首届“行政规范性文件法治化与高质量建设”研讨会在北京顺利召开
2023年8月20日，由中国政法大学法治政府研究院主办的首届“行政规范性文件法治化与高质量建设”研讨会在北京顺利召开。来自全国人大常委会法工委、最高人民检察院、司法部、自然资源部、中国法学会、北京市司法局、上海市政府办公厅、浙江省司法厅、江苏省司法厅、安徽省司法厅、陕西省司法厅、甘肃省司法厅、新疆生产建设兵团司法局、山东省济宁市司法局、河南省开封市司法局、辽宁省大连市司法局、北京市第一中级人民法院、上海市高级人民法院、北京市财政局、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、北京师范大学、对外经济贸易大学、中央财经大学、北京航空航天大学、吉林大学、南开大学、北京师范大学、上海交通大学、西北政法大学、安徽大学、北京市委党校(北京行政学院)、北方工业大学、甘肃政法大学、湘潭大学、深圳大学、东北财经大学、河南师范大学、辽宁师范大学、首都经济贸易大学、《中国法律评论》杂志社、中国法制出版社、北大软件等单位的120余位专家学者出席了本次会议。
开幕式
会议第一阶段为开幕式，由中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏教授主持。北京市怀柔区人民政府副区长韦小萍代表怀柔区人民政府对与会专家学者的到来表示热烈欢迎，并对研讨会的成功举办表示衷心祝贺。同时指出，法治建设是实现怀柔科学城统领“1+3”融合发展的重要基石，提升行政规范性文件制定管理法治化水平是怀柔区加强法治政府建设和实现高质量发展的重要抓手。
中国法学会副会长、中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学校长马怀德教授代表中国政法大学对研讨会的成功举办表示热烈祝贺，并指出当前行政规范性文件的制定和监督管理中还存在一些短板和弱项，对此要从控制行政规范性文件数量、加强行政规范性文件合法性审核机制建设、规范行政规范性文件制发程序等方面推进行政规范性文件的法治化与高质量建设。
全国人大社会建设委员会专职委员、中国法学会行政法学研究会副会长周佑勇教授提出，本次会议以“行政规范性文件法治化与高质量建设”为主题展开研讨具有十分重要而深远的意义，并建议要加强行政规范性文件的分类管理、行政规范性文件备案审查的制度和能力建设、行政规范性文件的复议审查和司法审查。
中国法学会副会长、中国法学会网络与信息法学会会长、最高人民法院原副院长姜伟认为，信息化技术正逐步成为加强行政规范性文件管理的科技要素，建设行政规范性文件管理平台既要注重信息化也要注重智能化，既要重建设也要重应用，既要重加法也要重减法，既要重系统也要重共享。
中国法学会副会长、司法部原党组成员甘藏春系统回顾了行政规范性文件在我国法治建设中的演变历程，并建议加强对行政规范性文件存在的必要性，行政规范性文件与法律、行政法规和规章的关系，行政规范性文件的系统分类，行政规范性文件的法律地位等问题的研究。
中国法学会党组成员、副会长王其江强调，提升行政规范性文件的质量和法治化水平是全面贯彻习近平法治思想、深入推进依法行政、加快建设法治政府的应有之义，并指出要对行政规范性文件的边界、合法性审核的主要内容、面向社会公开征求意见的例外情形、备案审查是合法性审查还是可以进行合理性审查、行政规范性文件如何充分听取行政相对人和利益相关方的意见等问题进行深入研讨。
研讨会征文情况说明
会议第二阶段为研讨会征文情况说明，由中国政法大学法治政府研究院教授、国家监察与反腐败研究中心主任曹鎏介绍研讨会征文情况。曹鎏教授指出，党的十八大以来，党中央、国务院对行政规范性文件制定和监督管理工作作出了一系列部署，行政规范性文件法治化与高质量建设是健全依法行政制度体系、建设中国特色社会主义法治体系的必然要求，也是扎实推进依法行政、推动法治政府建设率先突破的必由之路，还是打造市场化、法治化、国际化营商环境的重要保障。她认为，行政规范性文件法治化与高质量建设的目标构成应当涉及科学性、合法性(形式和实质合法)、规范性、程序性、时效性、高效性、针对性、智能性这八个方面。曹鎏教授介绍，基于行政规范性文件在政府治理体系中的重要角色及作为当前法治政府建设中的薄弱环节这两方面考虑，中国政法大学法治政府研究院发起了本次研讨会，旨在总结新时代行政规范性文件建设的丰硕成果和宝贵经验，推动理论探索与实践应用的交流碰撞，并找准破解行政规范性文件建设难题的突破口，打开行政规范性文件高质量建设的新局面。研讨会以“行政规范性文件法治化与高质量建设”为主题，聚焦当前行政规范性文件法治化建设中的核心问题，得到了理论界和实务部门的积极响应和大力支持，收到的学术论文、实践报告涉及行政规范性文件法治化的地方实践探索、行政规范性文件的界定、行政规范性文件的程序规制等方面。
