我国城市财政体制的现状是怎样的？在我国设区的城市中，城市财政体制的一项重要意义在于确立市级与区级政府间的财政关系。我国设区的城市中市级政府与区级政府间的财政关系是怎样的？市、区政府间的财政关系对当地的资源配置产生怎样的影响？这些影响对于探索我国城市财政体制改革有何启示？笔者基于X省Y市财政体制的案例，详述了“分灶吃饭”下市、区两级政府的收入分配、支出责任划分、转移支付和财力现状。根据田野调查获取的一手数据分析发现，城市“分灶吃饭”的财政体制可能衍生出一种不利于当地资源配置的“内耗型”政府间财政关系。当财力缺口普遍存在时，“以本级为中心”的激励驱使市、区两级政府争抢税收“讨价还价”，城区同级之间降税降费“逐底比赛”，两级政府以非税收入增加财政收入，最后引发重复建设、产能低效等资源错配的矛盾。据此，笔者归纳经验教训，为实践中我国城市财政体制的改革探索提供政策建议，并回应财政分权有关资源配置“抑制论”和“促进论”的理论分野。
作者简介
苗庆红，北京大学政府管理学院副教授，博士生导师，国家治理研究院副研究员，公共治理研究所委员，研究方向为公共财政与预算；
钟明熹（通讯作者），北京大学政府管理学院博士研究生，研究方向为公共财政与预算。
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问题的提出
党的二十大报告指出，要以高质量发展为主题，更好地发挥政府作用，着力提高全要素生产率。全要素生产率是一种反映资源配置情况的指标，而资源配置指的是公共产品的供给，或者说将总资源分化在私人产品和公共产品之间并产出特定公共产品组合的一个过程（Musgrave和Musgrave，1989）。从马斯格雷夫（1959）的公共财政三职能来看，资源配置是地方政府的公共财政职能，而收入分配和宏观经济稳定属于中央的公共财政职能。这是由于地方政府在揭示当地公共偏好上具备信息优势（Hayek，2009），并且存在保护市场和发展地方经济的激励（Qian和Weingast，1997），面对辖区竞争时会理性地供给效率水平的公共服务（Tiebout，1956；Oates，1999），因此在很大程度上，全要素生产率的提高、资源配置的优化取决于地方公共财政的体制设计是否科学、合理。
随着社会主义市场经济体制改革的深入，我国公共财政体制在不同层级政府中逐步得到完善。在央地层面，国务院2016年出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》对央地政府间财政关系作出细化规定。在基层地方，财政省直管县、乡财县管等财政体制改革，也是理顺县乡基层的财政关系的尝试。2022年，国务院印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，明确提出“优化资源配置”“理顺省以下政府间收入关系”“清晰界定省以下财政事权和支出责任”等工作部署。可见，我国财政体制改革的阶段性重点已经关注到省以下层级。
财政体制的核心要义在于确立起不同层级政府间的财政关系。政府间财政关系的理论研究方面，学界上观央省、下察县乡，对我国“一头一尾”的政府间财政关系积累了可谓汗牛充栋的研究成果。然而，对于城市财政体制的理论探讨极为匮乏，特别是在设区的市，市级与区级政府之间的财政关系亟待理论深挖。据此，本文提出的研究问题是：我国城市财政体制的现状是怎样的？我国市级与区级政府间财政关系现状是怎样的？怎样影响当地的资源配置？这对我国城市财政体制的改革探索有何启示？
回应上述问题具有现实和理论两个层面的意义。一方面，分析研判我国城市财政体制的实践问题，可以服务于我国财政体制改革进程的阶段性需要。另一方面，财政分权理论是一个理解我国政府间财政关系的重要理论框架，其实证检验中得到相互对立的结论，既有证据表明财政分权能促进地方资源优配，也有证据显示财政分权能引发资源错配，因此学界形成了“抑制论”和“促进论”的理论分野。本文采取的案例研究方法能有效回答“为什么财政分权能够促进或是抑制资源配置效率”的问题，进而对这一理论分野提出具有建设性的理论回应。
