作者简介
孙谋轩，副教授，大连理工大学经济管理学院，主要研究方向：项目治理与组织理论
朱方伟（通讯作者），教授，大连理工大学经济管理学院，主要研究方向：项目治理与国企改革
研究缘起
政府和社会资本合作(以下简称PPP)是政府和社会资本之间，为了合作建设城市基础设施或是为了提供某种公共物品与公共服务，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系。自2013年以来，我国开启了新一轮全面系统、根本性、深层次的改革，PPP作为贯彻全面深化改革的一项重要举措、刺激经济增长的一种有效手段与实现可持续发展的良好载体，在加强地方基础设施建设与促进民间资本投资的同时，也为延展地方政府债务、助力国家精准扶贫战略与推进“一带一路”建设提供了有力支持。根据明树数据统计，截至2022年12月31日，财政部PPP在库项目总计14,038项，投资额总计20.92万亿元，规模之大，举世瞩目。随着新一轮经济体制、投融资模式与政府管理运作方式的改革，如何继续通过PPP推动经济高质量发展，满足人们对高质量基础设施和公共服务日益增长的迫切需求，已经成为摆在我国政府面前的一项重要现实课题。
然而，社会资本介入公共产品供给与公共资源分配，势必使得PPP项目相较一般项目有着更为多元的价值内涵与更为宽泛的价值考量，其中最具代表性的便是公与私之间天然的价值矛盾。政府所代表的公共利益与社会资本所代表的资本利益在PPP项目中交汇在一起，两种不同的利益目标形成了两种在性质上迥然相异的价值诉求，即公共利益最优化与资本利益最大化。自PPP诞生以来，许多实践者与学者倾向于认为这两种价值之间的冲突是不可调和的，似乎追求公共利益最优化就注定要以牺牲资本利益最大化为前提，而追逐资本利益最大化又必然会阻碍公共利益最优化的实现。这一固有认知的根源在于政府和社会资本所遵循的制度逻辑之间的差异与冲突。
制度逻辑是构成一个领域中行为与规范的具体实践和符号结构，决定与塑造了人们如何看待事物的一系列“因果假设”以及组织环境中的“游戏规则”，为组织及组织中的个体提供了认知与行为的模板。公与私的两种制度逻辑在PPP项目中并生共存又相互竞争博弈，在组织场域中形成一种动态张力，并由此引发公私制度逻辑冲突，进而对公私双方产生影响。不过在实践中令人感到无比困惑的是，在相似或相同的制度环境下，在面对相似或相同的公私制度逻辑冲突时，不同社会资本却展现出不同的合作行为，这种差异有时又极其显著。鉴于此，本文以制度逻辑理论、社会互依理论与关系嵌入理论为基础，从社会资本视角出发，对PPP项目公私制度逻辑冲突与社会资本合作行为间的关系进行研究。
国内外研究现状
现有PPP相关研究主要围绕三个核心要素——项目、政府与规制展开，作为PPP项目中同等重要的两个利益相关者，社会资本视角下的研究却要远远少于政府视角下的研究，而关注社会资本合作行为的研究更是十分有限，难以对本文所要研究的现象及问题进行理论解释。同时，以制度逻辑为切入点对PPP项目进行研究的文献同样较为有限，主要关注公私双方如何通过制度逻辑的融合实现价值共创、政府如何对PPP项目中固有的制度复杂性进行回应等议题。但这些研究中存在三点问题：第一，现有研究中学者们往往采用制度复杂性、竞争性制度需求等较为抽象的构念描述公私双方因制度逻辑差异与不兼容所引发的冲突，对于PPP项目情境下公私制度逻辑冲突的内涵、构成及具体表现尚未形成清晰的认识；第二，尽管现有研究关注组织如何对竞争性制度逻辑进行回应，然而这种回应更多地局限于组织如何在多重制度逻辑之间做选择或融合，研究结论大多较为抽象，并未延伸至更为具体的结果。这也使得领域内的主流研究仍以理论思辨为主，基于大样本统计的定量研究较为匮乏，现有研究所取得的成果与结论在推广与适用范围上存在一定的局限；第三，竞争性制度逻辑与组织回应之间缺乏具体的影响机理研究，制度逻辑冲突与组织回应之间并不一定是简单的“非黑(拒绝)即白(依附)”关系，两者间可能存在更为复杂的影响机理。
研究发现
