作者｜杰弗里·E.加藤（Jeffrey E. Garten）
耶鲁大学管理学院教授、名誉院长，国际贸易和金融专家。曾任尼克松、福特、卡特和克林顿政府外交政策和经济事务职务，美国商务部副部长，并曾担任雷曼兄弟和黑石集团董事总经理。
在那个周末，一小群人决定切断美元与黄金的联系，这是现代全球经济的一个关键转折点。尼克松政府在这三天内做出的决定使美元和国际货币体系自 1944 年《布雷顿森林协议》签订以来发生了根本性、结构性的变化。这不是一件小事。毕竟，美元是二战后欧洲和日本实现惊人复苏的核心，也是战后 30 年来美国空前繁荣的一个主要因素。美元不仅是美国工业和军事实力在全球的有力象征，也是衡量其他所有货币价值的标准。美元处于对外政策和对内政策的十字路口，影响着美国与世界的关系。同时，美元使大量国际贸易得以进行，影响国家经济增长、就业和产业结构。此外，在戴维营的决定不仅是历史上的重要篇章，而且代表了人们在国内外政治和经济变革的复杂环境中所能取得的最好成绩。
当然，没有哪套涉及根本性变革的政策是不存在合理争议的。因此，在解释为什么 8 月 15 日的提议应该被美国和世界视为一个具有积极意义的转折点之前，我们先来介绍一下那些合理的批评。
《戴维营三天》
[美] 杰弗里·E.加藤 著
潘雨晨 等 译
中译出版社
2023年1月
第一，对工资和物价的管控彻底失败。那个周末的决定中隐含着一个重大错误：实行工资和物价管控措施。平心而论，这些限制措施在当时非常流行，它们确实在一两年内抑制了物价上涨。伯恩斯支持这些措施，因为他觉得传统的货币政策行不通。康纳利也是赞成的，因为他看到了这些政策措施所带来的短期政治价值。沃尔克对此虽未发表评论但也表示同意，因为他确信最理想的情况并不会出现，即美联储不会提高利率以抑制通货膨胀。舒尔茨是一位狂热的自由市场主义倡导者，出于意识形态和一些实际原因，他坚决反对这些措施，尽管他最终默许甚至亲自管理了这些政策，但他自欺欺人地认为它们很快就会被取消。舒尔茨后来描述这些管制措施为“在糟糕的时间吃糟糕的药”。
舒尔茨的观点被证明是正确的。这些管控措施很难公平地推行下去，因此导致了一种难以控制的官僚主义。他们给了政府一种错觉，即政府可以追求宽松的货币和财政政策——事实上政府确实这样做了。然而，最大的问题是，一旦取消这些管控措施，抑制物价和工资上涨的力量就会消失，导致尼克松政府一直在努力控制的通货膨胀再次出现，甚至比过去更加严重。如前文所述，美联储提高利息的措施并没有抵消工资和物价上涨的压力。尼克松也承认该措施的失败，在他的回忆录中为针对工资和物价措施的惨败进行了恰当的总结，他写道：“1971 年 8 月 15 日决定实施（工资和物价管控）在政治上是必要的，在短期内也非常受欢迎”，“但从长远来看，我认为这是错误的。这笔账必须要还，而干预正常经济运行的代价无疑是高昂的”。
华盛顿方面忽视了导致美国竞争力下降的重要原因。如果说工资和物价管控是一种贿赂罪，那么没能关注导致美国竞争力下降的深层经济和社会原因就是一种渎职罪。尼克松希望美元贬值，并积极寻求更多开放的海外市场，其目的是提高美国的竞争力。但华盛顿方面未能解决许多深层次的根源性问题，这些问题超出了美元和贸易的范畴。政府犯了一个大错，他们把竞争力仅仅等同于国际收支，特别是双边贸易逆差，而不是更深层次的经济和社会原因。
