以下文章来源于经济纵横杂志社 ，作者孙久文等
作者简介：孙久文，中国人民大学应用经济学院教授；史文杰，新疆财经大学经济学院博士研究生，中国人民大学应用经济学院交换生；胡俊彦，中国人民大学应用经济学院博士研究生。
摘要：推进区域协调发展是解决发展不平衡不充分问题的重要途径。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，区域协调发展是推进中国式现代化的题中之义、构建新发展格局的必然选择、走向共同富裕的必由之路。在新时代新征程中，区域协调发展应坚持统筹协调、轴带引领、群区耦合、开放合作的基本思路，以区域总体发展战略为战略指导、以国土空间体系为空间引领、以优化重大生产力布局为发展动能、以区域政策体系为长久保障，以区域高质量协调发展支撑中国式现代化进程。
关键词：区域高质量协调发展；中国式现代化；重点任务
区域协调发展是全面建成社会主义现代化强国的重要内容之一。经过四十多年的改革开放后，中国经济社会取得了长足进步，步入全面建设社会主义现代化国家的新征程。在新的历史方位，“坚持以人民为中心的发展思想”具有引领性意义。但不平衡不充分的发展状况仍然严重妨碍着“满足人民日益增长的美好生活需要”的实现，空间分野的深度矛盾也将愈发制约全域现代化的实现。为从根本上解决这一矛盾，促进区域协调发展，党的二十大报告指出，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，为新征程上区域协调发展指明了前进方向和全新的历史使命。
一、新时代区域协调发展的战略意义
（一）区域协调发展是推进中国式现代化的关键路径
中国式现代化更加注重在人与自然和谐共生重要特征的基础上，缩小各区域之间及各区域内部的发展差距，实现区域发展均衡，达到全体人民共同富裕，丰富人民精神世界，创造人类文明新形态。区域协调发展是推进中国式现代化的关键路径。区域作为国土空间的子集，其面貌集中反映了社会现代化水平，各区域的综合发展水平是判断能否建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的具体佐证。在世界经济复苏势头不稳定和未来前景不确定的情况下，区域协调发展能够深刻塑造经济体发展韧性，提升区域可持续发展能力、挖掘区域市场潜力、优化区域生态经济环境，是中国式现代化稳步推进的关键。中国式现代化的空间表征势必是全域广泛、全面多维的现代化，区域协调发展支撑各区域间经济社会、政治治理、精神文化等综合发展水平协同，通过促进各区域间经济、社会、文化等方面的协调发展，实现各地区综合发展水平的提升，这与中国式现代化的发展要求高度契合。
（二）区域协调发展是构建新发展格局的必然选择
构建新发展格局是党和国家综合分析研究我国发展阶段和经济环境所作出的战略性部署，也是应对百年未有之大变局的重要手段，是习近平新时代中国特色社会主义思想的又一重要成果。区域协调发展是构建新发展格局的必然选择，它从多角度助推新发展格局建设：一是以平衡性协调性来消融区域发展中的矛盾，优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，鼓励东部发达地区
过剩产能有序进行梯度转移；二是以开放共赢抢抓区域发展机遇，兼顾区域经济基础和资源禀赋优势，统筹国内国外两种资源，以合作共赢、开放共享的姿态把握新时代经济发展浪潮。
（三）区域协调发展是走向共同富裕的必由之路
共同富裕是发展与共享的有机统一，“共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义”。实现共同富裕，必须缩小地区差距、平衡地区发展。我国幅员辽阔、人口众多，地区间资源禀赋、地理环境与经济发展存在较大差异。当前，发展不平衡集中表现为东中西部发展差距较大、南北地区发展不平衡、城乡区域协调发展问题凸显。区域协调发展可以通过促进资源的优化配置、推动区域间的协同与合作，建立产业链供应链的协同发展机制，缩小地区间的发展差距，促进经济均衡增长，为共同富裕创造条件。
