摘 要：教育法典是教育领域法律规范的高级形态，能够代表一个民族的文明程度和教育高质量发展水平。编纂教育法典是实现教育治理体系和治理能力现代化的本质要求，也是加快建设教育强国的必要保障和有效路径。编纂教育法典要以习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述为指引，全面贯彻党的教育方针，在业已形成的教育法律体系的基础上，平衡好国家教育权和公民受教育权，充分体现终身教育的编纂主线；增强教育法律体系的完备性，保持教育法律关系的统一性，体现教育法律规范的时代性，凸显教育法典编纂的专业性。
关键词：民法典；教育法典；编纂；法典化
一、引言
教育法典是教育领域法律规范的高级形态，也是教育法治实践的集中体现。回顾教育法典的提出历程可以看到，民法典为其提供了很好的范例。2020年5月，《中华人民共和国民法典》由第十三届全国人大三次会议通过，标志着我国“民法典时代”的到来。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作，这为未来法典编纂指明了路径方向。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》进一步提出，对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。为贯彻落实党中央决策部署，全国人大常委会将“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”纳入2021年度立法工作计划。随后，教育部政策法规司在2021年工作要点中提出“研究启动教育法典编纂工作”，并积极推动教育法典化立法研究工作。全国人大常委会2023年度立法工作计划将制定学前教育法、学位法列入初次审议的法律案，为教育法典编纂工作提供了更好的立法基础和条件。
编纂教育法典涉及基本定位、体例规范、内容体系、法律关系、工作思路、参与主体等多方面的复杂问题，是一项长期且艰巨的系统工程。近年来，全国人大、教育部门、理论界对编纂教育法典的可行性进行了初步的分析论证和理论探讨。那么，我们为什么要编纂一部教育法典？编纂教育法典需要遵循哪些指导思想？实现路径是什么？需要重点解决哪些问题？上述疑问都是教育法典编纂过程中需要解答的。
二、为什么要编纂教育法典
为什么一定要编纂一部教育法典？不仅因为教育领域法律规范有条件基础、体系相对独立且有较强意愿需求，更是因为教育法典能够代表一个民族的文明程度和教育高质量发展水平，是提升新时代教育治理体系和治理能力现代化水平的本质要求，也是加快建设教育强国的必要保障和有效路径。
（一）落实法治中国建设的必然选择
当前，在新时代新征程中实现全面依法治国，推进法治中国建设，要求国家治理从“法制”到“法治”转变，其标志是在党的十九大报告中，有五十多处提到了“法治”。近年来，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》《法治中国建设规划（2020—2025年）》，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，构建了我国社会主义法治建设“一规划两纲要”的系统架构，对新时代法治建设作出了全局性、战略性、基础性安排。2022年10月，党的二十大报告首次将法治建设进行专章论述，对全面依法治国作出了专门部署，提出了完善中国特色社会主义法律体系，扎实推进依法行政，严格公正司法，加快建设法治社会的纲领性目标和主要任务。
法治国家、法治政府、法治社会具有内在一致性、目标一体性和相互支撑性，是中国特色社会主义法治建设的三根支柱，三位一体推进法治中国建设的战略部署开启了国家治理体系和治理能力现代化的新征程，更加彰显了法治的重要性，并体现在政治、经济、社会建设的方方面面，其中教育科学事业必不可少。当前，我国教育改革进入深水区，有险滩和急流，还需要啃硬骨头，在加快教育强国建设的关键时期，需要也要求中国特色社会主义的“教育法典”保驾护航。
