摘 要：允许海南自贸港引进境外高水平大学在我国独立办学，是彰显海南自贸港在教育领域全面深化改革、试验最高水平开放政策优势的一项重要举措，也是我国高等教育高质量对外开放的一项重要战略部署。引进世界高水平大学独立办学可以为我国教育强国战略目标赋能。虽然境外高水平大学可以突破原有的制度约束享有高度的办学自主权，但因这是一种崭新的教育样态，在办学过程中存在着教育主权、经济安全、意识形态安全、办学质量、法律法规、文化冲突、知识产权等风险。规制风险应强调政府制度设计中的主导作用，既给予体制机制的突破，又充分发挥法律规制的作用，针对不同风险类型构建境外高水平大学独立办学法律制度。
关键词：独立办学；高等教育对外开放；风险；规制
一、引言
在海南建设中国特色的自由贸易港是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略决策。为实现深化改革自主创新的使命，2021年国家颁布《海南自由贸易港法》（以下简称《海南自贸港法》），它被赋予史无前例的变通权，允许海南拥有自己的“法律体系”，可以不适用内地法律。《海南自贸港法》允许境外理工农医类高水平大学及职业院校在我国海南自贸港独立办学。独立办学是我国高等教育国际化的一种新尝试，是新时代我国教育创新与深化教育领域改革，提高教育对外开放程度，创新教育开放模式的重要举措。2023年3月《境外高等教育机构在海南自由贸易港办学暂行规定》颁布，规定了独立办学的准入条件、学位授予等制度。
独立办学与中外合作办学虽同属于国际教育合作模式，但独立办学过程中中方不参与办学活动，全新的独立办学模式将整体引进国外先进办学理念、内部管理制度、教材和课程体系等，它被认为是风险系数最高的跨境教育类型。中国加入WTO时，为了平衡教育开放和教育主权，就教育开放进行了有限承诺，允许中外合作办学，不允许境外机构在华独立办学。《海南自贸港法》突破国际教育服务贸易协定（GATS）和我国教育法律制度，允许境外高等教育机构在海南独立办学，是一项重要举措和全新尝试，但境外高水平大学在我国独立办学实践还未全面推开，境外独立办学的相关研究成果屈指可数，国内研究仅有学者梁成与祁占勇关注境外高校独立办学中的法律问题。他们认为应秉持教育主权、教育公益、独立办学、透明等原则，厘定独立办学机构的法律地位、明确其权利义务，应加强独立办学的风险监管，构建相应的教育风险防控体系；国外学者主要对跨境教育中的海外分校（international branch campus）展开研究，如Wilkins与Huisman认为海外分校作为跨国高等教育的重要战略，其背后因素值得考虑，也有学者尝试构建海外分校风险预测框架。从现有研究成果来看，聚焦境外大学在我国独立办学问题的研究非常少，国外学者虽研究风险预测问题，但对我国制度建构的借鉴意义有限，而在“大胆试、大胆闯、自主改”的未来实践中，容易出现教育主权和国家安全等诸多风险，因此，需要预知风险，提前设计具体的法律制度予以防范。本研究聚焦于分析独立办学风险的类型，探讨风险的法律规制问题，希冀为独立办学制度供给提供参考，并为我国参与教育全球治理贡献智慧，促进我国教育对外开放事业的长足发展。
二、境外高水平大学独立办学制度的时代诉求
我国政府作为独立办学政策的推动主体，境外大学作为独立办学举办主体，双方对独立办学制度有不同的诉求。而这些诉求也即双方合作的动因。动因既决定了办学主体在办学过程中开展的相关策略化活动，也决定了办学主体期望通过办学行为取得的预期后果。基于动因理论，著名教育国际化专家简·奈特以主体作为区分，将高等教育国际化背后动因分为政府角度动因与大学角度动因。因此，考察境外高水平大学独立办学制度的时代诉求，也可以从我国政府与境外教育机构两个维度展开。
（一）中方：提高教育对外开放程度，促进自贸港经济科技人才的发展