研讨与交流
会议第三阶段为研讨与交流，分“行政规范性文件法治化的地方探索”“行政规范性文件的界定及其识别要素”“行政规范性文件的程序规制与全周期管理”“行政规范性文件的智能化发展”四个议题单元依次展开，与会领导和专家围绕上述议题进行了充分交流。
第一单元以“行政规范性文件法治化的地方探索”为议题，由最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长、一级高级检察官胡卫列和上海交通大学凯原法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长叶必丰共同主持。
北京市司法局党委委员、副局长、一级巡视员魏力介绍了北京市行政规范性文件合法性审核工作情况，提出要妥善处理好行政规范性文件与党政机关公文的关系，并要压实行政规范性文件的主体责任。安徽省司法厅党委委员、副厅长、一级巡视员张国安介绍了安徽省行政规范性文件法治建设的情况，指出要规范行政规范性文件合法性审核机制、强化备案审查能力、及时开展评估清理。浙江省司法厅党委委员、副厅长钱德海指出，浙江省以行政规范性文件合法性审核体系的重塑为突破口，首创“4+X”行政规范性文件合法性审核工作体系，并推进数字赋能，迭代升级备案审查智能应用。甘肃省司法厅党委委员、副厅长陆燕宁以“以行政规范性文件法治化助推法治政府建设高质量发展”为题，介绍了甘肃省通过“健全一个体系，发挥两大职能，创建两个平台”，持续推进行政规范性文件法治化的进程。江苏省司法厅副厅长韩震龙指出，江苏省借鉴区块链理念，打造了行政规范性文件全链条管理体系，并且率先建立合法性审核省级地方标准、率先出台行政规范性文件档案管理办法、率先制定强化工作力量的务实举措、率先开启行政规范性文件智慧管理模式。
在第一单元的与谈环节，王晓光、王磊、李炜、李仕春、程琥、莫于川、解志勇等专家学者先后发言。司法部普法与依法治理局局长王晓光充分肯定了上述五省市的实践探索，并建议要注重公众参与行政规范性文件的制定，注重发挥行政规范性文件在基层依法治理中的作用，做好行政规范性文件的法治宣传工作。司法部法治督察局副局长王磊结合法治督察中行政规范性文件存在的问题指出，要构建严密的监督管理体系，确保线索共找、成果共享、工作共抓。自然资源部法律事务中心副主任李炜认为，要注重行政规范性文件的合法性审核工作，让行政规范性文件更加规范。中国法学会研究部二级巡视员李仕春指出，上述五省市特别重视行政规范性文件制定的专家参与，并建议通过建立省级或地市级统一的行政规范性文件审查专家库、委托第三方起草行政规范性文件、召开立法专家咨询会等方式，将专家作为提升行政规范性文件质量的重要保证。北京市第一中级人民法院副院长、审判委员会委员程琥提出要建立健全三个机制：一是在行政规范性文件制定和备案审查中注重听取法院的意见；二是在法院对行政规范性文件进行审查时，制定机关要对制定行政规范性文件的相关情况进行说明；三是在行政规范性文件附带审查后要建立纠错机制。中国人民大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长莫于川认为，行政规范性文件的法治化与高质量建设是一项系统工程，地方的探索实践完全符合宪法精神，应当给予鼓励；要解决行政规范性文件法治化难题，我们需提高对行政规范性文件的理论认知水平。中国政法大学比较法学院院长、《比较法研究》主编解志勇教授就行政规范性文件的法治化与高质量建设提出了四点建议：一是要划定行政规范性文件的专门领域，二是要明确行政规范性文件的特定制定主体，三是要设计行政规范性文件制定的专门程序，四是要设计行政规范性文件监督救济程序。叶必丰教授就本单元的研究与交流进行了总结，肯定了行政规范性文件法治化地方实践的有益探索，并强调要重视行政规范性文件的审查。
第二单元的研讨与交流以“行政规范性文件的界定及其识别要素”为议题，由郑州大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长沈开举主持报告环节。
