求度、依赖度低，相应地，个人参与社会组织活动的意愿也较低。在城市社区调研可知，相当多的居民不认识居委干部、找不到居委会办公地点，更谈不上参与社区治理活动。以改革开放为起点，中国现代城市社会形成的速度快、时间短，绝大多数市民是新市民（一代市民或二代市民）。与帕特南所描述的美国社区社会资本的凋零现象不同，中国城市社区尚未经历社会组织化阶段就已进入个体化、孤立化的情境之中。
市民生产、生活与社交空间分离，增加了社会组织难度。随着城市空间的不均衡发展，职住分离成为市民生产生活的常态。市民大部分时间在单位上班，闲暇时间通过郊游、聚餐等形式与少量亲友维持社会交往。市民将更多时间投入网络社交，他们在脸书、微博、QQ空间、微信朋友圈等社交平台感知生活的日常性，获得虚拟社会认可，实现其情感需求和价值需求。网络社交打破了传统社交中的时空局限，强化了其在现实生活中的个体主义取向。相较之下，住宅小区成为市民满足生活需要（主要是吃、住需求）的物理场所。居民在住宅小区缺乏社交的动力、愿望和能量，门对门的邻居是陌生人成为再正常不过的现象。即使是单位宿舍，住户之间也鲜有社交。学者倡导的亲密信任邻里关系在城市社区很难寻觅。
居民之间的交流通常见于噪音扰民、楼上漏水、阳台晾晒滴水等日常冲突性事件。在缺乏日常交往和脾性了解的情况下，居民之间的小微矛盾容易诱发刚性冲突和长期性的不合作困境。上海多个老旧小区加装电梯的案例表明，一二楼居民不同意加装电梯的原因除了经济补偿少、相对收益较低等原因，相当一部分原因是住户之间存在积怨。例如，市中心某小区原本是单位小区，单位在分配楼房时有失公平，低层住户至今仍然存有不满，因此不愿加装电梯让楼上住户得利。再如，该社区有的楼栋居民经常向楼下抛洒垃圾或烟头，还阻止一楼住户在楼前平台安装晾衣架，如今，楼下居民坚决不同意加装电梯，以“反制”楼上居民。诸多社区调研显示，居民之间积累几年、十几年甚至是几十年的个体性矛盾，成为社区公共生活空间改善的堵点。
社会韧性源自个体与个体、阶层与阶层之间的关系联结。事实上，很多经济弱势人群正是通过弱关系获得生存资源和社会庇护的。中国城市社会未经组织化便走向了个体主义，居民间的弱关系、无关系状态使得城市社会处于脆弱状态。
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社会韧性治理的维度
韧性城市的概念潜在地指出城市在抗风险方面的脆弱性。城市的脆弱性来自于城市的聚集性特征及其面临的“规模焦虑”难题。同样的自然灾害、经济危机，在城市造成的损失远高于乡村，城市应急处置能力建设成为重要的时代命题。韧性城市主要体现在物理、社区、经济、组织和自然五个层面。物理和自然层面的韧性属于“硬韧性”，主要体现为城市居住形态、医疗容量、避难所容量、自然灾害强度及频率、城市生态系统和土地使用条件等内容。社区、经济、组织层面的韧性属于“软韧性”，主要体现为社区社会参与和人力资源，贫富差距、金融能力和就业弹性，组织协调、组织网络、组织化应对等内容。
学界尽管在韧性城市的概念、维度上尚未达成共识，但在韧性城市原则上逐渐形成如下9条共识：1.冗余性原则（redundant），城市应保有一定的多余资源，在部门功能失灵或应急处置时做替代方案；2.灵活性原则（flexible），城市组织协调、资源调配、工作方式上应保有适度调整空间；3.包容性原则（inclusive），应开放资源和参与平台，公平对待空间范围内的人、事、物，杜绝权利排斥现象；4.协作性原则（collaborative），应主动推动政府、市场、社会等多元主体之间的合作协同；5.高效性原则（effective），应坚持以效果效率为先合理配置治理资源；6.适应性原则（adaptive），应具备适应新环境、新形势的能力并从既往汲取经验，依势治理；7.稳健性原则（robust），应在总体方案、行动部署和行动方针上有一惯性，杜绝常变性带来的高成本、高风险；8.反思性原则（reflective），应对既往城市建设方案、战略布局和政策进行反思完善；9.整合性原则（integrated），以统一的指挥机构为准，整合各部门、各条线、各领域的资源，破解碎片化治理困境。