（二）“法典化”进程的客观要求
法典化一般是指某一规范性法律文件形式和结构的集约化、系统化和规范化。民法典的立法模式、立法路径和立法技术丰富了我国的立法理论体系和实践探索，开启了我国法律体系建设法典化的进程，也为教育法律法典化提供了可借鉴的路径和经验。从法典化的概念内涵看，编纂教育法典，就是要按照一定的立法逻辑和法理框架，将教育领域的规范性法律文件集中在一起，形成集约化、系统化和规范化的法律规则体系。
改革开放40多年以来，中国教育科学事业走出了一条统筹兼顾发展模式、发展速度和发展之路的独特道路，教育领域的法律体系从初步构建到已基本形成，教育法制建设取得了丰硕的成果。由于不同时期制定的法律，既有教育本质的规范特征，也有消除当时教育改革发展中体制机制障碍的法律规范，而现阶段面临新挑战、新形势、新趋势，信息技术在教育领域中的广泛运用，学前教育的普及普惠发展，义务教育的优质均衡发展，高中教育的多样化发展，职业教育、高等教育、继续教育的协同创新发展，民办教育的规范发展，学习型社会和学习型大国的建设，这些都需要从完善教育法律体系的角度构建“教育法典”，推动高质量教育体系的形成，助推加快建设教育强国。
（三）推进教育现代化的重要任务
健全教育法律制度体系是推进教育现代化发展的重要任务。同时，推进教育现代化也离不开教育法治的引领、促进和保障。如何有效解决当前教育改革与发展中存在的问题和顽疾，促进教育现代化发展，是教育法典编纂工作需要关注的问题。当前，高质量发展成为新时代各级各类教育改革发展的生命线。一方面，在这一新的背景形势下，学校、教师、学习、学生、教育教学、课程和教材等概念都注入了新的教育思想和理念，注入了互联网、人工智能的元素，其内涵和外延也有了较大的拓展和丰富；另一方面，均衡化、可视性、智能化、远程化、“去教师”化、多样化、个性化、小型（班）化等新时代教育的需求和特征更是催生了新的教育形态和业态，一定程度上推进了教育治理体系和治理能力的现代化进程，与此相对应的教育管理体制机制的深化改革和进一步完善，都会积累和形成更多加速教育现代化进程的成果。
但是，现有的教育法律规范在客观上存在一些与教育现代化新形势、新教育形态的矛盾与冲突，教育现代化建设的成果和经验还未提炼成法律规范，以法典的形式来构建适应教育现代化建设的完备法律体系，既是教育现代化建设的客观要求，也是教育现代化建设的重要任务，这就迫切需要完善现有的教育法律体系，协调治理各种经济关系、社会关系、教育关系，消除因教育性质、层次、类型不同而产生的不同理解，有效破解当前教育现代化发展的困局，从而推进我国教育现代化的进程。因此，在我国教育现代化建设进程中需要教育领域的“百科全书”式的教育法典。
（四）提高教育立法效能的可选路径
教育是民生首要工程，教育法治的实现程度在一定意义上影响着人民群众对教育的满意程度和生活幸福程度。我国是成文法国家，要推进国家的法治建设就离不开法律规范的立改废释纂。就教育领域来看，我国已经构建了一系列的教育法律规范，但伴随教育改革发展的不断推进，面向未来还会有一些专门的教育立法，教育法律体系也会更加庞杂，甚至会出现立法内容不一致、不协调、不适应的问题。教育法典是针对教育领域所有法律关系而制定的一部具有系统性、前瞻性和权威性的法典，一个主要目标就是在保持内在一致性的基础上，对教育法律规范进行系统集成和简化，从而提升我国教育立法的系统性、先导性和法理性。在国家立法资源有限的情况下，我们无需在所有教育领域的专门法律都已形成后再进行教育法典的建设工作，可探索先行在顶层设计上加强教育领域法律规范与其他领域法律规范之间的协同互动，协调好各部门之间的利益冲突；同时，注重中央与地方两个立法层级之间的衔接互补，建立健全责权利界限清晰的教育法律制度体系，为新时代教育事业高质量发展提供有效法律保障。
三、编纂教育法典的根本遵循和实现路径
编纂教育法典要以习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述为理论指导和根本遵循，全面贯彻落实党的教育方针，在已形成的教育法律体系基础上，平衡好国家教育权和公民受教育权，充分体现终身教育的编纂主线。