二、新征程上区域协调发展的科学内涵
（一）经济社会发展新变革对区域协调发展提出新要求
我国经济社会发展正经历着结构性变革，城镇化进程、人口发展趋势与经济发展形势目前都已步入新阶段，将深刻影响区域协调发展。
城镇化进程进入后半程。截至2022年底，全国常住人口城镇化率为65.22%，城镇已成为国家经济运行体系的重要支撑与经济活动的主要发生地，完成了“乡土中国”向“城乡中国”的转变，正在向“城市中国”大步迈进。长期以来，高速的城镇化进程为区域发展注入强劲动力。在新征程上，城镇化将进入从高速增长转向提质增效的后半程，区域协调发展背负着建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市的重任，如何进一步提高城市规划、建设、治理水平将是未来所要面对的重要课题。
人口红利向人才红利转变。2022年中国人口自然增长率历史性地由正转负，人口发展正式步入负增长时代。不同于历史上曾经出现的外生性人口负增长，2022年出现的人口负增长是在经济发展、政治和平、社会稳定时期发生的内生性人口负增长，具有“持续时间长、发展速度快、缩减规模大、回弹难度大”等特征。劳动供给是中国经济长期快速增长的重要源泉，人口负增长必然带来劳动供给的下降，传统意义上的人口红利难以为继，逐渐向人才红利转变。未来，区域协调发展一方面需要平衡公共服务的区域供给，提升国民整体受教育程度，保障人口红利顺利转型；另一方面需要优化劳动力供给的空间配置，防止部分地区出现“未富先老”的情况。
以数字经济为代表的新经济引领经济发展新形态。作为继农业经济、工业经济之后的又一主要经济形态，数字经济促进了“不可贸易”商品的交易，缓解了时空对经济活动的约束，拓展了资源配置的空间范围，将是重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。当今世界正处在数字经济与工业经济交汇更迭的过渡时期，数字经济逐渐成为国家稳增长促转型的重要引擎。《数字中国发展报告(2022年)》显示，2022年中国数字经济规模逾50万亿元，占国民生产总值的比重超四成。在新征程上，数字经济将迈向全面扩展期，与实体经济将深度融合，实现产业数字化与数字产业化水平的共同提升。区域协调发展需要抓住数字化浪潮，利用数字技术引导资源在区域间合理配置，强化先发数字经济的正向扩散效应，以数据资源共享机制提升各区域协调发展水平，进而实现共同富裕。
（二）中国式现代化建设赋予区域协调发展新使命
在中国式现代化建设过程中，缩小区域发展差距、畅通生产要素在区域间的流动、优化区域分工与合作、着力实现区域高质量发展，以区域高质量协调发展支撑中国式现代化建设，成为区域协调发展的新使命。其中包括两层含义，一是区域高质量发展，二是区域高质量协调。
区域高质量发展是推进中国式现代化的基本保障。一方面，区域高质量发展是高质量发展在区域层面的具体体现和实施。在高质量发展的整体框架下，各地区根据自身资源禀赋、经济结构和发展基础，制定相应的发展策略和政策，以实现区域内的高质量发展目标。经济发展是现代化的基础，区域高质量发展以创新驱动、转型升级为核心，通过推动科技创新、优化经济结构等措施提高区域经济效益和经济发展质量，从而推进中国式现代化。另一方面，区域高质量发展是高质量发展的基础支撑。区域高质量发展的重点是在地方层面上实现经济的转型升级，提高生产力和资源利用效率，推动产业的结构优化和协调发展。同时，区域高质量发展也需要注重社会公平和环境可持续性，促进就业增长、收入分配公正和生态环境保护，这也符合中国式现代化的发展特征。