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文献述评
我国城市财政体制的现有文献可以根据研究方法的不同分为两类。第一类是针对特定城市的质性案例研究。吴湘玲和高红岩（2001）对比了四川省德阳市1993至1997年的财政收入和财政支出数据，分析出当地存在财政收支矛盾和上级政府下压支出责任的问题。胡怡建（2009）从制度安排的层面呈现了上海市分税制改革的案例，详述了改革前后上海市及其区县之间的政府间财政关系变化。王宏（2014）关注贵阳市的财政体制安排，分析了分税制改革前后的市、区政府间财政关系变化，并以改革后市级的财力占比下降为依据，得出分税制改革导致市级宏观调控能力趋弱、不利于公共服务均等化的结论。孙永君（2013）基于K市的税收上解、税收返还和转移支付等财政数据，提出财力向上集中是一个愈发明显的普遍趋势。田发和周琛影（2018）对比了上海市、区政府间的事权、支出责任的归属与实际支出之间的差异，指出了当地事权与支出责任“错位”的问题。骆平原（2015）考察了防城港市的公共支出结构，指出地方财力与事权不相适应等城市财政体制设计不合理的问题。
上述研究大多是对城市财政体制安排或财政数据的分析，存在一定的局限性。第一，未能突出情境。作为质性研究却很少通过田野调查收集一手资料，而是仅仅停留在官方公布数据或政策文本上，没有深入到城市财政的行动主体中去观察市、区两级财政在实际运行过程中各自面临的现实约束及应对的行动策略（黄江明等，2011）。第二，没有描述和分析不同财政主体间的互动过程。这些研究往往笼统地讨论当前财政体制对市级和区级财政分别产生了怎样的影响，至于市级与区级之间、城区同级之间的互动过程几乎未被提及，难以阐明城市财政体制对市级和区级财政的影响是如何发生的（Edmondson和McManus，2007）。第三，实效评估缺失。上述研究中的问题识别与对策探讨，大多属于是一种财政学规范原则与实践情况之间的差距分析，未能进一步地科学评估现有制度对当地而言的具体实效，这意味着城市财政体制的研究还有很大的延展空间。
第二类文献是基于统计模型回归的量化研究，主要是以模型检验财政分权与资源配置效率之间的关系。传统财政学认为，财政分权是有助于优化资源配置的制度安排（Oates，2005），但是这组关系在我国城市的实证检验中出现了极大争议，现有文献中积累了大量相互对立的研究结论，学界形成了“促进论”和“抑制论”的理论分野。例如，邓晓兰等（2019）以城市的全要素生产率测度资源配置效率，得出财政分权显著抑制了当地资源配置效率的结论。罗昌财和沈建祥（2022）用城市公共服务的供给水平作为产出指标，发现财政分权对资源配置效率的影响显著为负。又如，方杏村等（2020）在投入指标中添加了土地和能源投入，结果表明在专业化产业集聚下，无论是收入还是支出上的财政分权都能优化资源配置效率。赵为民和李光龙（2016）利用小学师生比和医院病床位数来衡量产出，同样发现收支上的财政分权对资源配置效率的影响均为正向。
表面上看，如此矛盾的研究结论似乎是由于学者们测度资源配置效率的方式不同，但更进一步地来说，这些定量研究往往简单地以城市财政收入或支出占省级或全国的比重来定义财政分权程度，而未能深入考虑到我国城市财政体制的异构性——市与城区政府间财政关系的不同要素。例如，收入分配、事权与支出责任划分以及各级财力现状等要素均可能存在水平参差的差异，并且这些差异会进而驱使各级政府采取截然不同的行为策略，从而对资源配置效率形成程度不等的影响。换句话说，探索我国的城市财政体制改革，不应只是静态地考察制度所产出的结果，还要从财力现状、行动策略和互动过程中突出不同层级财政行动者的情境，才能更好地理解财政分权与资源配置间的关系。
本文的边际贡献在于：第一，立足田野调查。依托田野调查X省Y市中收集到的一手资料，详述不同财政层级所面临的现实约束、行动策略以及互动过程，弥补既有讨论中情景描写的不足。第二，科学评估实效。基于X省Y市的财政数据等二手资料评估当地的资源配置效率优化情况，将城市财政体制的研究空间向制度的实效层面延展。第三，回应理论纷争。案例研究的方法特性能够有助于剖析传导机制，有效回应被研究变量之间相互影响的过程，为财政分权理论的研究进展提供洞见。
