新时代法治政府建设的使命任务

来源：《中国社会科学文摘》2023年第7期P115—P116

作者单位：中国政法大学，摘自《政法论坛》2023年1期，李树民摘

党的二十大报告首次将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作为报告单独的一章，又将“扎实推进依法行政”作为独立的部分进行论述，提出“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”，并就转变政府职能、深化行政执法体制改革、完善行政执法程序、强化对行政执法监督等内容进行重要部署。这为加快推进新时代法治政府建设提供了行动指南。要以党的二十大精神为指导，聚焦法治政府建设的薄弱环节和现实挑战，扎实推进依法行政，加快建设法治政府。

PART.01

加快立法进程，实现改革与立法的良性互动

新时代法治政府建设要处理好改革和法治的关系。党的二十大报告指出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”习近平总书记强调：“以良法促进发展、保障善治。”在行政立法进程中，必须考虑如何把行政改革决策、宏观改革政策及时转化为法律规范，重点解决立法与改革脱节问题。

第一，加快制定行政程序法。制定统一的行政程序法是法治政府建设的重要步骤，对于保护公民权利、限制权力恣意、克服官僚主义、提高行政效率、建设法治政府都具有十分重要的意义。一方面，行政法领域一些基础性、综合性和全局性的法律缺失是行政法体系完善的障碍。当前，我国尚无统一的行政程序法，行政法领域的一些共通性规范分布在《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等具体领域、具体行为的单行法之中，导致行政行为、听证程序等共通性规则表现不一，行政收费、行政给付、行政协议等行政行为程序规范缺失，妨碍行政法律规范的体系化构造，不利于法治政府建设。另一方面，相当一部分行政法治改革未能及时转化为法律。例如，正当程序是行政法的基本原则，也是法治政府建设的重要方面，但是我国正当程序原则主要是通过司法裁判、政策推进的方式建构，尚未有明确的法律规范依据，在司法实践中也引发不少的争议。因此，为了健全依法行政制度体系，应当尽快制定统一的行政程序法，建立各类行政活动的共通性程序制度，规范行政权力的行使程序。

第二，推动《行政许可法》《行政复议法》等法律规范及时修订。“放管服”改革已经取得了良好成效，但尚缺乏法律规范的保驾护航，导致行政审批制度改革实践与行政许可法律规范存在不匹配现象。当前，亟须修改《行政许可法》，将日益成熟的“放管服”改革成果用法治方式固定下来，确保在法治轨道上推进“放管服”改革。在行政复议制度改革上，2014年《行政诉讼法》修改时，立法机关就打算同步修改《行政复议法》，但却因为种种原因未能实现。当前《行政复议法》的滞后已经成为阻碍我国行政复议制度改革、影响行政复议发挥解决行政纠纷“主渠道”作用的关键障碍。因此，《行政复议法》应当适应新时代法治政府建设的要求，与党中央的行政复议体制改革方案保持一致，及时优化条款设计，解决行政复议与行政诉讼之间的衔接问题，为行政复议制度改革提供法律支撑。

第三，编纂行政基本法典。在法典编纂的必要性上，行政基本法典可以为法治政府建设提供价值引领和制度供给。法治政府建设本身就蕴含了对行政法律规范体系性和完备性的内在要求，行政法律制度体系不完善是制约法治政府建设的重要原因。一方面，法典编纂可以有效整合散见于政策规划和法理学说中的正当程序原则、比例原则、信赖保护原则等行政法基本原则，形成统率整个行政法律规范体系的基本原则体系，为法治政府建设提供价值引领。另一方面，法典编纂可以实现对行政行为的全面覆盖，增强法律规范的体系性，统一法律规则，避免行政行为逸脱法律规范，减少法律适用负担。在法典编纂的可行性上，我国已经具备行政法法典化的政治、立法、学理基础。

PART.02

进一步推进行政执法规范化建设

“法律的生命在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”党的二十大报告指出：“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。”严格规范公正文明执法是习近平法治思想中法治政府理论的核心命题，对于推进法治政府建设具有举足轻重的作用。推进行政执法规范化建设，需要重点解决执法不作为、乱作为，不依法履职履责、滥用职权，尤其是“牟利性执法”损害人民群众利益的问题。

PART.03

树立司法权威，防止多元化纠纷解决机制突破法律底线

多元化争议解决机制的适用，需要实现行政诉讼制度功能的发挥和其他纠纷解决制度的法治化，形成内外合力，树立司法权威。一方面，保障行政诉讼制度的有效运行，高度重视司法权威，确保司法权威不被损害。另一方面，推进行政裁决、行政调解、信访等多元化争议解决机制的法治化。此外，行政裁决等争议解决制度清晰界定各自的适用范围，因此，需要对多元化纠纷解决机制有着清醒的认识，认识到在行政调解、行政裁决、行政复议和信访的过程中政府的权力界限，防止政府突破法律底线解决行政纠纷。

PART.04

解决行政滥诉和程序空转，促进行政争议的实质性化解

法治政府建设的“问题导向”不是就问题谈问题，而应当将实践中法治政府建设面临的现实问题转化为相应层次的学术命题，并进行理论层面的提炼和应对。行政滥诉和程序空转这一对相互关联的现实问题，本质上是诉的利益问题。因此，解决行政滥诉和程序空转问题的关键，在于成熟性原则和穷尽行政救济原则在行政审判过程中的有效适用。

PART.05

加快建立职责明确、依法行政的政府治理体系

机构和职能法定是法治政府的基本要求，“法无授权不可为，法定职责必须为”，行政机关的所有权力都来源于法律的授权。党的二十大报告也提出：“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。”因此，新时代法治政府建设需要加快建立职责明确、依法行政的政府治理体系，转变“全能政府”“政府无限责任”的观念，坚持“法无授权不可为，法定职责必须为”的现代法治政府理念。一方面，推进行政组织法、行政编制法的制定与修改。职权法定是现代法治的基本理念，要通过行政组织法和行政编制法约束行政权力，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。当前，法治政府建设需要加强对行政组织法基础理论的研究，适时修改《中华人民共和国国务院组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》，制定单独的地方各级人民政府组织法、机关运行保障法、国务院和地方各级人民政府编制法，推动行政组织和行政编制的法定化。另一方面，需回应党政合并设立、合署办公的时代命题。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》就党政合并设立、合署办公作出了全面部署，党和国家机构改革全面推进。本次机构改革是改革开放以来规模最大、范围最广、对行政法基础理论冲击最大的一次。新时代法治政府建设需要高度重视党政合署办公中“党”与“政”的界限，理顺依法执政与依法行政之间的关系，明确党政联合行为、党政联合发文的性质与公开范围等行政法的新问题，及时回应行政法学的时代命题。

结语

党的十八大以来，我国法治政府建设取得历史性成就，发生历史性变革，根本原因就在于党中央对法治政府建设的领导，将法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程来统筹部署和协同推进。党的二十大报告明确了到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，并对新时代法治政府建设的重点任务作出重要部署。推进新时代法治政府建设，要深入贯彻党的二十大精神，坚持走中国特色社会主义法治道路，扎实推进依法行政，加快建设法治政府，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障。

转自：“中国学派”微信公众号

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