区域高质量协调是推进中国式现代化的必要支撑。中国的现代化进程是一个整体性的发展过程，各地区的协调发展对于整体现代化目标的实现至关重要。区域高质量协调更加注重各地区在经济、社会、环境等方面的发展相互衔接、相互促进，充分发挥各地区的比较优势，促进资源的合理配置和优化布局，推动区域间互补性和协同性的提升，实现地区之间的均衡、协同发展，从而避免地区之间发展不平衡问题，提高国家竞争力和抗风险能力，保持经济社会发展的稳定性和可持续性。区域高质量协调可以通过促进科技资源的集聚和交流，推动创新链条的形成和优化，还可以通过合理规划和管理，避免资源过度开发和环境破坏，推动绿色发展和生态文明建设。
（三）区域高质量协调发展的目标取向
区域协调发展不是目的，而是为实现国家战略目标采取的有效措施，其归根结底服务于国家总体发展战略。区域高质量协调发展应着眼于助推中国式现代化进程，其总体目标是实现区域经济规模协调、区域发展水平趋近、区域发展差距持续缩小、基本公共服务适度均衡、人民群众福祉趋于均等化，与国家到2035年基本实现社会主义现代化的中长期目标高度一致和有效衔接。
区域协调发展是全方位、多角度的系统工程，总体目标也可细分为社会发展目标、经济开发目标和空间优化目标等多个维度。具体而言，区域协调发展的社会发展目标是推进公共服务均等化水平的进一步提升，以保障各区域人民共享发展成果为基本原则，提高相对落后地区基本公共服务水平，实现区域和城乡之间基本公共服务相对均衡，形成可持续发展的长效机制；区域协调发展的经济开发目标是实现区域经济的普遍繁荣，要求各区域依据自身资源禀赋与发展基础，结合区域分工的要求，形成区域特色发展道路；区域协调发展的空间优化目标是形成以经济带为支撑、优化中国区域发展结构的空间战略，综合考量类型区与系统区的空间划分，促进区位条件相近或联系紧密的区域统筹规划、发展。
三、实现区域高质量协调发展的基本思路与重点任务
（一）实现区域高质量协调发展的基本思路
依据中国当前经济社会发展的实际情况，实现区域高质量协调发展应坚持统筹协调、轴带引领、群区耦合、开放合作的基本思路。
统筹协调。中国地域辽阔，地区间发展条件存在差异，新征程实施区域协调发展战略必须坚持统筹协调，促进生产力在区域间的合理布局，协调区域发展关系。其中，“统筹”的目标是“协调”，通过建立健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，优化国土空间开发格局，形成东中西和南北方相互促进、优势互补、共同发展的格局。实施统筹协调发展，就是以系统观念引领区域高质量协调发展，加强政府对区域发展的宏观指导，因地制宜布局生产力，提高资源要素配置效率，全面协调各区域的发展方向和重点，实现经济社会整体的帕累托改进。
轴带引领。交通基础设施是劳动力、资本和技术在空间流动的重要载体，对推动经济增长及区域资源整合和协调发展具有关键作用。一方面，更好的交通基础设施能够降低地区间的运输成本。在已形成的“中心－外围”空间格局下，外围地区由于交通条件改善促使通达性提升，会受益于“拥挤的”中心地区的溢出效应，形成区域差异缩小的力量。另一方面，通达性提升繁荣了地区间贸易，促进整体收入增加。交通便利性的提升将同时畅通要素流动，资本和劳动更易于流向边际收益更高的地区，改善地理空间的非均质程度，从而缩小地区间要素收入差异，降低收入不平等程度。新征程上实现区域高质量协调发展，必须在空间上依托于交通干线与水系架构，利用交通轴线在要素跨区域转移上的便利性，优化沿线生产力布局与生产要素配置，促进整体经济发展，缩小区域间差距，串联各都市圈、城市群与中心城市，借助交通轴线的便利性，优化沿海、沿江、沿边、沿交通干线及沿“一带一路”国际合作走廊的生产力布局，加强优势轴线与国家产业布局的衔接，统筹布局好国内国际资源。