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案例选取、数据采集与分析框架
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案例选取
本文的理论关注点是城市财政体制与资源配置之间的关系。财政分权的理论传统认为，分权能够促进资源优配，这显然不能解释为什么有的实证研究表明财政分权可能“抑制”资源配置效率。换句话说，财政分权理论亟待一个详实充分的“抑制论”机制解释，去理解财政分权对资源配置效率的抑制影响是如何发生的。因此，对一个财政体制上有着显著的分权特征，同时资源配置效率水平又较为低下的地方，采用案例研究很有可能形成有价值的认识。
本文选取的案例研究对象X省Y地级市基本符合上述要求。一方面，Y市的资源配置效率较为低下。Y市地处我国西部，属于欠发达地区，在省内GDP规模排名适中。2017年至2020年Y市GDP同比增速均值为6.8%，在省内排位比较靠后。同时，笔者研究团队在田野调查的过程中也了解到，当地官员对Y市的资源配置情况普遍给予了较低的评价。另一方面，Y市财政体制呈现出高度分权的特征。Y市与下辖的A、B、C三个城区的税收收入划分基本遵循企业归属地原则，除了位于中心的A城区的契税和土地出让金收归市财政外，其余所有公共收入均留给城区财政自行管理，公共资金大量分散在城区手中。因此，X省Y市的总体情况与本文案例研究对象所应具备的特征基本吻合，能够符合案例研究倡导的典型性要求，对于回应本文的研究问题有十足明显的意义。
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数据采集
本文的一手数据主要通过田野调查采集，笔者团队于2021年5月和9月前往X省Y市及其下辖A、B、C三个城区就政府间财政关系、财政体制现状与改革方向等主题展开实地调研。基于多种资料的三角论证以保障研究的信度与效度，具体包括：（1）调研访谈记录。采取半结构化访谈、专题座谈和私下交流等形式收集数据，并在多主体间交叉验证以核实信息的真实性与准确性，共计开展了5次深入访谈和8次焦点小组访谈，获取访谈记录近15万字（对象情况详见表1）。（2）政策文本梳理。文本包括Y市政府公开信息和政府内部资料，共收集到Y市1997—2021年间有关市与城区财政管理体制、重大项目与企业财税征管工作决定、政府专题会议纪要、财政预决算报表等70余份政府文件，获得政策文本逾25万字。（3）官方统计数据。为量化评估X省Y市的资源配置优化情况，分析中国2006—2020年X省的面板数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》、国家统计局网站、X省和Y市的统计年鉴以及国民经济和社会发展统计公报等。
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分析框架
如前所述，既有研究很少深入到城市内部去观察不同层级财政主体的行动策略、互动情况以及实效结果。本研究为了将讨论向这个方向延展，构建一个以“现状—行动—结果”为基本线索的分析框架（如下图1所示）。
首先，案例分析的逻辑起点是城市财政体制，由其确立了市、区两级政府的收入分配、事权与支出责任划分、转移支付等市、区政府间财政关系。接着，市、区间政府财政关系可能形塑各级财政行动主体的内在激励，进而驱使行动主体选择截然不同的行动策略。最后，依托于市、区两级财政行动策略的互动过程，分析当地的资源配置问题。资源配置的意涵是公共产品的供给（Musgrave和Musgrave，1989），涉及地方财政、经济的方方面面，例如，近年来地方财政的“焦点”问题——“保工资、保运转、保基本民生”的“三保”支出，前二者是地方供给公共服务的重要支撑，而后者更是地方公共服务的一种直接表现。同时，结合我国“以政府为主导”的发展模式，招商引资、产业发展规划等行为也是地方供给公共产品的主要形式（马相东等，2021）。因此，本文将从这些方面“管中窥豹”地理解地方的资源配置受到了何种影响。