（一）坚持以习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述为指引
习近平法治思想为民法典编纂提供了政治保障、理论指导和根本遵循。编纂教育法典既有国家立法活动的一般性，也有教育立法工作自身的独特性。其立法活动的一般性，要求编纂工作以习近平法治思想为指引；其教育领域的独特性，要求以习近平总书记关于教育的重要论述为指引。
1. 坚持以习近平法治思想为指引。编纂教育法典对教育领域法律制度的体系化、集成度等有更高要求，是教育领域具有重要标志意义的法治建设工程。编纂民法典的经验表明，法典编纂覆盖面广泛、参与主体多元、涉及内容繁杂，需要坚持科学理论的指导。习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，针对时代和实践提出的重大任务、重大问题、重大挑战提供了法治解决之道。教育法典编纂具有国家立法活动的一般性，必须坚持以习近平法治思想为指导，要将其融入编纂工作的全过程和各领域，立足我国国情和教情，加强对教育法律制度的研究，构建具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的教育法理论体系和实践路径。
2. 坚持以习近平总书记关于教育的重要论述为指引。习近平总书记关于教育的重要论述，为新时代中国特色社会主义教育改革发展提供了根本遵循。一是面向人类的未来。习近平总书记多次强调，教育决定着人类的今天，也决定着人类的未来。一部合格的教育法典要确保党的教育方针得到全面贯彻落实，不断培养社会主义建设需要的人才，同时通过教育使受教育者能够更好认识世界和改造世界，更好创造人类的美好未来。二是办好人民满意的教育。党的二十大报告对“办好人民满意的教育”作出专门部署，彰显了以人民为中心发展教育的价值追求。编纂教育法典要坚守以人民为中心的立法理念，体现人民属性，着力突出保护和实现公民受教育权这一主线，形成规范有效的权利保护体系。三是落实立德树人根本任务。立德树人是教育的根本任务，也是教育法典要保障实现的重要目标。四是面向人人。习近平总书记从职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分的战略高度，提出要营造人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境，努力让每个人都有人生出彩的机会。五是面向信息化。习近平总书记指出，我们将通过教育信息化，逐步缩小区域、城乡数字差距，大力促进教育公平，让亿万孩子同在蓝天下共享优质教育、通过知识改变命运。六是建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国。不断提高国民受教育程度，全面提升人力资源开发水平，促进人的全面发展。七是构建高质量教育体系。我国已建成世界上规模最大的教育体系，中国特色社会主义教育发展道路是完全正确的。编纂教育法典要构建好基础教育为基点、高等教育为龙头的高质量教育体系，为加快建设教育强国打造坚实的人才支撑体系。
习近平总书记关于教育的重要论述不仅丰富了我国教育科学理论宝库，同时指导着我国教育改革和发展的方向，理应成为编纂教育法典的核心指导思想。
（二）遵循教育领域业已形成的法律体系
编纂教育法典可遵循法律的元规制法理，以我国业已形成的教育法律体系为基础，进行顶层设计，结合行之有效、长期实施的教育政策共同构建。我国教育法律体系伴随着我国法制体系建设，经历了从无到有的发展过程。从1980年学位条例的颁布，到当前教育法律体系建设的不断发展和完善，其对教育改革与发展发挥了重要的规范、引领、促进和保障作用。经过40多年的改革探索，我国已有学位条例、教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法、民办教育促进法、家庭教育促进法、教师法等成熟的法律规范，制定学前教育法也已列入立法工作计划。