在关于如何全面提高竞争力的提议中，大部分内容都是由彼得·彼得森制定的。在他 1971 年的研究《处于世界经济变局中的美国》中，重点强调了对未来的投资，尤其是对技术和研发的投资，以及对那些因进口贸易而受到损失的工人进行再培训，但彼得森的建议基本上被忽略了。如果说要做什么改变的话，那就是应该有一个比彼得森提出的更全面的政策方案。其中应该包括，重新对那些受到美国生产外包影响的工人赋予新技能，以及因技术快速发展而失去工作的工人。正确的政策方案应该包括不断升级美国的交通网络并逐渐趋于现代化，包括公路、港口和机场。其他关键的改革应该包括投资中等教育和建立一个强大而有弹性的社会安全网，以帮助全体民众更好地度过全球市场波动时期。
第二，美国的行动过于单边主义。对尼克松政府政策的第二个批评是，其选择在没有与亲密盟友事先协商的情况下重组全球固定汇率框架。换言之，这是一种原始的单边行为。当时已经有太多的国家参与全球经济，因此需要更多地进行多边合作。毕竟，对西德、英国、法国、意大利、日本和其他美国的贸易和国防伙伴来说，这件事都涉及了自己的利益，他们认为尼克松是在他们的“伤口上撒盐”。对外征收全面关税，这与美国在全世界一直倡导自由贸易的态度相比，显得格格不入。这种单边主义会在全球市场和关键政治联盟中制造混乱。然而，对康纳利来说，这样的动荡并不算什么，他甚至将这些混乱和冲突视为美国维护自身利益的机会，阿瑟·伯恩斯反对这种傲慢的做法，保罗·沃尔克对此也感到担忧，基辛格也一直在努力缓解由此造成的紧张局势。至于尼克松，在这个问题上的态度则摇摆不定。
然而事实上，如果美国不事先制造这些冲击，就没有办法有效启动多边谈判。美国需要证明，除了谈判别无选择，而且必须快速开启谈判进程。如果不这样做，谈判的要求可能会遭到所有盟国的抵制。毕竟，这些国家在现有体系下一直是繁荣发展。如果他们被要求重估他们的货币价值，就会对他们高度依赖的出口造成不利影响。美国除了承诺更好地管理自己的经济，并没有给他们太多的好处，而欧洲和日本认为这本来就是美国应该做的。此外，如果尼克松的行为并没有在国际市场上引起全球贸易和投资的混乱，国际上就不会出现对于谈判的需求，各国更不可能坐在一起就汇率调整进行谈判。
国际货币体系一直在演变，地缘政治环境也在变化，市场本身也在变得更庞大、更复杂。世界面临的一个重大挑战就是如何适应这些变化。这些国家能顺利完成相应的转变吗，还是说严重的经济破坏和政治冲突是不可避免的？1971 年夏天，华盛顿方面认为，粗暴的单边主义是实现变革的唯一途径。当然，这是一场赌博，但它奏效了。
第三，美国政府缺乏长期战略。华盛顿方面的缺点是，除了1971 年 8 月 15 日的声明，没有提出一个真正的战略，彼得·彼得森也一直这么认为。造成这一政策缺陷的原因之一，是尼克松政府在 8 月 15 日之后的汇率安排问题上，没有形成一个统一的意见。总统的顾问们知道，需要进行重大改革以减轻美元的负担，但对于如何在长期内精准地达到这一目标，并没有达成共识。沃尔克和伯恩斯赞成对汇率重新进行调整，然后回到固定利率制。舒尔茨和麦克拉肯赞成永久的浮动汇率制度。康纳利专注于国内政治，支持所有的对外措施。基辛格专注于联盟的凝聚力，不管汇率制度如何变化，他都希望一切问题可以尽早解决。尼克松和基辛格一样，只想达成协议而不管内容是什么，他似乎一会儿一个想法，并支持所有人的观点。诚然，这是一个混乱的过程，但当你仔细审视各国政府的时候，你会发现大多数大型政府的决策过程都是如此。此外，华盛顿方面不可能清楚地知道其他国家会如何反应。因此，在政策调整和回应中需要保留一定的灵活性。在这种情况下，这届政府已经尽其所能了。