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案例分析
依据上述分析框架，案例部分首先从X省Y市的财政体制入手，接着详述市、区两级政府采取的行动策略，进而剖析城市财政体制如何通过行动主体的互动过程影响当地资源配置。
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城市财政体制
X省Y市的财政体制可以概括为“界定收支，核定基数，定额上解，超收分成，超支不补，一定三年”。为充分调动各城区的积极性，Y市设定了分级管理和财权事权相一致的原则，总体上呈现出具有高度分权特征的“分灶吃饭”色彩。
1.收入分配。
第一，税收收入主要遵循企业隶属原则，即“哪一级企业的税收，就归哪一级财政”，分为城区固定收入、市区共享收入和市级固定收入，不做二次分成。城区的固定收入包括：属于城区管理企业上交的所得税和利润、增值税25%部分、营业税、个人所得税、乡镇及以下的城市维护建设税、教育费附加、排污费、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、私营企业、个体工商户和农贸市场的税收、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、遗产税和赠予税、乡镇及以下的罚没款收入、纳入预算管理的行政性收费和政府性基金。市区共享收入存在一定共享比例：契税按60：40分享；资源税、土地使用税、土地增值税、国有土地有偿使用，除上划X省40%外，余下的60%在市与城区按50：50分成；超收方面，A城区按20：80分成，B、C城区的超收全部自留。市级固定收入包括前述税种城区不参与共享的收入，以及属地为市级财政的企业方面财政收入。
第二，重大项目及工业园区的财政收入不适用企业归属关系原则，Y市及其下辖城区主要根据项目投入和回报的预期“一事一议”，存在一定“讨价还价”空间。例如某无水港项目，市与C城区按50：50的比例分享税收收入；某物流城项目，市与A城区按70：30的比例分成，由项目产生的契税、教育费附加等方面又有进一步的差别。尽管分成比例繁琐各异难以概括具体比例，但比例的确定方法基本都建立在相关主体投资与回报相一致的公平原则上。
第三，土地出让金方面，A城区的土地出让纳入市级财政管理，B、C两个城区的土地出让收入由其自行安排管理，C城区自2015年起按一定比例向市财政上解土地出让纯收益。作为地方财政一项重要收入来源，土地出让金并未全部纳入Y市财政统筹管理。
2.事权与支出责任划分。
Y市在财政体制上未对事权与支出责任的划分做出细化规定，仅是较为模糊、笼统地规定各城区需要承担本级国家机关和经济社会事业发展的所需支出，包括基本建设投资、企业挖潜改造资金、科技三项费用、农村综合开发和支援生产支出以及文化、体育、计生、党政群干培训、教育、科学、卫生、税务统计和公检法司的部门事业费用等。
既然从事前的体制设定中难以看出市、区两级的事权与支出责任划分，本文从事后的角度，援引田发和周琛影（2018）的方法，测算Y市的公共支出在市、区两级的分摊情况，分别计算Y市的名义支出比重与实际支出比重，前者根据一般公共预算支出可直接得出；后者则需要在原有基础上加入市对城区的转移支付支出，并在城区中剔除掉来自上级的转移支付收入，这样可以更加真实地反映出市与城区在支出中由市级财政所实际承担的部分。近年的计算结果如图2所示，名义支出比重上，市、区两级的支出责任基本处于持平状态。而从实际支出比重来看，市级平均支出占比跃升至76.66%，这意味着在城区平均50.19%的名义支出比重中，有26.85%的部分实际上是由市级政府提供资金所支持的，表明市级财政是Y市支出责任事实上的主要承担者，呈现出“高重心”的实际支出责任承担情况。