上海市政府办公厅法律事务处处长郑永琦介绍了上海市在行政规范性文件认定中的做法，指出要重点把握“涉及公民、法人和其他组织的权利义务”、“针对不特定对象适用”、行政规范性文件的制定权来源和考核体系等问题。陕西省司法厅文审处处长王富刚对行政规范性文件界定范围的应然状态和实然状态进行了分析，指出要从提高人民群众法治获得感入手，切实提升行政规范性文件质量。北京航空航天大学法学院王锴教授在《作为备案审查对象的其他规范性文件》中指出，要回归到其他规范性文件本来的内涵，实现党的十八届四中全会决定提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”这一目标。对外经济贸易大学涉外法治研究院副院长郑雅方教授结合在营商环境评估中发现的问题，指出要建立起行政规范性文件冲突的协调机制。河南师范大学袁勇教授围绕《规范性文件的概念界定——以构成条件及识别标准为中心》，对行政规范性文件识别难题是如何形成的、行政规范性文件构成条件的来源、行政规范性文件的识别标准等问题进行了汇报。
第二单元的与谈环节由清华大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长余凌云主持。与谈人农工党北京市第十四届委员会秘书长张琴琴建议界定和识别行政规范性文件要以合法性审核为中心。北京市财政局法制处处长陈以勇认为，行政规范性文件制定和管理监督工作要正确处理好主与次、大与小、前与后、人与事的关系。南开大学法学院院长宋华琳教授指出，行政机关基于行政管理的需要有制定行政规范性文件的权力，但要符合法律规范。武汉理工大学法学与人文社会学院申来津教授认为，行政规范性文件的界定问题目前尚未解决，仍需持续思考。全国人大常委会法工委法规备案审查室一处四级调研员林晶晶指出，全国人大常委会法工委注重通过备案审查制度来推动行政规范性文件的法治化。余凌云教授总结指出，行政规范性文件的制定权来源、内部性和外部性、是否一定要涉及公民权利义务这几个核心问题有待深入思考。
第三单元的研讨与交流由北京师范大学特聘教授、中国法学会行政法学研究会副会长董皞和安徽大学教授、安徽法治与社会安全研究中心主任程雁雷共同主持。本单元的议题为“行政规范性文件的程序规制与全周期管理”，共有五位报告人与七位与谈人参与研讨交流。
北京市西城区司法局党组书记、局长、二级巡视员李程分享了该区行政规范性文件的制度构建和工作成效，并建议在拓宽公众参与渠道、创新专家论证、优化后评估方法等方面发力。北京市顺义区司法局局长王雪岩介绍了顺义区在推进行政规范性文件管理标准化建设中的具体举措。辽宁省大连市司法局党组成员、副局长杨劲松介绍了该市通过创新五位一体的管理模式，实现了行政规范性文件的全周期管理。上海市高级人员法院审判员刘琳基于行政规范性文件程序合法性的司法审查进路，指出程序合法性审查的启动不以当事人提出异议为限，制定机关参与诉讼及相关证据材料的审查需要因案制宜。深圳大学港澳基本法研究中心助理教授周乐军在《规范性文件制定程序合法性审查的规则构造——一种审慎审查的立场》中指出，司法机关在行政规范性文件制定程序合法性审查时既要尊重行政机关，又要在特殊情况下进行实质、深度审查。
在第三单元的与谈环节，中华全国工商联法律服务部副部长李强认为，行政规范性文件的高质量建设要更加重视利益相关者的意见，并提高民营企业和民营经济的获得感。北京市司法局规范性文件审查处处长王仲菊指出，行政规范性文件的高质量建设不能仅靠合法性审核，要加强起草、调研、论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议、公开发布和备案等整体链条建设。浙江省司法厅经济法治处处长何健勇指出，既要把握好规范性文件和非规范性文件之间的关系，也要把握好内在界定要素和外在识别要素、政策制定程序和非政策制定程序之间的关系。东北财经大学法学院王彦教授建议司法行政机关和制定机关建立协作机制，促进司法行政机关前置介入行政规范性文件的制定。中国政法大学法学院行政法研究所所长成协中教授建议，在制发程序中引入行政规范性文件的依据来源说明，既便于合法性审核，也便于复议和诉讼审查。中央财经大学法学院邓建鹏教授以虚拟财产纠纷司法救济的困境为视角，建议加强对金融监管领域行政规范性文件的评估论证和司法审查。甘肃政法大学教授、甘肃省行政规范性文件研究中心主任俞金香指出，未来有必要对行政规范性文件和立法类文件进行区分，并延展行政规范性文件指导性案例制度的功能。程雁雷教授总结指出，行政规范性文件的程序规制和全生命管理既要在地方实践中不断创新，也要在法治层面进行统一立法。