本研究对公私制度逻辑冲突、社会资本视角下和政府之间的相互依赖与关系嵌入以及社会资本合作行为四个构念之间的因果关系进行了研究，共计提出了7个主假设与10个子假设。经实证检验，除假设H5a与假设H7a未获得验证，其余假设均通过验证。从这些假设检验的结果我们可以得出如下结论：
首先，假设冲突与惯例冲突对社会资本合作行为均有着负向影响。这一结果与管理学中任何冲突都是不利的，应该尽量避免的传统观点相仿。如本文所述，假设冲突程度越高，社会资本就越需要不断地在制度逻辑间进行战略选择，很容易引发对政府的项目动机或先前承诺的猜疑，从而影响其行为。因此，当公私双方之间的假设冲突较多时，不利于社会资本做出合作行为。而惯例冲突的存在，还可能使社会资本的惯例成为具有有利性与非有利性双重特征的防护性惯例。因此，当政府和社会资本之间的惯例冲突发生较多时，同样会对社会资本合作行为产生负面影响，两种冲突都会阻碍社会资本合作行为的展现。
其次，假设冲突与惯例冲突对社会资本和政府的相互依赖均有着负向影响。从路径系数来看，假设冲突对社会资本和政府的相互依赖所造成的影响弱于惯例冲突。这种差异可能是由于假设冲突是一种无法直接观察的观念与意义方面的冲突，而惯例冲突是一种可以直接观察的组织结构与惯例方面的冲突。这种实质性的冲突是一种“摆在台面之上”的冲突，因此有着更为直接、也更为强烈的负向影响。相较之下，假设冲突对社会资本和政府的关系嵌入影响的路径系数却并不显著，这一结果与假设冲突的特征有关。假设是由政府和社会资本各自所持有的价值观决定与塑造，而在当前PPP项目广泛流行与大量应用的背景下，政府和社会资本都意识到这种对同一事物不同假设的差异是不可避免的，因此这种意识层面的冲突并不对双方的关系嵌入产生实质性的负面影响。此外，现有研究普遍认为中国社会推崇和谐，人们往往通过回避认知上的分歧以维持人际上的和谐。本研究中，政府和社会资本之间的假设冲突并未对双方的关系嵌入产生影响这一研究发现也印证了上述观点。另一方面，惯例冲突对社会资本和政府的关系嵌入影响的路径系数显著，即惯例冲突对社会资本和政府的关系嵌入有着负向影响。这一结果表明，相较假设冲突，惯例冲突作为一种“看得见摸得着”的冲突，可以对公私双方之间的关系产生实质性的负向影响。
再次，社会资本和政府的相互依赖对社会资本合作行为有着积极的作用，这与已有研究结论一致，表明社会资本和政府相互依赖程度的提升可以有效促进公私双方合作关系的构建，促进社会资本合作行为的产生。当社会资本认为己方目标的实现是需要建立在政府目标实现的基础之上，便会对冲突做出积极的回应，主动配合政府方的活动，采取合作的态度与行为。也就是说，社会资本和政府的相互依赖的提升可以促使社会资本关注政府的项目目标与价值诉求，从而达到有效化解冲突的目的。同时，实证结果表明社会资本和政府的关系嵌入对社会资本合作行为具有显著的正向影响，这与现有研究中针对关系嵌入与合作行为关系的探讨，如Warsen等的研究结论相一致。由此表明，社会资本和政府的关系嵌入是促进社会资本合作行为展现的一个重要因素。当公私制度逻辑冲突发生时，社会资本和政府的高关系嵌入可以有效降低社会资本的对抗思维，缓和公私对立的紧张氛围，鼓励社会资本在面对冲突时付出更多的努力，促进社会资本合作行为的良性展开。
最后，Bootstrap检验结果表明，假设冲突可以通过社会资本和政府的相互依赖对社会资本合作行为发挥显著的间接效应，效应值约占总效应的二分之一，因此呈现部分中介效果。由此，假设冲突不仅可以直接影响社会资本合作行为，还可以通过社会资本和政府的相互依赖对社会资本合作行为起到间接作用。另一方面，社会资本和政府的相互依赖也在惯例冲突与社会资本合作行为之间发挥着显著的中介作用。而惯例冲突对社会资本合作行为的影响也包括直接作用与间接作用两方面，因此同样呈现部分中介效果。比较来看，社会资本和政府的相互依赖在假设冲突与社会资本合作行为之间的中介效应强于其在惯例冲突与社会资本合作行为之间的中介效应。这种差异可能是因为假设冲突反映的是公私制度逻辑冲突的观念性维度，而对相互依赖程度的感知同样存在于主体的观念性层次，因此相互依赖的中介效果更为直接与显著。