直到 1976 年《牙买加协议》诞生，才真正实现了在戴维营那个周末所作出的决定。不可否认的是，这是一场漫长而曲折的考验。但是，1971 年 8 月 13 日至 15 日作出的这些决定，打破了美国与其盟国之间存在的巨大政治惰性。尽管直到 1976 年的《牙买加协议》才正式确立了浮动汇率制度，但事实上，大多数国家在戴维营会议后的 15 个月内就开始浮动其汇率。《牙买加协议》是否更清晰、更快速地实现了从固定汇率制度向浮动汇率制度的转变？这说不清楚。也许在政治层面上，一系列的中间措施和一些试验是必要的。同时，考虑到涉及的重要国家数量众多，每个国家都有自己的政治制度和不同的经济和社会压力，因此这种过渡也是必不可少的。
第四，美国的政策导致了长达 10 年的通货膨胀。一些批评人士声称，除了不明智的工资和物价管控措施，放开汇率也是导致美国和西欧在 20 世纪 70 年代和 80 年代早期出现高通货膨胀率的重要原因。例如 10 年前，在戴维营会议 40 周年纪念日上，金融评论员罗杰·洛温斯坦（Roger Lowenstein）写道：“‘尼克松冲击’是导致大通胀的核心原因。”不久之后，经济史学家刘易斯·勒曼（Lewis Lehrman）在《华尔街日报》撰文描述了自戴维营会议以来，美元对黄金的总体贬值幅度是多少，并将“美国历史上最糟糕的通货膨胀”归咎于尼克松的决定。
的确，20 世纪 70 年代通货膨胀的急剧上升，对经济和数百万人的生活造成了大范围的冲击和破坏。如果美元与黄金挂钩制度的解体需要对此负责的话，那么这当然只是其中一个因素，而且可能是一个次要因素。油价上涨带来的价格压力才是罪魁祸首，缺乏强有力的货币政策也是原因之一。后者产生的原因是由于尼克松对阿瑟·伯恩斯持续施压，并要求他在 1972 年将利率维持在较低水平，但这只是为了确保其可以连任。如果尼克松政府有足够的政治勇气，接受经济增长严重放缓的代价，他其实可以通过提高利率来遏制通货膨胀。事实上，当沃尔克在卡特执政时期担任美联储主席时就是这么做的。这虽然导致了严重的经济衰退，但通货膨胀率大幅下降。他也没有考虑这一做法对于浮动汇率下的美元可能产生的影响。当美国的高利率导致美元飙升时，里根政府将十国集团首脑召集在一起，就临时货币调整进行了谈判。
第五，美国政府令国际货币体系唯一的支柱坍塌了。一些对戴维营周末会议持批评态度的人抱怨说，美元不再与黄金挂钩，所有货币之间的联系就没有了标准。自古以来，黄金或其他贵金属就被用作货币或货币的有形抵押品。那些主张货币应由硬资产支撑的人担心，如果没有这种联系，政府将不再遵守规则，政府会毫无节制地印制钞票，并通过疯狂地通货膨胀导致货币贬值。虽然通货膨胀在 20 世纪 70 年代确实飙升了，但至少在过去的 30 年里，通货膨胀并不是一个棘手的问题。