1. 以教育强国为目标提高我国教育对外开放程度。2023年6月27日，习近平总书记在主持中共中央政治局第五次集体学习时再次强调加快建设教育强国、加快推进教育现代化，这将是未来一段时间内我国教育改革发展的主要任务。建设教育强国，是全面建成社会主义现代化强国的战略先导，是实现高水平科技自立自强的重要支撑，是促进全体人民共同富裕的有效途径，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础工程，必须以改革创新为源动力。
教育不仅是民生问题，也与政治、经济、文化、科技、人才息息相关。当今大国竞争与博弈的广度、强度、烈度前所未有。国家间在经贸、科技、军事安全、全球治理等多领域、多议题上的竞争引发大规模围堵现象。在历史上，教育一般不是高敏感领域，国际竞争也较少地影响教育交流。但二战后随着科技发展与知识社会的形态转变，科技与其背后的人才和教育成为国家竞争的重点领域与基础。要成为教育强国，人才培养既要考虑本国人才，还要充分运用外国人力资源服务中国教育现代化，为国家培养参与国际竞争所需要的各类人才，这是国家对教育的最基本要求，也是衡量国家教育水平的最核心指标。
大国竞争日趋激烈，我国建设教育强国所亟需的科技、人才交流面临着被“脱钩”和“掐断”的风险。在自贸港开展独立办学活动，一方面，可以借助境外高水平大学先进的科学技术和教育理念，提高我国学生的国际化视野、科研能力，提高我国教育国际化的程度；另一方面，充分发挥自贸港的地域“链接”优势，实施教育、人才、科技输入战略，通过高校在国家科技创新体系中的贡献，为国家重大科技创新成果提供实质性的支撑。我国独立办学制度设计初衷是为境外教育机构在我国独立办学营造更为宽松的环境，从而引进国际教育资源和跨国教育资金，推动我国高等教育高质量发展，提升我国教育国际化的综合实力。
2. 引进高水平教育资源促进自贸港快速发展。海南本地高水平大学数量较少、层次较低，在人才培养上明显发力不足。由于海南岛内市场相对狭小、本地消费有限，其外向型经济发展特征明显，人才普遍流向外省，这就导致地方产业人才“供血”不足，造成产业层次低与人才层次低的恶性循环。独立办学则成为破局之策。《海南自贸港法》和《境外高等教育机构在海南自由贸易港办学暂行规定》的出台，允许境外理工农医类高水平大学和职业院校在我国独立办学，在坚持底线、突出特色、改革创新的基础上，为独立办学提供了更为便利化与优惠的制度，可以充分发挥海南自贸港在高等教育对外开放的排头兵和领头羊作用。一方面，海南自贸港引进境外高水平大学独立办学意味着国际优质高等教育资源的引入，如更高素质的国际化师资队伍、更高水平的学科与专业建设、更具创新性的管理体制与教学方式等，无一例外地会为海南岛孕育出具有国际视野的海南英才。另一方面，独立办学的人才培养也将与海南省的政策链、产业链、创新链深度融合，形成符合当地产业发展的优质人才集群，尝试构建“以人促产、产城融合”的发展模式，最终实现海南自贸港建设的宏伟蓝图。
（二）外方：抓住优惠窗口期，拓展国际教育市场提升国际影响力
1. 享受税收优惠政策提高办学收益。近年来，在全球疫情的影响下，世界经济发展桎梏感凸显，海外留学生数量骤减，各国高校留学生生源数量难以保障。相较于其他国家，我国人口众多，随着经济水平的提高，已然形成了庞大的留学生市场，引起各国高校的争相竞争。海南自由贸易港作为中国新时代经济发展改革的试点，以“零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段”的税制原则，出台减轻办税缴费负担措施，其推出的企业所得税和个人所得税“两个15%”优惠政策有效吸引了市场主体和人才的集聚。税费优惠制度为境外教育机构赴海南办学提供了较为优越的税收环境。这意味着境外高水平大学来海南独立办学相比其他地区能够拥有较低水平的投入、较高的税收优惠，赋税减轻能够促进学校学费标准制定合理，为更多学生提供入学机会；减免个人所得税的政策可以吸引高素质教师任教，收入的提升激发教师投入教学科研工作的内驱力。因此，通过优惠政策获得较高的办学收益，是境外高等教育机构在海南独立办学的动因之一。