基于如此悬殊的市、区财政支出差距，可进一步推测Y市财政运行的两个特征。第一，财政资源被分散。Y市对城区转移支付的幅度较高，大量的财政资源从市级财政分散到城区财政手中，符合前文关于Y市财政体制“分灶吃饭”有高度分权特征的判断。第二，城区可能存在财政困境。城区财政支出大幅度地源于市级财政的转移支付，这或许意味着城区自身财力紧张而不得不依靠市级财政的转移支付来履行支出责任。
3.转移支付与财力
上文通过市、区间的转移支付廓清了事权和支出责任的划分情况，进一步聚焦于市、区两级整体的转移支付情况，则会发现Y市整体存在较为严重的财力缺口问题。调研发现，“财政困难”“财力紧张”和“收支矛盾”是在访谈中出现频次最高的关键词。结合财政自给率指标来看，市、区两级财政的本级收支平衡状态的确不容乐观。如表2所示，除C城区外，市本级、A城区和B城区的财政自给率约为一半以下，B城区仅有约20%的一般公共预算支出是本级收入完成的。由于Y市处于欠发达地区，经济发展基础较为薄弱，地方的公共支出特别依赖于上级转移支付收入，属于比较典型的“吃饭财政”。
更重要的是，调研还进一步发现Y市存在严重的“隐性”财力缺口，账面上的财政数据尚不足以反映收支失衡问题的全貌，这就不得不提到基层财政的主要压力来源——“保工资、保运转、保基本民生”的“三保”支出。在新冠肺炎疫情冲击和自2018年起减税降费的双重影响下，基层履行“三保”支出愈发困难，国家层面主要通过转移支付的方式缓解基层“三保”支出压力。例如，2020年建立的特殊转移支付机制，中央资金“一竿子插到底”直达基层用于补足“三保”支出。然而问题在于，基层的转移支付收入至多只能覆盖显性的“三保”支出，那些游离于国家“三保”标准体系之外的隐性“三保”支出就只能由基层财政依靠自身筹措资金来执行，形成了“隐性”的财力缺口（王振宇等，2020）。这种“隐性”财力缺口在Y市有如下几种表现。
第一，隐性财政供养人员。“保工资”是“三保”支出的首要任务，而上级转移支付中人员经费方面的数额是基于本级的编制数确定的，基本上仅覆盖编内人员的工资、福利和津贴等。超编人员的基本工资、人头经费等财政供养则需要市、区两级财政自筹解决。B城区财政局某领导描绘道，“在我们这里编制是个大问题，我们公务员700多个，但编外人员有1500多个，都要靠我们财政养活；现在财政支出搞标准化管理，超编的不被系统录入，上面的转移支付完全不能覆盖我们的支出，像我们区财政局就3个编制，有个副局长还是机关事业编。”（B城区财政局访谈资料2021－09－13）。
第二，隐性民生支出。基本公共服务是“保基本民生”的主要内容。相较于县乡财政更为一体化的公共服务供给，城市有市、区两个层级且城区的功能定位不同，公共服务财政收支可能发生“错位”，形成隐性的财力缺口。例如，A城区是Y市的主城区，承担了Y市主要的农业人口市民化成本。A城区财政局的一位工作人员提到，“因为我们是主城区，搞得区里面支出责任特别大，就比如这个教育支出；我们这里现在有10万学生，里面有5万学生是来自于其他县市区的，而且上面的转移支付只充‘公用经费’，像教师支出、学校建设都要我们自己掏钱。”（A城区财政局访谈资料2021－09－14）。公共服务的财政收支“错位”问题本质上是外部性问题，本应由作为上级政府的市级财政予以处理，但是在经济欠发达的Y市，市级财政本就不具备多余的财力，导致这些城区之间的外部性问题长期仍处于悬而未决的状态。
第三，地方政府隐性债务。通过梳理Y市的内部政府资料了解到，C城区历史上原属A城区，2009年从中划出，成立新区并实行特区式管理，目的是为了加快发展以偿清部分Y市的隐性债务，因此C城区在成立之初承继了大量的地方政府隐性债务。C城区一位工作人员说道，“C城区在成立时，上面文件要求这里承担60多个亿的历史债务，压力很大；今年有9.3个亿的债务到期，一有钱就要还债，哪还能搞发展，好不容易把去年拍地的5个多亿欠款催收上来，这才缓口气，而且最近2、3年又要到还款高峰期。”（C城区财政局访谈资料2021－09－13）。尽管C城区在前述的财政自给率指标上表现良好，但因为无法反映在账面数据上的地方政府隐性债务的还款压力，C城区“三保”支出的履行受到了极大挤压，使其在财政自给率较高的情况下仍然处于一种事实上的“吃饭财政”状态。