那些哀叹美元与黄金脱钩的人，往往指向的是 20 世纪 30 年代金本位制度崩溃，失控的汇率导致了极具破坏性的保护主义。的确，1971 年 8 月 15 日之后，世界进入了法定货币时代，即没有任何实物支持的货币时代。然而，这对世界经济没有产生太大影响。在 1971年夏天前后，我们经历了经济衰退时期和快速增长时期。这说明，无论在以前还是现在，无论货币是否有黄金支撑，金融危机都会存在。在戴维营会议之后，世界经济继续增长，贸易越发繁荣。不管怎样，到 1971 年夏天，对金本位制的争论已变得毫无意义。各国央行都没有足够的贵金属来支撑全球商业交易的迅速增长，也没有人知道哪种抵押品可以取代黄金。事实上，用黄金或其他金属来支撑货币的巨大风险在于，这类商品的供应不足以支持商业的扩张，甚至还可能会限制世界经济的增长，并导致通货紧缩、物价下跌。投资者会因为担心收益递减而停止投资，消费者会因为期待明天价格更便宜而停止购买。整个经济机制会停止运转。不管怎样，现在我们即将进入一个数字化货币的世界，将美元与黄金或任何金属挂钩似乎不仅过时，而且奇怪。
第六，一切都是为了选举。可以说，尼克松和康纳利改革国际货币体系完全是为了即将到来的总统选举。这里没有反驳的理由，但如果不承认每届政府都会遵循政治选举的规则，那就太天真了。此外，美国当时的国家安全和经济负担也迫使尼克松必须采取行动。回顾历史，即使没有选举，他也没有太多选择，只能通过努力推动一个方案来减轻美元的压力。因为国库根本没有充足的黄金。
然而，当回顾整个故事时，戴维营会议可以被视为取得了一个令人瞩目的成就，原因至少有以下四个。
第一，对美国来说，黄金已经成为一种难以承受的负担，而浮动汇率制度对美国来说是有利的。最终结果证明了浮动汇率制度远比固定汇率制度更有利于美国和世界。诚然，尽管华盛顿方面采用了重新调整的新汇率，并使各国货币在汇率波动中有更大灵活性，但他最初是打算维持固定汇率的。同样，这一计划从未实现。最终的结果是，在当今世界，主要货币之间的汇率相互浮动，而政府的干预能力微乎其微。这是沃尔克和伯恩斯的失败，也是舒尔茨和麦克拉肯的胜利。在复杂的国际经济世界里，要想一步跨越两个时代是不可能的。因为有太多国家参与其中，更不用说错综复杂的市场了。华盛顿方面经过反复试错，终于确定了正确的制度，这也是它必须做到的。
这就是为什么允许各国货币相互浮动的汇率制度符合美国的利益：固定汇率制度假设政府会调整其财政和货币政策，以确保汇率稳定。例如，假设由于美元在世界市场上不断贬值，同时美元因为美国经济衰退而从美国流出，在这种情况下，美联储将有义务提高利率，以吸引美元流入美国，但是更高的利率会进一步削弱经济。这意味着无法将促进国内经济增长和创造就业作为政府的优先目标。从本质上说，固定汇率意味着政府要更多地关注如何扩张国际贸易规模，而不是解决国内问题。对于像美国这样具有如此经济规模的国家，贸易总额占国内生产总值的比重相对较小，因此固定汇率的这一要求在政治上是不可能实现的，美国需要优先考虑国内经济和社会需求的变动。（20 世纪 70 年代初，贸易总额占国内生产总值的比例约为 5%。如今，这一比例接近 20%。但无论在何时，美国对贸易的依赖程度都远低于加拿大、英国、西德和日本等国。）
平心而论，华盛顿方面从来不会按规则行事，也没有使用过管理美元汇率的货币和财政政策。对于其他希望美国为其政策承担更多责任的国家来说，这是一个巨大的问题。无论如何，被国际社会认可的浮动汇率制度，从定义上讲，并不要求一国通过调整国内政策来维持，这相当于给了美国一份官方许可，允许在本国内推行其需要的政策。当然，如果国际规则的缺失导致美国放弃所有的规则，逐渐减少贸易和预算赤字，就好像它们无关紧要一样，那将是一场悲剧。然而，这不能归咎于戴维营会议所作出的决定，而是在于华盛顿政府的行政部门和国会如何执行这些决定。