2. 设立海外分校提高大学国际知名度。国际化水平是衡量世界一流大学综合实力的关键因素，提高国际知名度促使大学在日益激烈的国际高等教育市场竞争中占据有利地位。一方面，中国政府通过前期审查把控办学质量，引进的境外高水平大学容易获得大众认可。另一方面，唯有具备较强管理水平、较多学术资源、较广国际认可度的主校，才有设立海外分校的实力基础；能够获批在境外独立办学，就是对主校高等教育办学质量的认可。同时独立办学高校能够申请输入国的科研项目，与输入国企业或产业链接，可以提升独立办学机构在教学、科研和社会服务等方面的实力，在境外设立分校并独立办学有利于其主校大学品牌的宣传，加快了主校争夺高等教育海外市场的步伐，提高其国际知名度。
三、境外高水平大学独立办学自主权的边界
无论是探究境外高水平大学独立办学的表征抑或是针对风险进行规制，均需摸清境外高水平大学独立办学的内容，而内容的核心则是对其办学自主权范围的探讨，即“独立”的范围与边界。境外高水平大学独立办学相较于中外合作办学，享有更高的办学自主权和更大的学术自由权。独立办学主要是在招生制度、教师聘任、学历学位授予、教育教学、专业与学科设置上与其他办学形式不同。独立办学并非所有事项都“绝对独立”，有些事项是在一定范围内的“相对独立”。笔者综合分析认为境外高水平大学独立办学主要包括以下内容。
（一）独立的招生制度
我国《高等教育法》规定高等学校可以根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例；《中外合作办学条例实施办法》第二十六条规定“中外合作办学机构可以依法自主确定招生范围、标准和方式”。可以看出，国内高校的独立招生制度受到国家宏观政策调控，中外合作学校可以依据法律规定享有自主招生权，中方对中外合作办学行为的管控力度相对于国内普通大学减弱，拥有相对较大的招生自主权。但境外高校独立办学是境外大学在我国设立的分校，应当拥有比中外合作办学更为宽松的招生环境，享有高度的招生自主权，如自主制定招生计划、招生录取数量、招生标准等。
（二）独立的教师聘任制度
各国高校已形成了各具特色、各具规范的聘任制度，尊重境外独立办学机构在教师招聘上的自主权，既有利于借鉴其成熟合理聘任制度，也有利于独立办学机构发展目标的实现。境外独立办学机构对教师聘任与管理应坚持协议规范、自主聘任、自主管理、社会监督的原则，其教师可以是来源国国籍、外国籍或中国国籍，校长或主要行政负责人有权依据学校的制度聘任中国籍公民或外籍人员作为教师。我国《教师法》规定国家实行教师资格制度、教师聘任制度。为了保证中国和外国国籍教师的同等地位，独立办学学校在聘任中国籍教师时，可以不适用我国教师资格制度和教师聘任制度，依照主校或分校的标准自主聘任教师。因此，独立办学高校有权依据主校或分校的标准独立设置聘任条件，基于公平原则与各国籍教师签订劳动合同。
（三）独立的职称评聘制度
独立办学高校有与其主校标准相当的职称评审系统，如美国高校的终身教授职位的获得。各独立办学机构的本国主校评价标准与侧重各不相同，如日本国立大学的教师职称晋升较为关注教学与科研业绩，而英国高校职称评比指标则更为细致，甚至对教师接受校外教学邀请的情况进行考察等。因此独立办学机构应有权依据本国主校职称评审系统与标准制定教师评聘制度。
（四）独立的学历学位授予制度