因此，以宪法为统领，以8部教育法律为主体框架，16余部教育行政法规，100余项省级人大、政府制定的地方性教育法规，200多项教育部门规章和地方性规章构成的中国特色社会主义教育法律法规体系已基本形成。特别是宪法，直接对我国教育主权、发展教育事业的目的、教育根本制度、教育方针、教育体系、对公民思想品德、理想、社会主义核心价值观的教育、公民受教育的权利和义务等进行了法律规范。同时，教育行政法规和地方性法规以及相关规章进一步细化了这些法律规范，强化了可操作性、可实施性。初具规模的教育法律体系奠定了编纂教育法典的基础，也为编纂教育法典构建了基本框架，但也还有诸如终身教育、国际教育、融合教育、信息教育等领域，迫切需要拓展立法空间。
（三）完善“两权一线”的实现路径
1. 平衡、协调国家教育权和公民受教育权。在国家和公民之间存在两套并行又相互依存的教育权利和义务体系，这是国家教育权（公权）与公民受教育权（私权）的关系。一方面，国家要实现发展目标，要求教育为之服务，并与之相适应，教育法律中立法宗旨、党的教育方针、教育发展规划、教育基本制度、教育投入与条件保障等就是集中的体现，国家举办各级各类学校就是履行其义务，这是国家教育权的体现；另一方面，受教育权是每一个公民基本而又普遍性权利，也是应履行的义务。《中华人民共和国宪法》第四十六条规定，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。这是受教育权基本条款，体现了受教育权的平等性、普遍性和国家保障义务。因此，编纂教育法典应当坚持国家教育权和公民受教育权的实现路径，通过一套合理设计、功能有效、保障全面的制度体系，既确保国家公权力（教育主权）的行使，也要保障公民自由选择受教育权的行使，使二者平衡并协调一致。
2. 以“终身教育”为编纂主线。教育法典中“两权”的实现形式要体现在终身教育形态上，它既要实现国家长治久安的教育权，又要实现贯穿公民个人一生的受教育权，是集国家教育权（公权）和公民受教育权（私权）为一体的教育形态。从各级各类教育形态看，学前教育、基础教育、特殊教育、高等教育、职业教育、民办教育等都不具有这一特征，最具有这一特征就是终身教育。因为，实现终身教育既是国家发展要实现的目标，在人生的不同阶段以不同的教育形态来体现国家教育权的实现；也是公民追求的教育目标，可通过终身教育来实现精神的追求、职业追求和全面发展的追求。终身教育的内涵和外延概括了各种教育形态和形式，它是编纂教育法典最佳和最合适的立法主线，既体现了国家意志，也体现了公民从出生那一刻起就享有的受教育权。
四、编纂教育法典需要解决的若干问题
编纂教育法典是一个艰巨复杂的系统工程，在编纂过程中需要增强教育法律体系的完备性，保持教育法律关系的统一性，体现教育法律规范的时代性，凸显教育法典编纂的专业性。
（一）增强教育法律体系的完备性
尽管我国教育法律体系相对成熟，框架也已基本形成，但距教育法典编纂还有相当长的一段距离。具体表现为四个方面。一是体量还不够。与民法典共7编1260条相比，8部教育法律，共计416条，647款，其中还涵盖重复性的法律规范。二是结构不平衡。从“条”和“款”占比看，“总则”部分的占比近20%；“学校及其他教育机构”部分的占比在10%左右；“教师及其他教育工作者”部分的占比在15%；“受教育者”部分的占比不到10%；“教育教学”部分的占比在5%以下；“法律责任”部分的占比在8%左右，其中两部法律没有“法律责任”专章等内容。三是概念不统一。同一规范对象，有不同的“法”语表述，如教育法“学校及其他教育机构”，在高等教育法、民办教育促进法中则表述为“设立、组织和活动”；教育法和民办教育促进法用“受教育者”，义务教育法、高等教育法用“学生”等。四是重复与缺失。8部法律在总则、管理体制、制度机制等方面的表述多有重复；在特殊教育、终身教育、国际教育、数字教育、培训教育等领域的法律规范还有空白。因此，编纂教育法典仍需要加强教育法律体系的理论研究和法律规范的创新。
（二）保持教育法律关系的统一性