本文主要从“软韧性”层面讨论城市社会治理韧性的维度和实践机制。社会治理韧性是指，社会治理主体应对突发事件的抗逆、自救、调适和自我修复能力。社会韧性治理主要包括结构弹性、灵活性、回应性、协同性等维度。结构弹性是指社会治理的伸缩空间，关键在于延伸治理触角的能力。日常社会治理并不需要每个公民或家庭直接参与，但在突发紧急情况下或治理任务重大的情况下，地方政府就需要高效地将紧急处置要求直达每个家庭，要求社会成员给予配合。这就要求社会治理结构扩张到家庭和个人层面。社会治理结构的扩张能力需要社会治理主体（社区干部）通过与群众日常互动形成的多样化关系资源。一定程度上，社会治理主体的社会信任关系资源越多越好，以达到韧性城市的冗余性原则。
社会韧性治理的灵活性维度，要求社会治理主体的组织协调、资源调配和工作方式保有适度的自我调整空间，以有效应对一线复杂情形。敏捷回应性维度，要求社会治理高效化解一线问题，以免众多分散的诉求和问题积累引起更大的灾害。协同性维度强调社会治理主体间有组织的合作机制，力图避免社会治理的短板效应。在面对城市突发事件时，政府因依托科层体制管理而变得日益僵化，而社会组织因其专业性和灵活性，能够快速回应民众需求，提高实际解决问题的能力，增强城市治理韧性。社会内在的信任、关系和各类治理资源如何被政府吸纳、统合进城市韧性治理之中，有赖于社会大众与政府之间的街头官僚。
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街头官僚如何强化社会治理韧性
城市韧性主要取决于城市统合治理能力。一个强有力的政府能够发挥其社会倡导力，推动社会力量有效参与城市治理，以包容性治理弥合政府缝隙。政府欲调动社会能动性，实现社会在应急处置中的有序参与，尤其需要直面社会大众的街头官僚作好群众工作，强化政社协作的社会基础。
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街头官僚在社会韧性治理中的优势
政府通过发挥枢纽型组织的信息共享和政策沟通功能，将政府和社会同时组织起来，实现社会治理一体化。街头官僚是政府与社会之间的枢纽，街头官僚直面群众、为群众服务的工作特征，成为其强化社会治理韧性的优势。街头官僚与社会韧性治理的关系，如表1所示。
以官僚机构和准官僚机构向基层延伸为标志，现代国家意志渗透基层社会的能力越来越强。在日常生活中，在城市公共空间执勤的城管、交管、食药监部门工作人员，以及在政务服务窗口工作的人员，都是群众每天可见可接触的街头官僚。在具体的服务管理中，街头官僚与市民形成协作式、对抗式、游戏式、伙伴式等互动关系模式。对抗式关系见于管理者和被管理者之间，例如警察与小偷、吸毒者、卖淫者之间的关系。游戏式关系主要见于非敌对性的日常规范化管理工作中，例如城管和摊贩通过时空错位和日常博弈达成一种既是对抗又是共存的社会关系。协作式、伙伴式互动关系模式通常见于政府与市场主体、政府与社会组织以及三者之间在具体事务上的合作。如上不同种类的治理关系，一方面打破了陌生社会的边界，为地方政府掌握基础信息，作出总体判断布局和精准施策提供了可能；一方面扩展了街头官僚的社会信息来源、社会关系资源和行政治理手段，形成叠加、重合的冗余效应，增强了社会治理结构的弹性。
现代官僚体制的扩张推动官僚部门职能分工细化、运作规范化，导致行政资源碎片化、组织运转成本提升、效率下降等现象，甚至诱发以制度为由的“有组织的不负责任”（organized irresponsibility）。街头官僚虽然拥有较小的权力，却能够通过其结构性地位为民众提供诸多细微、日常性的公共服务，有时甚至会越权或在其职权范围之外行动。例如，城管对熟悉的老弱、贫困流动摊贩采取驱离或视而不见的方式，容忍其在一定时空范围内的违规经营活动。街头官僚的自由裁量权，保证了其及时响应和灵活处理群众诉求的能力。
街头官僚直面群众的在场性工作特征，有利于其切身参与社会建设过程。街头官僚不仅是国家政策、公共资源的传导者，也是市场、社会资源的链接者，更是社会组织网络建设的重要引领者。由上海市惠南镇人民政府发起的社区基金会，主要目的在于整合社区资源、创建公益平台、培养社区成员公益意识，助推乡村振兴、营造公益社区。近两年，该社会组织通过居民自筹、企业捐赠、品牌项目筹款等方式，推动社区开展多项公共服务活动，将新上海人（户籍从外地迁移到上海的人口）、外来流动人口（非上海户籍人口）、本村村民和社区干部紧密联系在一起，强化了辖区人员的社会关系，社会共治格局初见雏形。在此，街镇/社区干部、群团组织和政府发起的公益组织成为多尺度的社会网络联结点，他们基于自身拥有或潜在可动员的行动资源推动社会合作。