境外大学独立办学在国际上通常以在输入国设立“海外分校”的形式呈现。海外分校是全部或部分由国外高校所有，以国外高校名义在他国开展以线下教育为主要方式的完整的学术项目，并由国外高校授予相应学位的教育实体机构。海外分校的基本要素之一，即颁发主办校学历学位证书，因此，只有授予主校（home institution）学位才能称之为海外分校。《中外合作办学条例》第三十四条第三款规定，合办高校拥有独立的学位授予权，该类型高校学生可以获得国家颁发的毕业证书、学位证书，也可获得外方高校颁发的学位证书。对比中外合作办学对于学历学位授予的有关规定，境外独立办学院校也应向学生授予海外主校的学历学位证书。海南省引进境外教育机构独立举办高等教育，目的在于吸引世界一流大学落地办分校，有效减少本国人才的外流。对国内学生而言，避免繁琐签证程序，以低费用获得世界一流大学的学位则是其目标。因此，境外教育机构可以自主决定学历学位授予标准，以主校的名义颁发学业证书。
（五）教育教学相对独立
《高等教育法》规定高等学校可以根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；而《中外合作办学条例实施办法》则提出了教材课程的中方审核及备案制度。这意味着随着中方对高等教育机构把控力度的增强，课程设置和教材选编自主权逐渐收紧。但基于对独立办学主体的尊重，以及对学生外语学习需求的满足，在教育教学自主权赋予上应“松弛有度”，如允许独立办学高校使用外国语言文字进行教学，但对于课程设置和教材选编上应向海南省教育部门进行备案以便监管。同时，考虑到意识形态建设问题，仍应积极与外方办学主体进行沟通，协商开设汉语言文学、中国历史研究、思想道德与法律基础等课程。
四、境外高水平大学独立办学的风险表征
风险是由事物发展的复杂性和不确定性决定的。贝克认为对风险进行分析既存在实在性意义也存在建构性意义。一方面，风险是外显性的，由可观察的各种因素构成的客观存在的现实，可对其本身进行解构研究；另一方面，风险是内生性的，风险的诠释必然会受到政治、经济、文化等多方面因素的影响，对风险进行探索将利于有关因素在制度建构上对风险的规避、降低、分担等。境外高水平大学独立办学对我国来说是一项前所未有的尝试，其办学内容上的多维独立性就决定了风险生成的复合性，因此对其办学过程中的风险剖析有利于从制度设计出发，多角度、全方位地为风险规避提供保障。
（一）教育主权风险
教育主权是指主权国家具有的在不同层次上处理国际国内教育事务的最高权力。教育主权的行使需要赋予国家机关相应的教育管理权。因此，教育主权可以包含教育立法权、教育投资规划权、学校审批权、教育监察权等。海南自由贸易港推动人、物、资金、信息的自由流动，通过取消或降低对这些主体流动的限制，最大限度地实现贸易自由，释放出更多的合作空间和机会。境外高校独立办学涉及资本的跨境输入、学校的跨国设立、教师和工作人员的跨境流动，以及对人、财、物的跨文化管理等。为达成独立办学协议，实现双方互惠互利，输入国必须让渡教育投资权、教学管理权等教育管理权。但让渡教育管理权必须在合理范围内，否则会弱化教育主权、过度依赖外来教育资源、破坏意识形态、引起人才外流。如何在合理范围内让渡教育管理权，需严格把握让渡尺度等问题。
（二）经济安全风险
在政治和国际关系领域，经济安全指一个国家根据其政策以其希望的方式发展国家经济的能力，从范围上看，经济安全包含产业与贸易安全等多个方面。根据我国签署的WTO服务贸易总协定可知，教育服务属于服务贸易范畴，独立办学机构以较强的逐利性被视为商业存在属于教育服务贸易的一种形式，因此独立办学行为将对我国贸易乃至经济产生影响。依据办学动因的不同，可以将独立办学机构分为以扩大办学规模及提升文化影响力为主的非营利性办学机构和利用海南自贸港税收优惠政策增加办学收入的营利性办学机构。虽然独立办学机构是否可以选择营利或非营利的制度并未予以明确说明，但不论选择哪种办学形式，都会因独立办学形式的涉外因素，在税收、信贷、土地、资金监管等经济方面给管理部门带来新问题。如果只允许独立办学高校选择非营利性质，会打消部分境外高水平大学的投资积极性；若为了提高境外教育机构来我国独立办学的吸引力，依据《海南自贸港法》突破原有的制度约束，给营利性独立办学高校税收、土地使用优惠政策，容易影响政府财政收入，造成资金的外流，对经济产生负面影响。