此外，在全球经济不断变化之际，固定汇率制度会给货币关系造成巨大压力。无论是金融危机、繁荣与萧条、贸易战、自然灾害的影响，还是政治紧张而导致的冲击，各国都需要更大的灵活性来管理本国货币，以避免频繁贬值或升值带来的政治问题和经济影响。相反，浮动汇率制度允许各国以一种平稳且从容的方式适应世界经济的重大变化。
第二，美元继续占据主导地位，享有经济和外交方面所有的好处。尽管美元在 1971 年 8 月 15 日之后出现波动，但美元仍占各国央行外汇储备的 60% 左右，至今仍然是国际贸易和国际借贷中最重要的货币。美国国债和国库券一直被认为是世界上最安全的金融资产。因此，世界各地对美元都有需求，这使得美国可以相当轻松地以较低利率获得融资，以应对赤字。在外交方面，美元一直是美国形象和软实力的核心部分。
美元将会面临来自人民币、欧元甚至数字货币的新挑战，但这并不是浮动汇率制度的原因。美元的优势取决于许多方面，如：美国经济实力，美国资本市场的广度和深度，投资者和外贸人员对美联储等关键机构的信心以及美国的法治情况。美元的作用最终也取决于政府政策的质量，即领导力、经验和知识。然而，值得思考的是，财政部、联邦储备委员会和金融监管机构是否会不仅在短期内管理经济，还会对更遥远的未来感到担忧？他们是否考虑到美国与世界其他国家的相互依赖关系？事实上，美元的走势将更多地取决于这些问题的答案，而非汇率制度的性质。
第三，危险的保护主义被压制了。1971 年那个周末的决定刺激了贸易发展，使世界免于一场正在酝酿的灾难，就像 20 世纪 30 年代由于贸易保护主义螺旋上升而导致的灾难一样。戴维营会议的决定使国际贸易更加平衡。一方面是制定了更现实的汇率水平。另一方面，华盛顿方面在 1973 年至 1979 年领导了新一轮的全球贸易谈判，即所谓的“东京回合”，这一谈判在历史上首次解决了大量关于非关税壁垒的问题。与此同时，美国在自己的立法中嵌入了一些防御措施，以打击非法贸易和商品倾销行为。这让国会觉得美国有能力更好地恢复其传统的自由贸易政策。
第四，布雷顿森林体系的精神得以保留。令人惊讶的是，戴维营会议的决定并没有破坏盟国之间的合作。事实上，经历了最初的紧张时期，他们的合作反而进一步加强了。8 月 15 日的讲话敲响了警钟，世界经济需要进行重大变革，并需要每个人的参与。因此，戴维营会议的决定使各国财政部长、央行行长、贸易部长、发展机构负责人和国家元首之间的合作更为紧密，并持续了数年。像世界银行和国际货币基金组织这样的国际机构在全球经济中的作用越来越重要。
1971 年 4 月，彼得·彼得森描述了当时美国的目标。“新体系必须以共同引领、共负责任和共担风险为特征，”他说，“该体系将充分认识并深深扎根于一个不断明确的事实，即美国面临的是一个相互依存且竞争日益激烈的世界经济，其目标是实现相互共享的繁荣。”戴维营会议的决定是推进这一愿景的主要催化剂。
事实上，在戴维营会议之后的 10 年里，针对如何管理迅速变化的世界经济，人们进行了前所未有的深入思考。在世界各地的智库和国际论坛上，从布鲁金斯学会（Brookings Institution）到联合国，从总部设在巴黎的经济合作与发展组织（OECD）到总部设在日内瓦的关税及贸易总协定，这些世界各地的智库论坛和国际论坛中接二连三的报告提出了关于国际货币关系未来的想法，包括贸易、经济发展、环境，以及国际组织的管理。
但人们也在思考，如果没有打破僵化的固定汇率制度，这种多边合作的繁荣是否会出现，因为货币一直是国际经济活动的主要推动者，可以说是国际经济活动的循环系统。