由上可知，街头官僚具备强化社会韧性治理的潜在优势。但要将街头官僚直面群众、服务群众的工作优势转化为社会治理的韧性，需要两个基本条件：第一是清晰把握群众在社会韧性治理中的独特、具体优势；第二是街头官僚要在联系服务群众基础上，真正具备组织动员群众的能力。
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群众在社会韧性治理中的优势
在风险社会，群众有摆脱不确定性的内在需求和优势资源。2020年，全球范围内突发的新冠疫情，使得人们越来越意识到互助合作的重要性。笔者在上海多个小区调研发现，凡是经历过疫情封控的社区，楼栋居民之间的互动互助度、社交熟悉度都有了明显提升。这正源于特殊情形下，楼栋居民之间进行物资交换、信息互通和情感交流的社会互动经验。可见，群众工作中的群众散布各个角落，有着各式需求，亦有着各式优势资源。他们既是服务对象，也是能够被动员起来服务群众的潜在资源。在突发应急工作中，街头官僚如果能将众多分散的、原子化的诉求和资源组织集中起来，形成社会自我服务、自我治理的微体系，将为政府减少大量琐碎性工作，为政府集中优势资源攻坚克难提供时间和空间，保证城市应急管理有重点、有次序的稳步推进。
在陌生社会，在地群众是城市实现精准治理的媒介。近年来，城市社会治理、应急管理的数字化、技术化、网络化持续深入，实现了标准信息的集聚呈现、标准空间的规范治理、标准事件的批量处理。然而，技术治理的局限也在于其标准化。现实世界的人和事，在千变万化的情境中具有不同的情绪认知，会采取随机应变的行动。技术治理能够提升信息搜集、问题发现的能力，却未必能有效应对个体性难题。当前韧性城市治理的重点是防范系统风险，难点在于避免个体性灾难或个性化事件对整体应急管理的影响。例如，统一规范的治理流程无法满足新冠疫情防控中出现的孕妇、老人紧急就医问题。再如，大数据平台无法及时查明隐匿的逃避做核酸检测的人员，也无法及时获知违规经营的场所信息，以至于出现核酸检测普筛中的“漏网之鱼”以及聚集性疫情传播事件。事实上，受时间、空间和精力限制，政府工作人员和社区干部即使在现代技术助力下，也很难对不规范空间、不规范主体作出精准有效治理。
弥散分布在城市时间和空间中的群众，能够有效填补科层治理和技术治理的空隙。德塞图指出，无论现代技术和政府多么强大，弱势的空间利用者都会伺机行动，耦合各类异质性要素为自己创造机会。他们通过耍花招、多重伪装、逃避等策略，实现了空间利用上的短暂胜利。城市街面治理中的流动摊贩就充分体现了弱势的空间利用者的空间竞争艺术。突发疫情和自然灾害治理不同于常规治理，其时间紧迫性、破坏严重性和风险系统性，要求政府迅速反映并精准堵短板。在疫情防控和应急工作中，政府和社区工作人员不可能全天候、全场域在场监督、摸排，而分散各处又全天在场的群众行动灵活、时间自由，具有基础信息优势和基础工作优势，恰好能够有效填补科层治理和技术治理的空隙。通过群众工作形成的“人海战术”是最有韧性的城市应急治理体系。我国各地城市政府正是依靠人民群众，才在疫情防控中打赢了一场又一场的城市保卫战。
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街头官僚如何获得群众工作能力
群众工作能力是指行政和准行政的公共服务人员有效联系、组织、动员群众的实现程度。街头官僚是行政体系中最了解群众的人，这源于其基础信息优势。街头官僚为了执行政策，要与一个个独特、复杂、有情感认知的人打交道，成为最熟悉辖区群众的人，具备基础信息优势。正是基于对居民信息的把握，街头官僚才能够在政策执行中、公共服务中有针对性地开展工作。就像村干部在收农业税费、计划生育罚款中，对特困户给予一定的减免和时间宽限一样，社区干部在发放福利慰问品或社区物业人员在收取物业费时，总是会对贫困弱势群体给予一定照顾。