（三）意识形态风险
教育活动的根本目的是培养接班人，完全中立没有价值倾向的教育很难存在。高等教育承载着培养人才、创造智力成果和科学技术的功能，也有着铸牢意识形态阵地的重要作用。意识形态是国家上层建筑的重要组成部分，它包括政治、法律、经济、思想、道德等多种意识形式。建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态是我党的一项重要工作。成立党组织、开展党员活动是意识形态工作的重要载体。境外独立办学在引进国外教育资源的同时，其内容或多或少地反映输出国的价值观、信仰和意识形态。在独立办学机构行使独立教育教学权的过程中，有西方意识形态内嵌传播的风险，易引发学生价值观与民族观冲突。尤其是当境外教育输出国与我国的意识形态价值观和民族观发生冲突时，独立办学机构以独立的教育教学权为由，抵制中方学生接受我国的主流意识形态和民族观教育，易造成中方学生的价值信仰缺失，引发意识形态风险，威胁我国国家安全和社会稳定。因此，如何在独立办学过程中既保证我国的意识形态安全，又尊重境外高校的独立办学权，找准境外独立办学意识形态风险防范与化解的着力点显得尤为重要。
（四）办学质量风险
引进境外高校在我国独立办学将影响我国高等教育的整体布局。我国引进境外高水平大学独立办学的目的是引进高质量的教育资源、学术资源与技术，为我国培养高质量的人才，推动经济文化的发展。引进高质量的境外教育，可以让我国学生免去繁琐的签证程序，以低廉的费用获得世界一流大学的学位。因此保障引进大学的办学质量尤为重要。境外高等教育机构为维护自己的声誉，会依据主校的教育标准开展办学活动，如美国、英国、澳大利亚等输出国已经制定了明确的准则和程序来保障海外办学活动的质量，其中课程设置、教学内容、教育管理等工作是影响教育质量的重要因素。独立办学机构享有独立的教育教学权，在专业课程设置、教学计划制定、教材和教学内容选取上，拥有主导权。因此在教学内容上，独立办学机构的教学内容由其输出国主校掌控，虽然分校在教学活动中增加了与输入国国情相关的教学内容，但主校仍然是教学内容的决定者，控制教育质量的主导者。此外，师资也是影响教育质量的关键因素，境外独立办学机构享有完全独立的教师聘任权，受聘任教师的教学和科研能力、对教师的培训和管理都影响着办学质量。倘若我国放弃对独立办学机构教育教学质量的监管权，易引发教育质量风险，这与独立办学制度设计的初衷背道而驰。因此，如何既保障独立办学机构独立的教育教学权，又能满足我国对引进“高水平”“高质量”教育资源的需求是至关重要的。
（五）文化冲突风险
国家间的文化冲突之所以产生，一方面源于交往国家间文化差异性过大，另一方面则是根深蒂固的价值观造成文化误读与忽视最终导致文化冲突。首先，境外高校独立办学是一国文化教育主体跨越空间向另一国成员输送教育资源的过程，其教育理念所蕴含的价值判断与立场与我国的办学理念存在差异，会因国与国之间的政治、经济、文化等因素难于融合。例如，我国强调“群体本位”的道德观，在教育过程中也更强调“集体”的概念，而西方强调“个人利益至上”的道德观，在教育过程中也更注重个人潜力的发挥与目标的实现，这极有可能造成观念文化的“负迁移”，形成“道德异乡人”困境。其次，独立办学过程中的人员跨境流动必然会催生不同文化背景的人际交往活动，文化误读不仅导致异国成员交际活动的对抗，也是触发国际舆情的主要因素。最后，如何协调不同文化背景成员的权利诉求是有待权衡的，如各国休息休假权在实现上难以保持同步等问题。
（六）知识产权风险