上述Y市的隐性“三保”支出，既因本级财政自给能力匮乏而难以履行，又不能从上级转移支付中获得补助，存在较为突出的执行困难，形成了市、区两级普遍的财力缺口。同时，隐性的“三保”支出同样具有支出刚性，支出履行的不到位可能引发“三保”风险事件而产生的问责。因此，填补财力缺口成为了市、区两级财政必须千方百计解决的“燃眉之急”，而这种迫切的现实需要则会驱使市、区两级财政做出一系列行动策略上的选择。
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行动策略
Y市现有财政体制具有显著“分灶吃饭”特征，要求各级财政对本级负责、自担风险，尽管能充分调动财政积极性，但在“吃饭财政”的财力紧张状态下，会对市、区两级财政的激励造成扭曲，使其互不兼容，衍生出一种只顾本级财政利益而不顾城市整体财政利益的“以本级为中心”治理倾向。此种情况下，城区之间的协调合作成为一个不那么受欢迎的行动策略，这一点不妨从收入分配说起。在企业隶属关系的收入分配原则下，一个城区政府对隶属于市级或其他城区的企业提供服务，对其来说几乎是没有财政收益的，而扶持一个企业又要投入足量的人力、物力、精力和时间等资源成本。从这个角度来看，“分灶吃饭”的城市财政体制调动的积极性是“狭隘”的积极性。Y市财政局某领导就曾感叹道，“就我们现在体制的话，税收那一块我们是按照企业归属来划分的，这样有个最麻烦的问题在于，这样你就只服务你的企业，不去服务我的企业。”（Y市财政局访谈资料2021－05－13）。
进一步地，在“分灶吃饭”的城市财政体制中，由于“以本级为中心”的治理偏向，城市中行动主体之间的激励相冲使得他们不能再被简单地视作一个整体，而是一种内部割裂、相互对抗的复杂关系。本文将其称为“内耗型”政府间财政关系，会导致Y市不同财政主体采取如下三个行动策略：
1.上下级政府间“讨价还价”。
为了追求本级的财政预算平衡，与其费时费力“做大蛋糕”，不如尽可能分得更多的“蛋糕”，对于市、区两级财政而言，一个直接的做法是从市、区两级现有财政收入的总盘中，汲取更多部分到本级来。纵向上的收入分配是市级与区级政府之间博弈角逐财政资源、“讨价还价”的主舞台。
首先可以看契税收入，作为Y市的重要税种，有较大的体量规模，逐年占总税收收入的比重约为15%～20%左右。通过梳理Y市历年政策文件会发现契税的分配方法经历了一系列耐人寻味的变化。起初，在Y市成立时，契税按市与城区60：40的比例共享。2000年，契税调整为城区固定收入，不再与市级共享。2007年，契税又改为市级固定收入，城区不再参与共享。2009年，Y市设立C城区，例外地允许C城区的契税由当地完全自留。其后，B城区开始以“工业基础薄弱……上行压力大……影响我区各项事业顺利推进”等理由，连年向Y市政府不断请求契税自留，最终于2015年在Y市市长批复下，B城区得以自留契税。历年来如此波动反复的契税收入分配，市与城区“讨价还价”中“抢蛋糕”的过程可见一斑。
其次，由于契税是一次性征缴的，作为一个财政收入来源并不稳定。相比之下，企业所得税、地方留成部分的增值税、营业税等更具可持续性的企业相关税收收入则是市级与区级政府纵向间争抢财政收入的“重灾区”。原则上来说，企业所得税的收入分配是企业的隶属地决定的，但是，市级财政可以利用行政级别上的权力优势，将规模、体量较大且盈利较多的企业划归到市属里来。C城区财政局座谈中，一位预算股工作人员谈到，“区里企业做得好的就被市里拿走，做得一般的企业就留在城区里；我们区一年大概税收收入6、7个亿，市里面上划企业就划走了2个多亿。”（C城区财政局访谈资料2021－09－13）。对此，市级财政官员也会旁征博引地从周边城市“找例子”，从而为给自己调划企业属地的行为提供正当性。在与B城区财政局的座谈中，Y市财政局一名负责人讲到，“你看像L市（X省下辖另一地级市），他们虽然说市区共享收入，但人家文件里也写了是‘除三十多家市属企业之外，市与城区按一定比例分享税收’，说明市里面留企业是有道理的。”（B城区财政局访谈资料2021－05－14）。市级财政这种调划企业属地的行为，有时也会招致下级抵抗，例如一次座谈中，Y市财政官员提出将部分企业的隶属关系上划市级的想法，A城区财政局某负责人当即表示，“那按你这么说，干脆我们都统收统支得了，你们都收上去罢!”（A城区财政局访谈资料2021－09－14）。