在突发事件应急处置中，街头官僚是政府信任又能调动的最基层人力资源，街头官僚因此获得一定的信息权、行动自由权和应急资源调配权。调研发现，诸多社区在居委干部组织下，有条不紊地进行防疫、抗灾、物资筹集发放，最大程度地保护人民群众的生命健康和财产安全。如果社区干部在政府与大众的信息沟通、服务传递中缺位失灵，整个社会治理将面临“基础不牢”的风险。这说明，一线工作人员最有群众工作优势，却不必然具备群众工作能力。
群众工作能力是在服务群众、关心群众并获取群众信任支持中生成的。村居干部、街头管理者或窗口地带工作者通常是某个领域的信息集中者，他们如果能够利用工作关系积极联系群众，利用地方性知识降低群众办事的周折程度，主动关心群众生活、解决群众急难愁的小事，很容易获得群众认可。因为在陌生人社会，熟悉、善意、帮助是最宝贵的社会资源。居民通常采取“投桃报李”的互惠模式对村居干部进行工作支持、舆论支持。笔者在重庆T社区调研发现，善于做群众工作的居委书记与多名社区居民形成良好的社会关系，这些居民积极参与社区志愿服务，并敢于在社区居民微信群为居委说公道话，维持舆论空间的公共性。
除了与居民进行私人层面的互动外，社区干部还可通过为居民主持公道、改善社区治理环境，获取社区群众的广泛支持。重庆市的老旧小区楼栋居民经常面临公共水电、公共水路电路维修、粪池排污等费用分摊问题，居民拒绝分摊费用的事情时常发生。重庆T社区居委书记通过召开楼栋居民院坝会的形式，公开询问当事人拒交费用的理由，如果理由正当，社区干部帮忙协调解决费用；如果理由不正当，社区书记还会找到当事人的单位，要求当事人尽快承担公共责任。该居委书记表示，“不能让一户居民，影响整栋楼居民的正常生活”“宁愿得罪一户人，不能得罪整栋楼居民”。社区干部敢于“碰钉子”为居民主持公道，保证了楼栋公共品供给的秩序，提升了其公信力。针对老旧小区物业缺位状态，扬州某社区的干部积极发掘有闲有心的“中坚居民”，组建小区物业自治组织，形成小区居民自主协商收费，自我进行保洁、保安服务的物业模式。该地物业服务经费主要来自小区公共空间停车费，经费不足部分由社区居民平均承担。社区干部通过提供组织服务，为居民提供了可负担、可持续的物业服务，群众生活环境得到显著改观。
在网络社交日益普遍的情形下，群众工作出现新特点。做网络群众工作成为政府部门工作人员的新必备技能。在社区治理层面，业主群是社区信息发布、意见征集、事务商讨的新空间，其中难免出现信息误传、言语中伤社区干部等情况。调研发现，很多社区的居委干部、工作人员不愿、不敢进社区居民微信群，原因在于他们无法获得群众信任并形成话语权威，无法与群众进行有效对话。在城市社会出现系列变化情形下，韧性城市治理更加需要坚实的群众基础，这对街头官僚的群众工作能力也提出更高要求。
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街头官僚的群众工作能力危机
在体制资源有限的应急处置情形中，街头官僚组织动员群众整合资源进行自我服务、自我管理的能力，决定了基层组织回应居民需求的能力，影响着居民对政府的信任度和政策支持度。然而，随着基层治理科层化和规范化，支撑社会韧性治理的群众工作机制在形式上发生变化，街头官僚的群众工作能力也出现弱化。
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群众工作的形式演变
群众工作源于共产党的革命实践，是党走群众路线的基本形式。它要求领导干部和公共服务人员要有群众立场、群众观点，主动与群众打成一片。如今，群众工作依然是防止干部脱离群众、推行党政国策、巩固党的执政基础的重要方式。从全国多地调研情况看，城市社区工作者的业务规范化水平不断提升，自由裁量权不同程度得到限制，群众工作形式发生重要转变。