首先，独立办学机构知识产权出资比例不明易导致纠纷。知识产权出资极易出现以下问题，如对知识产权出资范围认识不全、知识产权出资形式过多、知识产权权利瑕疵、知识产权出资价值难以评估、出资后知识产权转移等，若知识产权出资占比规定不合理则会加剧上述问题的危害，因此，对知识产权投资比例进行一定的限制显得尤为重要。其次，政府对其所资助大学的知识产权权利保留情形不明，容易引起成果转化纠纷。我国已对政府部门资助的纵向研究成果的知识产权归属问题作出规定，如2002年出台的《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》规定，科研项目承担单位法定地获得科研成果所形成的知识产权，但“在特定情况下，国家根据需要保留无偿使用、开发、使之有效利用和获取收益的权利”，而现有的法律法规中并未对“特定情况”进行厘清。最后，由于独立办学外方独资办学的特殊性，若独立办学机构依托我国经费进行科研，但全权把握相关成果的知识产权等相关权利，且在成果转化时，境外独立办学机构不与我国企业进行合作。这与通过利好高校的知识产权制度，继而提升高校科研能力与拓展社会服务、促进我国生产力发展的制度初衷将背道而驰。
五、境外高水平大学独立办学风险的规制
从独立办学风险的复合程度来看，其风险影响范围已不再局限于区域而是向国家范围扩散，风险也不再是单个个体的附着物，其应对也需集体的行动来解决；同时，传统社会向现代社会的转变是归咎习惯的转变，工业化时期以后，人们会倾向于将风险归因于政治派别、专家团体等社会组织而非“天意”，风险规制也应由社会秩序来负担。因此独立办学风险的规制以强调政府在相关制度中的保障为主，针对不同类型的风险构建多角度、多层次的规制方法。
（一）守住国家安全底线，让渡部分办学权利
在教育主权权利让渡上坚持适当原则。我国政府在加入WTO时，对开放教育市场做出了部分承诺，对教育投资权、运行权、信息共享权等进行了部分让渡，为实现我国对独立办学“独立性”的承诺，应在基于对教育主权维护的基础上扩大让渡权利的范围，在中方牢牢掌握教育立法权、行政权和司法权的基础上，结合自贸港建设和教育事业发展的实际需要，以发展的眼光、平等的态度、互利的目的，放开不会危及国家主权、意识形态安全、军事安全、文化安全等国家安全的权利，如独立办学中的招生自主权、教师聘任权。选择性地让渡教育教学管理权、学术自由权，明确“让渡权力”的底线，建立教育主权让渡的“政策防火带”，保证让得出、接得住、管得好。
（二）划分独立办学机构性质，分类给予政策优惠
首先，制度应允许独立办学机构选择营利或非营利的学校属性。营利性与公益性既不属于同一范畴的一对矛盾，也不存在直接的对应关系。海外分校在办学中面临的困境之一是经费问题，不少海外分校在发展过程中因经费紧缺而不得不关闭。独立办学最大难点是要在满足办学机构追求最大化利益的营利性和要求其承担育人职能的公益性之间寻求平衡。因此需正视境外高校独立办学的营利性。我国可以根据现有《民办教育促进法》对非营利性学校的支持模式，有针对性地将其调整为适合境外教育机构可选择的非营利性办学属性。其次，为境外教育机构提供建设营利性学校的渠道，允许其选择营利性办学模式。政府应做好境外独立办学的“保障员”，为独立办学机构提供充足的资源保障，包括土地、税收优惠，减少不必要的行政干预。最后，通过向不同对象释放标准不一的政策红利，来平衡独立办学教育供给格局。虽然对营利性独立办学院校提供税收优惠是保持其市场竞争力的必要选择，但为避免对于营利性独立办学院校的过多鼓励，从而导致其办学目的过于注重利润最大化而忽视育人初心，因此对非营利性独立办学的税收优惠幅度设置应大于营利性独立办学。
（三）明确独立办学行为底线，民主协商推进党组织建设
首先，明确独立办学行为的底线，如不得侵犯国家主权，不得危害国家安全与公共利益，不得在意识形态领域破坏社会主义制度等。其次，以尊重外方机构设置自主权为根本原则，充分结合办学方背景，找准办学方内在需求，可以与外方就校内党组织设置、党建工作等制度进行充分磋商。再次，党政分离模式下开展党的活动，从实效性出发积极鼓励党员师生自行成立党组织开展党团自治活动，加强党组织的辐射力。同时，在尊重外方课程设置自主权的基础上，倡导将思想政治课纳入学校公共课程，推行外籍学生选修或者免修模式。