群区耦合。城市群是突破行政边界藩篱的自组织复杂系统，能够充分优化各类资源要素的组合分布，为切实处理区域间利益共享、合作竞争与行为约束问题提供解决平台与可行方案。新征程上实现区域高质量协调发展，要着重提高城市群的协调性、辐射性和带动力。首先，各城市群要在加强经济合作的同时不断推进生态环境、公共服务等多角度的合作共治，实现城市群内部基础设施网络化，推进城市群一体化发展，从而使城市群发展的竞争力得到进一步提升。其次，强化中心城市的扩散作用，鼓励中心区域经济要素向外围地区涓滴式扩散，通过辐射效应带动区域“普遍沸腾”。再次，顺应经济带、城市群和经济区相互耦合的趋势，推进空间结构的优化，加快形成“城市群+都市圈”的多支点网络化城市空间格局。
开放合作。党的二十大报告中强调，“深入推进改革创新，坚定不移扩大开放”。改革开放四十多年来，中国对外开放的重心仍在东部沿海地区，内陆地区特别是沿边地区的开放水平依然较低。区域间合作的深度和广度有待进一步提高。实现区域高质量协调发展，在深入推进沿海地区对外开放的基础上，应不断加大内陆地区尤其是沿边地区的开放力度，以开放促发展，深化地区间的交流合作，以合作促进步。充分发挥沿边城市的引领作用与地缘优势，加快沿边自由贸易区建设、优化相应微观制度设计，同时，不断构建完善国际交流合作平台和机制，加强国内外合作，提升对外开放的质量，构建人类命运共同体。
（二）实现区域高质量协调发展的重点任务
实现区域高质量协调发展应以区域总体发展战略为战略指导、以国土空间体系为空间引领、以优化重大生产力布局为发展动能、以区域政策体系为长久保障，支撑中国式现代化进程。
1.以区域协调发展战略为指导。党的二十大报告指出：“推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。”这将区域协调发展战略再一次推向时代前沿。区域协调发展战略旨在充分调动不同地区参与构建新发展格局、实现高质量发展的积极性，在推进中国式现代化进程中起着纲举目张的作用。
第一，推进西部大开发形成新格局。在新征程上，西部地区仍然肩负着国家能源和资源主要生产基地的重任，但在着眼全国大局的同时仍要立足自身实际、明确主攻方向，奋力谱写中国式现代化建设的西部新篇章。具体而言，一要以成渝地区双城经济圈、关中平原城市群等发展条件较好的地区为突破口，通过空间开发的不断推进与生产要素逐步扩散来实现整体全面发展；二要以铁路、高速公路和普通公路等为底色打造“沿边经济带”，通过沿边开放口岸、自由贸易区的建设繁荣边境地区。
第二，推动东北全面振兴取得新突破。东北地区是共和国的长子，拥有良好的重工业基础。东北地区应在保持装备制造等传统产业优势的基础上，从辽宁沿海经济带、长吉图开发开放先导区、哈尔滨对俄合作开放等“十四五”规划锚定的示范单元着手，拓展发展方向。支持辽宁沿海经济带积极发展海洋经济，扩大港口物流业和海洋产业规模，加强与沿海国家的经贸合作，进一步提升对外开放水平。鼓励长吉图开发开放先导区重点发展跨境贸易、物流和旅游等领域。通过促进中俄边境贸易合作和跨境旅游，将长吉图开发开放先导区打造成为东北地区对外开放的重要窗口和经济增长极。哈尔滨加强对俄合作开放的物流和基础设施建设，促进中俄人员往来和文化交流，努力成为东北亚地区的国际交流中心和经济合作枢纽。
第三，促进中部地区加快崛起。中部地区下一阶段应以发展壮大长江中游城市群为抓手，提升武汉、长株潭都市圈的溢出效应，以长江、京广线、京九线等交通干线为脉络有序承接产业转移。
第四，鼓励东部地区加快推进现代化。东部地区是经济社会发展的排头兵，更是高质量发展的领头羊。在新征程上，要充分利用东部地区发展优势，尤其是长三角、粤港澳、京津冀等地区的创新潜力，着力打造创新要素集聚强点，培育世界级先进产业集群，助力东部地区完成向高质量发展的转型，进而保证其反哺内陆地区。