1.群众工作对象少数化。城乡街镇社区存在将服务、联系少数人当做群众工作的现象，具体表现有如下三类情形。第一类是少数“社区精英”替代群众参与的情形。城市社区按照上级考核要求和自身创新需要，经常开展各类志愿活动、文化活动、党员活动以及上级部门领导与群众座谈、居民代表议事等活动。从多个社区调查结果看，参与如上活动的人员重叠度高，局限于少数原本就很爱参与活动的社区精英，其中相当部分活动是以给志愿者发放劳务费、礼品来维持。基于现场控制难度和活动经费受限等因素，社区干部有意缩小公共活动的知情和参与范围，社区公共活动的群众带动能力微弱。第二类是少数“社区弱者”替代群众参与的情形。社区居委会、党委会作为一级政权组织，代表党和政府对困难群众、党员进行定期的帮扶慰问。由于担心贫困边缘群体索要慰问品以及处于保护贫困人群信息等因素，社区干部对此通常只是现场拍照、事后写报告，很少在社区内传播。第三类现象是个别“钉子户”替代群众参与的情形。社区工作面对各家各户的特殊情况，难免遇到不配合工作的“钉子户”。例如，武汉中心城区某社区的干部与城管执法人员反复登门做违建户的工作请其配合拆除违建房屋。再如，上海某中心城区一个社区有居民反复投诉有人在小区空地倒猫粮养野猫的事情，而养野猫的人则投诉社区干预居民生活，要求社区居委会出资给野猫做绝育手术，社区工作者不得不反复给双方投诉人做工作。个别住户成为社区工作者反复沟通、交流、服务甚至登门的对象。如上三类特定的少数人群，成为当前社区群众工作的主要联系、服务对象。
2.群众工作考核和内容形式化。“人民群众满意不满意”是服务型政府建设成功与否的重要依据。在此背景下，基层工作人员为民服务质量和态度、群众工作频次成为其工作考核指标。当下最为突出的现象是各部门在应对市民服务热线时，不但要在规定时间内将事务处理完毕，而且要确保当事人对处理结果满意。如若在群众事务上处理不当，一线工作人员如民警、交警、城管等要面临“零容忍”的内部追责，群众满意度低的社区也不可能获得各类奖励和荣誉。在基层部门无力回应的问题上，一线工作人员只得不断与当事人沟通，请求其对处理结果给予“满意”评价，甚至会通过满足群众不合理诉求获得“满意”评价。
为了在形式上更好地完成群众工作，不少基层工作者在处理群众事务、慰问联系群众、参与群众活动时忙于拍照留痕，难以在群众工作上投入情感、与群众发生人格化互动，群众工作流于形式。在苏州某社区调研发现，新时代文明实践站建设为了迎接上级检查，将群众喜闻乐见、广泛参与、形式随意的广场舞转换成了形式规范、参与有限的广场舞。参与表演的人员中除少数几个人是当地社区居民外，都是社区请来的专业舞蹈人员。原本是服务群众的文明实践站，成为排斥群众参与的场所。
3.联系、服务、组织群众的工作外包化。群众工作是加强一线工作者与群众的社会联系，推动政社共治的工作机制。当前城市政府倾向于将为民服务的工作内容外包给企业或社会组织，在预算中列出专项资金用于购买社会服务。然而，服务项目外包固然能提升服务的专业性，但也将原本是基层政权建设内容的群众工作剥离出去，执行政策、服务群众的社区工作者失去了接触联系群众的机会，愈加缺乏组织动员群众的经验。
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群众工作能力危机
当前社区工作人员在数量上越来越多，在学历上越来越高，在年龄上越来越年轻，在事务上越来越忙，但与居民群众的距离也越来越远。社区工作人员更加善于做报表、做宣传、写报告，却更加难于动员和组织群众，出现群众工作能力危机。社区治理主体变换和社区“两委”组织科层化是社区群众工作能力弱化的结构性因素。
随着社区治理主体更替，社区工作者联系组织群众的愿望和能力降低。2000年以来，城市社区居“两委”工作人员进入更新换代时期，当前的社区工作者以“1980后”、“1990后”为主，社区居委书记、主任可能是1960后、1970后等临近退休的人员。笔者2018年在重庆长寿区调研发现，1990年代末国企改制时期，相当部分国企职工（以女性为主）转入社区居委工作，他/她们曾经在原单位担任党支部书记、工会主席、组织委员等角色，其丰富的群众工作经验转化为社区治理能力。上海、苏州等城市对社区居委主职干部给予转编制激励，且两市居委工作者的工资收入不低，对青年人具有相当的吸引力，因此，该地区社区居委工作人员年轻化现象更为突出。年轻的社区工作者在写报告、做材料、网络宣传等方面具有优势，但其工作心态则是将社区工作当做一份与公司上班一样的工作，并没有长远在居委工作的期待，在处理群众工作时事务主义逻辑明显，与群众的关系保持在公共事务层面。不少年轻的社区工作者将社区工作经历转岗、考公务员（事业编）的资本，没有与群众打成一片的职业期待。老一辈社区工作者则不同，他们居住在社区或附近，对社区事事关心、人人关心，其工作时间和空间具有弥散性，能与群众形成紧密的社会关联和情感关联。
