以下文章来源于中国土地科学 ，作者李光宇 等
近日，由《中国土地科学》编辑部联合中国土地学会国土整治与生态修复分会、浙江财经大学土地与城乡发展研究院共同举办了“面向中国式现代化的土地综合整治”学术研讨会，邀请相关专家围绕中国式现代化对土地综合整治的新要求及其特征、新时代土地综合整治的理论逻辑与实现路径、新时代土地综合整治面临的困难与对策、统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和修复的地方实践与经验等议题展开研讨，形成了一系列有价值的观点文章，现通过本微信公众号陆续推出，敬请关注。
共同富裕视域下跨乡镇全域土地综合整治的政策演进与实现路径
浙江财经大学土地与城乡发展研究院
李光宇 吴绍华
在过去的近40年里，我国土地整治经历了从借鉴发达国家经验到本土实践再到优化提升的发展过程。土地整治的范围不再局限于农地生产力的整理，而是注入了多元化的元素。全域土地综合整治的推出旨在通过重新塑造乡村空间，激发乡村活力，促进乡村振兴。然而，在确定全域整治的范围时，仍然受到行政区划的限制，而在乡镇层面上则缺乏实践经验。为了实现共同富裕的发展目标，跨乡镇的全域土地综合整治成为了一种新的探索方向。这需要平衡不同乡镇的发展差异，推动区域产业的发展，优化资源的分配，并创新社会治理模式。跨乡镇的全域土地综合整治是在全域整治的基础上，通过重新整合不同乡镇的资源，实现区域整体发展的一种共富共享模式。
一、 跨乡镇全域土地综合整治的政策基础
土地整治的政策演变，为跨乡镇整治的出现提供了政策基础。根据政策出台的时间，可将相关政策分为不同的阶段。从规划的角度来看，这些政策可以分为土地利用规划阶段、"三规合一"阶段和国土空间规划阶段。在土地利用规划阶段，土地整治的目标是平衡不同地类的数量，提高土地利用效率，并保护耕地和生态红线。在"三规合一"阶段，土地整治开始重视对生态的影响，并形成了生态型土地整治的概念。在2011年至2015年的《全国土地开发整理规划》中，强调了数量、质量和生态“三位一体”的耕地保护措施，推广了"生态型土地整治"的理念。党的十八大以来，"山水林田湖草生命共同体"的理念从生态文明建设中衍生而来，土地整治需要从整体性的视角进行规划与实施，逐渐进入全域土地综合整治阶段。
2018年，浙江省政府发布《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》，标志着浙江的土地整治政策进入了国土空间规划阶段。全域土地综合整治以村域和镇域为单位逐渐成熟，为跨行政区域的全域土地综合整治提供了实例参考和政策基础。
党的十九大以来，习近平总书记指出："共同富裕是社会主义的本质要求，也是人民群众的共同期盼。"浙江省作为一个经济水平较高、城乡收入差距较小、区域发展均衡的省份，被选为全国共同富裕示范区。在这个背景下，全域土地综合整治不仅要推进乡村振兴，还肩负着共同富裕的重要任务，其整治方式也面临着新的要求。2022年，浙江省贯彻党的二十大精神，践行习近平生态文明思想，出台《浙江省人民政府关于跨乡镇开展土地综合整治试点的意见》，开启了跨乡镇整治的序幕。
由于跨乡镇整治是全域土地综合整治的延伸，两者在总体要求、主要任务和政策措施等方面存在一定差异。总体而言，跨乡镇整治更强调数字化改革、土地综合整治体系重构、相关制度的重塑以及产业融合。在主要任务方面，跨乡镇整治突出了村庄特色和低效工业用地的整治，进一步深化和统筹各类整治工程。在政策措施方面，跨乡镇整治尝试实现指标的宏观调配，注重低效用地的盘活和再开发。在工作保障方面，跨乡镇整治强调数字化引领。总之，跨乡镇整治是建立在全域土地综合整治基础上的一种整治模式，更加注重区域产业融合发展、工业用地的盘活、跨行政区域项目和指标的统筹，以及数字化改革等方面的工作。
二、 不足与挑战
根据笔者对跨乡镇整治案例文本的分析，跨乡镇整治在全域整治的基础上进一步升级，从工业升级、产业融合和可持续发展的角度推进了区域共同富裕，从强化农地连片、村庄建设和生态修复方面巩固了全域整治的成果。当然，跨乡镇整治也存在一些待完善之处。
1. 需要完善跨乡镇统筹协调的角色
在当前的整治内容分析中，规划方案要求衔接县级国土空间规划部分，并对整治定位、目标和策略进行描述。然而，跨乡镇整治不仅仅是空间上的跨越，也涉及行政管理的跨越。乡镇之间的连片整治和收益分享需要由上级部门进行监督管理。然而，在当前的案例中较少提及上级部门在跨乡镇整治中的作用，以及如何统筹协调乡镇之间的利益分配。
2. 缺少跨乡镇整治实施的路径框架
跨乡镇整治在实现共同富裕方面仍处于探索阶段。在当前的跨乡镇整治案例中，主要以全域土地整治的路径为主导，将不同的整治类型进行组合，形成系列的整治措施。这是因为当前的整治措施对跨乡镇整治的理解不够深入，整治理念不够清晰所导致的。因此，亟需建立适用于跨乡镇整治从理论到实践、从要素到治理的路径框架，以满足跨乡镇整治的需求。
3. 跨乡镇间的利益共享和指标流转机制存在不足