我国的教育法律体系仍存在前后不统一、协调性较差的问题，解决这些问题的最好路径是编纂教育法典，它可以集中解决教育法律关系不统一的问题。主要体现在以下四个方面。其一，在编纂教育法典过程中，可对现行教育法律加以修订、整合和补充，不仅仅针对某一教育层级、某一教育主体、某一教育方面制定的法律，而是针对教育领域所有法律关系制定的一部较为系统、全面的法律，从而形成体例全面、逻辑自洽、规范权威的教育法体系。其二，我国现有的教育法律制度是以教育单行法律为主构建的，编纂教育法典需要从法律原则和内在逻辑联系上把教育法律的内容体系化，避免多层级立法之间的冲突和重叠，减少针对教育领域或专门的教育问题而进行的单行法立法。其三，保持法理和概念的统一性，一部教育法典应有一个统一的法理，同一概念其内涵和外延要一致，不能出现歧义。其四，协调与教育相关法律的关系，如未成年人保护法、家庭教育促进法等，要共同构建学生健康成长的良好法治环境。
（三）体现教育法律规范的时代性
法律规范是社会和时代的产物，是根据当时的社会关系制定的，不可能脱离一定时间和空间而存在，社会关系和时代发展变化了，法律规范也需要随之修改和更新。党的十八大以来，我国教育事业取得了历史性成就，发生历史性变革，普惠性学前教育体系初步建立，城乡义务教育一体化改革、均衡发展，职业教育进入类型发展新阶段，高等教育实现了普及化，教育数字化加快推进。面对教育、科技、人才的一体化部署和我国人口发展变化新形势，一些法律规定已经不适应目前的教育发展情况，这就需要通过新的立法体系解决教育改革发展过程中的新任务、新情况、新问题。一方面，编纂教育法典要不忘本来，在既有教育制度和法律体系中汲取优秀养分。教育法律体系是中国特色社会主义教育制度的法律载体，是改革开放以来教育领域取得的重要制度成果，要善于继承和弘扬我国教育改革发展过程中提出的一系列新理念新思想新观点。另一方面，编纂教育法典也要面向未来，让教育法律体系始终保持活力。一部法典能否发挥其应有的功能，关键就在于其在多大程度上和多大范围内回应了特定时代、特定社会所提出的亟待解决的问题。编纂教育法典要坚持从中国国情和教育实际出发、适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的要求，体现中国教育特色和新时代教育特点。
（四）凸显教育法典编纂的专业性
目前，我国的教育法律体系覆盖学前教育、义务教育、高等教育、终身教育等多学段，囊括普通教育与职业教育、公办教育与民办教育、学校教育与家庭教育等多类型，涉及政府、学校、学生、教师、社会等多主体，本身就是一个专业性较强的领域，而编纂教育法典需要对现行教育制度和法律体系进行全面梳理、系统研究、统筹考虑，对专业性的要求也会更高。第一，编纂教育法典需要加强教育法学学科建设。编纂教育法典的过程也是教育法学学科建设的过程，需要建立在加强教育法学学科建设的基础之上。我国已经建成世界规模最大的教育体系，不可能也不应该靠“进口”教育法学说来指导、规范中国教育的改革发展，应当充分肯定中国教育的主体存在，建构成熟自主的教育法学学说、话语体系、规范体系，这正是我们对编纂教育法典的重要期待。第二，编纂教育法典需要对教育前沿问题有深入研究并要有所回应。在新时代背景下，人民对受教育和学习有多样化的需求，随着互联网、人工智能在教育的运用与发展，教育新理念、新方式和新方法、新路径正在引导教育教学方式的变革，呈现出教育的新形态。教育法典编纂过程中，需要重新思考并回应新时代教育新问题新形态，努力缓解教育发展进程中的诸多矛盾和社会焦虑。第三，打造一支德才兼备的高素质教育法治人才队伍，尤其要加强教育立法、教育执法、教育司法、法律服务、教育法学研究等领域法治人才队伍建设，为教育法典编纂和全面依法执教提供坚实的人才保障。
【叶齐炼，原国家督学，全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会教育室原主任，中国高等教育学会学术发展咨询委员会委员；景安磊，通讯作者，北京师范大学教育学部副教授】
原文刊载于《中国高教研究》2023年第9期
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