从本质上讲，1971 年 8 月 13 日至 15 日的那个周末，美国使用了今天我们所说“美国优先”的权力，但这并不是要破坏已有国际合作的结构，而是要重新平衡其中的力量。其目的不是要摧毁二战后建立的联盟和组织，而是要在关键国家之间重新分配责任，使这些联盟和组织发挥其作用。其目标不是破坏，而是调整和实现现代化。
这一成功是历史发展趋势的结果，还是尼克松政府的才能的体现？答案是：两者都有。当然，在此之前，华盛顿方面受到的政治和经济压力已经至少持续了 10 年，并在 1971 年达到了顶峰。与此同时，尼克松的经济团队拥有丰富的经验、技能和观点，可以推动美国朝正确的方向前进。特别是康纳利，他激励人们作出明智的决定。如果没有他，美国可能不会对国际体系造成如此有针对性和戏剧性的冲击。然而，尼克松和基辛格也从未停止寻求适当的外交政策。此外，舒尔茨和麦克拉肯提出了自由市场的观点；彼得森提出了全面的战略观点；沃尔克带来了全球金融如何实际运作的详细知识。有时，他们会有分歧，背着对方寻求总统的帮助以削弱对方。但最终，一种为公众服务的意识激励了他们所有人。很难想象能有一个团队比他们更有能力应对当时面临的挑战。
总的来说，戴维营的那个周末是美国必须从一个时代向另一个时代进行根本性转变的一部分。它搭建了一座桥梁，从战后的第一个 25 年（当时的重点是重建被破坏的国民经济和一个正常运转的世界经济体系）过渡到一个新的环境。在这个新环境中，盟国之间的权力和责任必须重新调整，美国的负担将得到更公平的分配，新环境需要以多边合作来取代华盛顿方面的单边命令。
今天，我们再次处于一个相似的重大转变中。就在不久前，世界上大多数国家还认为，不断发展的全球化和不断扩大的国际经济合作是这个时代的主流。但现在，我们正朝着一个不同的方向前进，在此过程中，重建国内经济增长引擎和社会安全网络被置于国际事务之上。现在，我们生活在这样一个世界里，两个最大、最重要的国家正走向“冷战”，或者更糟的局面。与此同时，导致全球重大转变的其他因素也同样显而易见：一场一个世纪以来最严重的病毒大流行，引发了数万亿美元的公共投资，而这必将带来大范围的经济重构；从化石燃料时代向清洁能源时代转变所带来的巨大冲击；社会人口结构从白人占主导地位向多种族共同主导的快速转变；在技术转变中，人工智能和机器学习几乎将改变一切。所有这些趋势与转变都将给全球经济的运作，特别是国际汇率和货币体系带来巨大的压力。
1971 年和今天还有另一个相似之处。在戴维营，尼克松政府故意给当时的自由世界造成巨大冲击。此举在当时被认为是让其他国家接受金融和贸易根本性变革的唯一途径。毫不夸张地说，特朗普政府通过打破与盟友的长期关系、退出国际协议和组织、蔑视一切国际合作的方式，制造了更大的冲击。在笔者看来，这些都是不明智的行为，且极具破坏性。然而，“特朗普冲击”为本届拜登政府创造了一个机会，本届政府可以“收拾残局”并建立一套新的全球规则以应对未来艰巨的任务。这包括重建美国经济并使其惠及所有公民、与中国等大国打交道、管理和改善贸易和金融安排、应对气候变化和加强公共健康基础设施建设等一系列国际问题。这是拜登总统面临的最大挑战。
—End—
本文编选自《戴维营三天》，注释从略。转自：勿食我黍
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