（四）健全事前资格审批制度，完善事后高风险领域监管机制
首先，明确引入高校的资格标准，如划定“高水平”院校排名，在符合海南自贸港社会经济发展需求的基础上，划定依据院校排名和专业排名引进教育资源。其次，健全政府事前审批机制。明确地方政府定向邀请作为审批前提，同时建立以政府为主导，专家参与、政府与驻外机构密切沟通的事前“背调”机制，对拟在我国独立办学的境外机构可能存在的教育风险隐患提前甄别，全面客观地掌握国际高等教育发展方向和趋势，了解输出国文化背景、教育体制，及时准确研判教育主权风险。对风险程度较低的高水平院校进行认证与审批相结合机制，避免良莠不齐的境外高校冲击和干扰国内教育市场，但“认证权”与“审批权”应交由不同政府机构避免因“政府失效”所带来的负面后果。最后，政府应在做到以放为主、放管结合的基础上，加强独立办学行为事后监管，对风险程度较高且可能引起重大后果的行为建立监管机制，如为保障国家安全，建立教学活动的负面清单制度，健全教学质量监管机制、办学退出机制等。
（五）构建文化交流协商机制，设置专门文化冲突应急机构
文化协调理论认为，对组织内跨文化冲突的解决策略有三种：凌越、折中和融合。文化凌越虽然将一种文化驾凌在其他文化之上，但在化解文化冲突上缺乏长远性；文化折中的各种文化退让虽然能维持表面的文化协调，但潜伏在背后的文化危机仍不容小觑；因此“求同存异”的文化融合是解决文化冲突的最理想方式，了解尊重不同文化是文化融合的前提。因此，一方面，建议学校构建文化交流民主协商机制。定期组织开展文化交流活动，促进不同国籍师生加深对彼此文化的理解，提升文化包容度，通过文化交流来消解不同文化的片面性和主观性。另一方面，教育部门及学校应设立专门的文化冲突应急机构。预设各类常见问题的应急处理流程及处置办法，解决师生教学生活中产生的各类文化冲突，避免个人情绪上升到具体行为，避免由文化冲突演变为人际冲突从而上升为国际舆情。
（六）规定知识产权出资比例，合理划分科研成果归属
第一，明确境外独立办学高校的知识产权出资比例。《中华人民共和国中外合作办学条例》第十条规定，中外合作办学者的知识产权投入不得超过各自投入的1/3，但相关政府邀请的除外。中外合作办学中方参与程度较高仍对知识产权出资比例有所限定，而独立办学则完全由境外独立出资，风险较大，因此在设置知识产权出资比例方面应当相较中外合作办学的比例更为严格。
第二，建立知识产权共有制或明确政府知识产权保留情形。知识产权共有是指两个或两个以上的民事主体通过共同创造（作）活动、法定继承或协议约定等对同一智力成果或经营管理活动标记等共同享有权利的状态。我国政府以科研经费资助形式推动独立办学机构进行创作活动也可视为共同创作活动的形式之一。知识产权科研成果转化对社会发展有巨大的推动作用，建议通过法规形式规定国家纵向课题知识产权的成果归属与成果转化问题。
第三，以协议形式明确教师教材、课件等知识产权成果归属。目前我国关于教师知识产权的规定主要以《中华人民共和国著作权法》为主，其中对于一般职务作品与特殊职务作品的规定可作为参考，一方面，明确教师享有著作权的情形：如教师为完成学校科研任务而创作的教材、课件等，其著作权属于教师本人享有，但学校有业务范围内优先使用权、两年内教师许可与使用禁止等。另一方面，明确学校享有著作权的情形：若教师主要利用学校的物质技术条件（如学校为教师完成创作专门提供的资金、设备、资料等）创作的教材课件等知识产权成果其著作权归属学校，以及法律、行政法规规定或合同约定著作权归学校享有的职务作品，其著作权归学校享有，教师仅享有署名权和获得奖励权这两项权利。
【刘璞，西北政法大学行政法学院、教育立法研究基地教授；张菁珂，陕西师范大学教育学院博士研究生】
原文刊载于《中国高教研究》2023年第9期
转自：“中国高教研究”微信公众号
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