跨乡镇整治的关键在于突破行政界限，盘活区域资源，最终实现多个乡镇的联动发展和共同富裕。因此，乡镇间的利益共享机制的建立尤为重要。然而，当前的试点方案中虽然提及跨乡镇间的利益应共享，指标需要流动，但内容较为单薄，仍停留在概念上，在制度设计和平台建设方面缺乏实质性的指导内容。
4. 缺乏针对跨乡镇整治项目运行和保障的具体措施
与全域整治不同的是，跨乡镇整治的规模更大、资金需求更多。这导致投资方在项目启动初期就需要考虑项目运行的资金平衡问题。然而，当前的案例并未能真正满足资金平衡要求，需要进一步探讨项目运行问题。此外，跨乡镇整治项目的保障工作不仅需要保证项目进度的完成，还应保护农户的现实利益。在具体问题中，相关案例未能给出细致合理的指导措施，特别是在低效用地整治中对农户再就业问题考虑不足。
三、 跨乡镇全域土地综合整治助力共同富裕实现路径
1. 明确跨乡镇统筹协调问题与政策诉求
跨乡镇整治需要同时进行自下而上和自上而下的统筹规划。既需要从基层了解所涉及乡镇的问题和需求，又需要从上级进行整体规划。跨乡镇整治的关键在于协调不同乡镇之间的发展需求，谋求共同富裕和共同发展。共同富裕并不是平均主义，而是通过适度缩小不同乡镇发展之间的差距，充分调动各个乡镇的资源要素和产能，使居民的收入与其对社会的贡献相关联。这就要求整治过程中各乡镇之间要联动起来，而不是相互孤立。在调查了解不同乡镇的情况后，需要县级相关部门统筹协调乡镇的资源要素和空间规划。在解决各乡镇发展困境、满足发展需求的前提下，制定全域整治规划，促进区域共同富裕。
2. 建构跨乡镇全域土地综合整治总体框架
在整治规划的编制和实施阶段，需要将跨乡镇的资源要素作为主要对象，优化空间布局和改进制度设计，以实现高质量发展。根据经济学生产力理论，区域生产力的发展需要调整生产关系、整合生产要素和优化空间布局。因此，在跨乡镇整治中，可以按照生产要素重组、生产力空间优化和生产关系调整的路径，推进区域的高质量发展。在生产要素重组方面，可以根据对乡镇调研的结果，了解不同乡镇所能调动的资源要素比重，并将其以清单的形式进行分类。然后，结合各个乡镇的发展需求，优化当前的生产力布局。例如，对于产业要素资源丰富但农地资源不足的乡镇，可以通过农地整治等措施，与农地资源充足的乡镇形成农地连片，提高农地的生产效率。同时，产业优势乡镇可以通过股份共享、引进产业等方式，支持产业相对弱的乡镇。在生产关系调整方面，需要完善相关的制度设计，为跨乡镇的生产关系协调提供政策基础。这包括建立统一、公平的补偿政策，以便顺利进行低效用地腾退整治工作；构建指标流动体系，推进各类指标的灵活流动和使用，以满足不同乡镇的发展需求；完善项目运营平台，提供资金和监督保障，以确保项目计划的投资顺利完成等。
3. 完善跨乡镇资源收益分配共享机制
在用地指标方面，上级部门应在确定区域发展需求的基础上，制定统一的指标划分比例，并将用地指标分为乡镇保留部分和跨乡镇共享部分。根据各乡镇当前产业发展需求，设定共享指标再分配比重，并建立指标共享分配平台进行再分配。上级部门应对用地指标的共享与再分配进行全程监督。乡镇内部应设立指标“申请-评估-分配”机制，根据企业产能情况，将指标合理分配给需要的企业。
在指标分配后，有必要建立合理的补偿机制，以弥补产业发展弱势乡镇的损失。在跨乡镇整治中，由于乡镇发展机会较为均等，乡镇之间关系密切，应考虑乡镇的长期发展，构建多元的共享指标获利模式。例如，可采用长期租赁方式，租赁时间和价格应呈现S型函数关系。如果租赁目标乡镇停止租赁，需要通过复垦整治等方式返还租赁指标；若无法返还，可在上级部门协调下购入指标。另一种方式是产业入股，通过指标入股参与目标乡镇的产业发展，共享产业收益红利。还可以采用直接购入方式，根据指标的历史数据获得期望价值，结合当前市场交易价值进行统计分析，确定更合理的指标购入价格。
4. 优化整治项目运行、监管与政策保障体系
在跨乡镇整治项目中，社会资本的投入是必不可少的，故确保资金平衡是项目平稳运行的基本需求。为了降低成本并提升收益，可以采取以下几个途径：首先，制定详细可行的资金平衡计划和项目可行性报告，用于社会融资，这将给投资方清晰的资金回报计划；其次，政府可以通过划拨等方式出资参与项目方的施工，减轻项目方的资金压力；第三，指标回购所获得的收益可直接用于短期资金回笼，剩余部分可用于新园区的建设，从而提高项目的资金利用效率；第四，通过改造和集约化的布局规划，节约工业用地指标，并将节约指标用于指标置换或公开拍卖，获得一定的收益，用于资金平衡；第五，当跨乡镇整治项目完成后，产业园区进入运营阶段，可以通过厂房的出售、出租和经营所产生的部分收益补偿给投资方，以获取回报。在跨乡镇整治中，涉及到不同行政区域，各乡镇之间没有隶属关系。因此，需要建立全程项目监管机制。上级政府可以通过监督、第三方评价和公众参与的方式，对项目的前期、中期和后期进行全生命周期的监管。此外，跨乡镇整治低效工业用地的解决不应仅限于资金平衡和项目监管，更应以人为本，制定一系列的帮扶制度，筹措产业转型和扶贫基金，帮助乡镇产业发展，组织农村人才培训，吸纳农村剩余劳动力，以保障失去经济收入群体的利益。
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