2.以国土空间体系建设为引领。中国式现代化的空间表征是全域广泛、全面多维的现代化，这就需要强有力的国土空间体系予以保障。展望新征程，以主体功能区战略为基本遵循、以城市群和都市圈为动力源、以功能区域为重要补充，构建特征鲜明、优势互补的国土空间格局将是国土空间体系建设的基本方向。第一，以主体功能区为框架优化空间发展格局。中国国土面积广阔，区域条件各异，这就需要主体功能区建设因地制宜，采用分类指导的原则，对于不同的类型区域采取不同的国土开发模式。第二，以城市群与都市圈赋能空间发展。城市群是区域协调发展的网络化组织形式，是极富创新潜能与经济发展动能的空间单位。“十四五”规划纲要圈定了十九个城市群，两横三纵的新型城镇化格局已初具雏形。深入挖掘城市群与都市圈的空间动力源功能，多点发力、多层展开，不断强化中心城市对城市群发展的带动作用，增强城市群对周边地区的辐射功能。第三，以重要功能区域保障国家安全。国土空间体系建设不仅仅要注重经济发展，更要从全局谋划，保障国家粮食安全、生态安全、能源安全与边疆安全。粮食安全是“国之大者”，要坚守十八亿亩耕地红线不动摇，严控耕地转为非农建设用地，改进占补平衡；将保障粮食安全与推进农业农村现代化相结合，坚持藏粮于地、藏粮于技，推动种业科技自立自强、种源自主可控。生态是国家宝贵的资源和财富，保障生态安全，一是坚持生态脆弱地区的生态保护与修复措施，总结三江源等国家公园体制试点经验，加快构建起以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系；二是尝试以黄河流域为代表的系统区统筹区域生态保护与高质量发展，以系统优化思想为指导建立健全跨区域生态补偿机制，有序引导生态功能区人口的空间转移。“发展实体经济，能源的饭碗必须端在自己手里”，面对愈发紧张的国际环境，要贯彻总体国家安全观，增强能源供应的稳定性、安全性和可持续性，既要加强对能源供给地区的战略重视与资源补偿，也要持续推进能源、产业结构转型升级，推动绿色低碳技术的研发与应用。边境城镇是新时代内陆对外开放的直接窗口，更是维护国家安全的重要空间。一方面，边境地区要以“一带一路”经贸走廊为纽带，扩展边境贸易区建设深度与广度，完善跨境合作机制。可尝试在霍尔果斯、珲春、满洲里、普兰等边境口岸城市设立自由贸易区，以自由贸易区为抓手丰富边境地区经济发展态势。另一方面，边境地区发展要引导人口合理布局。在边境地区推行“点—轴”模式，在鼓励现有城市群中心城市发展壮大之余，激励满洲里、宽甸、珲春、绥芬河、东兴、腾冲、米林、塔城、可克达拉等边境城镇提升承载能力，打造一批由50万左右人口边境中小城市构成的支撑体系。同时，在有条件、有需要的地方新建200个左右的抵边新村，以强化边境地区戍边功能，突出重点，统筹兼顾，引导边境地区城镇格局的优化与完善。
3.以优化重大生产力布局为发展动能。优化重大生产力布局是实现区域高质量协调发展的重要环节，是构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系的基础，更是推进中国式现代化的重要动力。新征程上优化重大生产力布局，必须坚持均衡协调、战略安全、发挥优势、优化要素组合四大原则，推进精细化的区域开发、建立新型的地区经济关系、优化产业结构与布局和实施重大项目的组合布局。首先，细化经济分区。如果精细化的区域开发无法实行，生产力布局优化更将无从谈起。必须充分认识到地区发展间的客观差异与细化经济分区的必要性，当前传统的“四大板块”划分已经不足以全面反映各区域经济发展规模与质量之间的差异。