值得注意的是，本研究包含一个“惯例冲突对社会资本合作行为的平行中介模型”。首先，从模型的Bootstrap检验结果来看，社会资本和政府的相互依赖与关系嵌入的平行中介效应约占该模型总效应的二分之一，远大于两个变量单独的中介效应。需要注意的是，社会资本和政府的相互依赖的中介效应稍大于关系嵌入的中介效应，但这种差异并不显著，即在平行中介模型中，社会资本和政府的相互依赖与关系嵌入的中介效应作用相当。可见，惯例冲突对社会资本合作行为的间接影响主要是通过社会资本和政府的相互依赖与关系嵌入的平行中介实现，平行中介模型比两变量各自的简单中介效应更具解释力。
理论贡献
本文的理论贡献分为两个方面：首先，本文结合定性与定量研究方法，从假设冲突与惯例冲突两个维度开发了PPP项目公私制度逻辑冲突双维度测量量表，涵盖了PPP项目公私制度逻辑冲突的14种主要表征，为PPP项目情境下制度逻辑冲突相关研究奠定了工具基础。
其次，本文基于大样本实证研究发现，假设冲突与惯例冲突均对社会资本合作行为有着直接与间接的负向影响，而社会资本与政府的相互依赖和关系嵌入则在两者之间起到了重要的中介效应，这为解释“在相似或相同的制度环境下，在面对相似或相同的公私制度逻辑冲突时，不同的社会资本却展现出不同的合作行为”这一现象提供了理论依据，深化了公私制度逻辑冲突对PPP项目社会资本合作行为的影响研究。
管理启示
首先，政府和社会资本需要格外关注公私双方对PPP项目持有的预期与看法上的差异以及规则、规范或惯例上的不同。在项目前期，双方需要预先对潜在的公私制度逻辑冲突进行识别，通过反复协商谈判以达成共识，并在相关合同与协议中予以明确。在实际执行过程中，当冲突真正发生时，双方才能按预先约定及时化解冲突。政府和社会资本只有在一定的制度、法律与合同框架内良性互动、合作发展，将由公私制度逻辑差异所引发冲突的影响减小至最小，在谋求公共利益最大化与获取合理资本回报之间实现协调统一，方能达到政府和社会资本价值共创的结果。
其次，政府和社会资本需要重视公私双方在目标上的相互依赖。一方面，政府需要转变固有认知，不要将社会资本的合理诉求看作是一种博弈，应学会关注与重视交易的过程规范与分配公平，促使社会资本感知到己方目标的实现是需要建立在政府目标实现的基础之上，双方的项目目标并非绝对矛盾。另一方面，社会资本同样需要通过积极主动的履约，促使政府同样感知到己方目标的实现是需要建立在社会资本目标实现的基础之上，双方的目标是高度一致的。只有通过公私双方的共同努力，方能在PPP项目中营造公平合理的交易氛围，保证社会资本能够获取与投入相适宜的资本回报，实现政府对社会资本的激励与约束，形成公私双方之间公平互惠的合作关系，最终促使合作主体间达到激励相容。
最后，政府和社会资本需要重视公私双方之间的信任、信息共享与问题共同解决。一方面，政府是社会管理的主体，政府的一言一行可以对社会资本产生积极或消极的影响。政府应积极利用各种信息传播渠道与手段促使社会资本和政府进行双向的信息交流，从而为企业建立良好的外部政治环境，引导与促进企业的持续发展。另一方面，社会资本也应主动加强与政府部门的信息沟通，与政府人员建立良好、健康的合作关系，将政府视为最重要的项目利益相关者并将其纳入到企业的决策与行为框架之中。这样才能促使政府和社会资本更倾向于对合作伙伴容易产生歧义的行为进行积极的解读，而并非消极负面的理解。政府和社会资本对合作伙伴高度的关系嵌入会进一步产生对关系的投入与承诺，反过来会提高合作双方的信任、问题共同解决与信息共享，从而发挥双方的禀赋优势，进而打开通向长期与有效冲突解决的大门，以及合作双方为了维护合作关系而愿意牺牲眼前利益的姿态。
原文引用
孙谋轩、朱方伟;公私制度逻辑冲突与社会资本在PPP项目中的合作行为研究[J].南开管理评论, 2023,(3).
转自：“南开管理评论”微信公众号
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