第四单元的研讨与交流以“行政规范性文件的智能化发展”为议题，由上海政法学院教授、上海市人民政府参事、中国法学会行政法学研究会学术委员会副主任关保英和《中国法律评论》常务副主编、编辑部主任袁方共同主持。
山东省济宁市司法局党委书记、局长王庆峰介绍，该市通过打造行政规范性文件合法性审核的数字化引擎，实现了审核质效和人员素质的双提升、信息化和制度化的双融合、法治政府建设和经济社会发展的双促进。河南省开封市司法局副局长、三级调研员付武超分享了该市通过健全管理体系、实现部门联动、监管发文目录，对行政规范性文件进行智能化管理的经验，并指出在将行政规范性文件的智能化信息化建设法治化、引入智能管理移动终端、实现政府间及与人大的互通互联、与现行有效的法律法规库实现联通等方面仍有待探索和完善。中国政法大学诉讼法学研究院王万华教授从技术意义和治理意义两方面对行政规范性文件智能化发展进行了解读。北大软件副总经理陈平指出，行政规范性文件信息化分为网上办理、智能辅助、认知智能三个阶段，法治大模型可以在立项、起草和审查等阶段赋能行政规范性文件的智能应用。
与谈人全国人大常委会法工委行政法室处长母光栋指出，既要注重信息化技术在行政规范性文件制定和监督管理中的使用，也要关注人工智能技术可能存在的局限和不足。北京市委党校（北京行政学院）法学部主任、二级教授金国坤认为，行政规范性文件法治化不等于高质量发展，智能化是高质量发展的必由之路。北方工业大学文法学院院长刘泽军教授建议，要打造统一的高水平、智能化的行政规范性文件平台。吉林大学法学院副教授鲁鹏宇认为，需要从整体性政府视角对一体化行政规范性文件平台进行规划。中国政法大学法学院副院长张力副教授指出，不能忽视行政规范性文件智能化作为规范和监督工具的作用。浙江省嘉兴市桐乡市司法局合法性审查中心副主任朱建介绍，该市将数字化优势应用于行政规范性文件合法性审核，使审核流程全部可追溯。关保英教授就本单元的研究与交流进行了总结，指出要深入思考行政规范性文件法治化与高质量发展之间的关系、行政规范性文件高质量发展需要具备哪些内在规定性、契合哪些法律原则、按照何种路径推进等问题。
闭幕式
闭幕式由曹鎏教授主持，西北政法大学法治陕西建设协同创新中心主任、中国法学会行政法学研究会副会长王周户教授，最高人民检察院第七检察厅厅长、一级高级检察官张相军进行总结与致谢。
西北政法大学王周户教授肯定了本次研讨会的价值和意义，指出行政规范性文件在高质量发展中发挥着重要作用，也要解决其自身发展问题，并肯定了地方政府能够将国家的基本要求与地方发展相结合的探索创新。面向未来，除了要关注行政规范性文件对公民、法人和其他组织权利义务的影响，也要拓展到行政规范性文件是行政权力规范这一视角进行深度探讨。最高人民检察院第七检察厅厅长张相军总结了此次研讨会具有高规格、高站位、高质量、高水平的特点，并指出检察机关是国家的法律监督机关，近年来一些地方积极探索发挥检察机关在行政规范性文件法治化中的协同作用：一是对在行政规范性文件起草过程中征求检察机关意见的，及时提出意见建议；二是在办理行政诉讼监督案件过程中对行政规范性文件进行附带审查；三是在办案过程中发现行政规范性文件与上位法冲突时，检察机关探索提请地方人大常委会对行政规范性文件予以审查，或者向相关主管机关制发检察建议。
会议最后，曹鎏教授表示，本次研讨会聚焦的问题涉及宏观、中观和微观三个维度。理论界和实务部门深度对话，既涉及地方自驱式“因地制宜”的生动实践，也对行政规范性文件的基础性问题进行了深刻阐释，又对行政规范性文件存在的必要性和正当性这一时代之问展开了激烈讨论，为我们深化行政规范性文件实践和理论研究提供了非常好的洞见和高见。这场理论界和实务界互动互融的研讨会非常有意义。期待以首届研讨会为契机，行政规范性文件学术共同体能够合力攻坚行政规范性文件的高质量发展。
长达八小时的研讨紧紧围绕“行政规范性文件法治化与高质量建设”展开，专家学者们的精彩观点赢得了参会者的充分肯定，可谓一场精彩纷呈、智慧交融的思想盛宴。据悉，本次研讨会系由中国政法大学法治政府研究院发起，法治教育网和北大软件协办。本次研讨会促进了实务部门与高等院校、实务工作者与专家学者的双向沟通，对于破解理论研究与实践工作“两张皮”的问题具有重要意义。第二届研讨会将进一步聚焦当前仍未达成共识、争议较大的问题，具体包括行政规范性文件的界定、类型化、合法性审核和合理性审核等，合力推进行政规范性文件理论研究取得新突破。
转自：“法学学术前沿”微信公众号
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