科层制逻辑向社区组织延伸挤压了社区工作者的自主空间。既往学界关于社区组织行政化的讨论，主要关注社区居委会在多大程度上代表居民。实践表明，社区组织行政化的核心问题是组织运作科层化，社区“两委”成员以及在社区工作的人员（非“两委”的社区工作者、外来人口管理人员以及其他上级部门派到社区的工作人员）都严格按照行政规范化的要求开展工作。社区组织的科层制特征日益显著，例如工作形式、流程、内容规范化，人员分工专业化，处事过程案牍化。社区工作者以上级部门的工作安排为中心开展工作，其大多数时间在开会、写材料，而非到群众中去发现问题、解决问题。社区工作人员除了忙于处理限期答复的交办件、转办件和督办件，还要迎接各部门的检查工作。上海中心城区某位即将退休的社区书记说：“上面的检查简直不要太多啊！报表不要太多！这次业委会规范化检查，每个业委会要做5本材料，我们小区有4个业委会。业委会成员才不会做材料，20本材料全部是社区工作者加班加点完成。我们也晓得应该去联系群众，但是根本没有时间啊。”
城市社区治理的规范化和技术化改变了干群联系的形式。当前政府部门和社区居委会就像一台规范化运作的机器，从一端输入事件，从另一端输出产品，流程如下：居民通过各类平台投诉→上级派单给社区干部或职能部门→一线工作者上门服务居民→居民问题获得解决或部分获得解决或没有解决。那些没有得到妥善解决的问题，按照流程再次流转。事务处理的流程清晰可控，街头官僚的自由裁量权得到控制，但蕴含在事务处理过程和结果上的干群联系机制消失了。呈现在个体面前的公共服务变成没有温度、没有情感的标准化产品。政府变为服务代购者，村居干部等街头官僚变成服务提供者，居民变成了顾客和服务评价者，个体与国家之间的政治纽带逐渐弱化，街头官僚及其代表的国家机关的社会权威逐渐消解。
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结语
一个城市抵抗灾害、自我修复的能力不但取决于物理生态韧性，还取决于政府统合各方资源，团结人民群众共御风险的能力。街头官僚作为最基层的国家代理人，是政府组织动员社会实现政社协同共治的关键接点，是国家与社会的韧性纽带，在社会韧性治理上扮演着至关重要的角色。
街头官僚组织动员群众的能力决定着基层政治韧性。但群众工作能力不是一蹴而就、一想即有的，它有赖于一线工作者在日常工作中与群众形成的熟识关系，需要通过关心群众、服务群众、为群众解决实际问题赢得群众的信任和支持，最终形成动员社会的政治势能。多地城市社区治理情况表明，在社区工作人员更新换代、社区组织科层化的背景下，社区工作人员的群众工作意识和群众工作能力存在一定程度弱化，以至于出现上下信息不通、干群关系恶化、政府公信力下降等现象，突发事件应急处理中的群众抗议、干群冲突、医患冲突、志愿者与居民冲突事件等原本可以避免的问题频繁出现。社区干部认为居民无理取闹，居民认为街居干部懒政庸政甚至歪曲执行国家政策，政府与社会之间的政治沟通失效，官民之间的政治信任弱化，政府号召群众相向而行的难度越来越大。如上表明，韧性城市建设的难点在于建立政府社会之间的政治韧性。
当前城市社区治理呈现出服务主义、规范主义、技术主义等特征，街头官僚转变为屏幕官僚、技术官僚和服务人员，他们在科层系统下向居民提供公共服务，市民的不满、反对或其他复杂诉求通过规范化通道进入行政系统。强调科学性和技术性的现代行政系统将居民的诉求标准化、规范化，有可能导致系统性的规避责任和不负责任。
未来城市将面临更多风险，尤其要预防自然、经济、政治风险叠加带来的毁灭性风险。鉴往知来，我们有必要深入检视城市行政服务体系的政治社会韧性，在提升城市物理、生态、科技韧性的同时，更加注重公共行政的人心建设，以群众工作强化政社联系，真正做到依靠人民群众保卫人民城市。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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