应将西部地区划分为西南地区和西北地区，以适应西部大开发构建新格局的需要；将沿海地区划分为沿海北部、沿海中部和沿海南部，以适应高质量对外开放的新要求。其次，推进基础设施尤其是数字基础设施的建设，夯实生产力布局的地基。数字经济是优化区域产业结构的全新力量，数字基础设施是指为数字企业生产或居民数字消费提供公共产品的支撑性设施。考虑到数字经济的特性，数字基础设施包括实体基础设施（如网络基础设施），以及数字企业生产所必需的制度基础设施（如牌照、许可等准入条件）。当前各地区的数字基础设施建设水平参差不齐，应着力推动中西部地区的数字基础设施建设与保障数字时代基本教育，促进数字化信息化时代共同富裕的推进。再次，以区域合作推进生产力布局优化。下一步发展生产力要注重东中西部地区互相促进、优势互补，开拓“东数西算”等区域合作新形式。各地区须结合发展全局与自身实际探索区域间合作联动机制，在制定当地经济发展战略时，既要着眼自身发展基础与实际选择合适的产业，也要兼顾邻近地区情况，确定自身在整体中的定位，充分利用本地与邻近地区在推进生产力布局过程中的互补互促效应、协同推进区域经济发展。最后，以区位特质作为产业布局的基本遵循，有序引导产业转移。坚持因地制宜、分类指导的基本原则，引导项目建设与特色产业向优势区位集中，如引导高耗能、高耗水产业向能源基地与水资源富集地区转移。此外，出于国家安全的考虑，应科学引导劳动密集型、资本密集型产业向中西部地区转移，以此避免资本向东南亚、南亚的国家和地区过度外流。
4.以区域政策体系建设为长期保障。构建精准的政策体系和完善的政策平台是实现区域高质量协调发展的根本保障。第一，构建精准的区域政策体系。建立统一规范、层次明晰、功能精准的区域政策体系，发挥区域政策在宏观调控政策体系中的积极作用；同时，加强区域政策与财政、货币、产业、投资等政策的协调配合，突出宏观调控政策的空间属性，提高区域政策的精准性和有效性。第二，优化区域创新与发展平台。培育区域经济新动能是缩小经济差距、实现区域协调发展的关键，必须进一步完善各类发展平台，包括国家级新区、综合配套改革试验区、承接产业转移示范区等具有先行先试政策优势的区域性平台。第三，增强区域规划的权威性和操作性。跨行政区的区域协调发展是现阶段最需要加强的部分。通过协调行政区间的利益，做好区域规划与相关规划的衔接配合，真正实现“多规合一”，做到“一张蓝图绘到底”，不因地方政府换届而造成政策多变，保持政策连贯性。第四，保障国家和区域的生态、防疫、防灾安全。现阶段，人们对于生态安全的认识已经比较统一，区域经济发展过程中生态安全已经贯穿始终。对于防疫防灾，应在今后的区域规划、国土开发中充分重视起来。
（三）实现区域高质量协调发展的主要途径
为实现新时代新征程区域协调发展的总目标，要持续推进区域协调发展战略，深入推进西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展，协调四大板块间的相互关系。持续推进区域发展重大战略，区域发展重大战略是新征程上推动区域协调发展的重要力量，包括京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展、高标准高质量推进雄安新区建设、建设成渝地区双城经济圈。完善新型城乡体系，推进以县城为重要载体的城镇化建设，进而促进城乡融合发展，破解城乡二元分割难题。推进区域创新发展和数字化转型，坚持创新驱动发展战略、强化区域创新活力，扎实推进数字中国建设。
本文原载于《经济纵横》2023年第6期，编发时有删减）
引用格式：孙久文，史文杰，胡俊彦.新时代新征程区域协调发展的科学内涵与重点任务[J].经济纵横,2023(6):30-36.
转自：“经管学术联盟”微信公众号
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