最后，关于Y市重大项目及工业园区中产生的财政收入，包括企业所得税、城市维护建设税、耕地占用税和教育费附加等，都是在市与城区的“一事一议”谈判中形成分配方案。如前所述，Y市每个重大项目、园区的收入分配方法都不一样，这正是因为市、区两级财政为本级利益“讨价还价”，任何一方都希望对方多投入、自己多收益。最终，双方合意的形成都或多或少建立在投资与收益相符的这个均衡点附近。
总的来说，契税分配的反复变动、企业隶属的调划以及重大项目“一事一议”，反映的都是市、区两级政府围绕现有总收入争抢角逐的过程，各级财政都在试图分得更多收入，减轻本级财政压力，提升维持预算平衡的可能。“分灶吃饭”下的城市财政“以本级为中心”，市、区两级财政受到激励扭曲，形成了上下两级政府间的紧张关系。市级政府上划盈利企业，区级政府下拉重要税种，双方在引资发展的合作中锱铢必较，促成如今城市内部上下级相互拉扯、相互提防的对抗局面。
2.同级政府间“逐底比赛”。
城区政府在纵向上与市级政府“讨价还价”的同时，在横向与同级的其他区级政府则会展开各种税费“优惠”的逐底比赛，即不同城区为了最大化地将经济活动、外来投资吸引到本地，纷纷以降低税率、减轻企业入驻成本、为企业提供配套资金等方式降低“价格”，采用让税、让费、让地等一系列手段打响“价格战”，最终城区一同“竞相沉沦”的过程。在Y市历史政策文本中可以发现，各城区为了带动产业发展出台“优惠政策”的现象比比皆是：税收上，或按一定年限减征、免征企业所得税，或根据缴税数量给企业发放一次性奖励，或通过企业扶持基金、贴息贷款等方式间接减轻企业负担；土地上，通过低价出让、视条件免费受让或租金减免等土地资源上的优惠来降低企业入驻、项目投产成本；收费上，除代国家征收的行政性事业收费按最低标准收取，本地支出事项的费用要么免收，要么仅按15%～30%的标准收取。
以上种种，都是城区在“分灶吃饭”的激励影响下，为了本级税源建设而实际采取的竞争策略。即使国家层面试图通过税收法定、土地出让管理加以约束，但是由于企业属地的收入分配原则和财政运行的压力，“以本级为中心”的城区政府总会试着绕过规范层面的障碍，藉由正式或非正式的手段尽可能地吸引企业到当地投资投产。从理性上来看，当周边城区都存在逐底行为时，一个城区如果仍然“按部就班”地招商引资，势必要承担因潜在税源流失而形成的机会成本，因此，理性的城区政府总是会选择参与到逐底的竞争中来。从这个角度来说，Y市下辖城区间横向的“逐底比赛”，尽管在客观上损伤了Y市的整体税收收入，但更多的是反映出现有城市财政体制的一种无奈结果。就像Y市财政局预算科某工作人员所言，“因为税收完全不分成不分享，那就是属于哪个城区的企业的税收就全部进入到哪个城区，这会导致税源争夺，会出台各种恶性竞争措施，最终会导致Y市整个城市发展的不利，相当于是我们内部就已经在竞争了。”（Y市财政局网络会议访谈资料2021－07－13）。
值得一提的是，有学者将Y市这种“以本级为中心”诱发的激励扭曲和狭隘的利益取向称为“层级财政”，认为问题出在协调机制的缺位上（刘尚希，2008；刘尚希和赵大全，2013）。的确，在招商引资中的“一事一议”是一种一次性博弈，城区政府之间难以自发地形成协调合作关系，那为什么作为上级的Y市财政没能促成城区间协调？事实上，Y市也曾出台过“异地安商”或是“飞地经济”政策，试图设立一个稳定的投入分担与收益分成比例，为城区间提供合作制度化的行动框架。然而，研究团队在调研中却了解到，此类政策几乎不产生任何实效，Y市财政局预算科一位年轻的工作人员评价道，“关于这个‘飞地经济’，在我看来，如果我都能招到这个项目了，在自己这里落地不好吗？干吗还要分给别人，自己又不是没有能力来发展它。”（Y市财政局访谈资料2021－09－14）。市级这类促进城区间协调合作的政策之所以收效甚微，一个重要原因是城区政府没有充分的激励选择合作，而是更倾向于将财政利益全部留在本级。市级政府要遏制城区间的逐底比赛，促进协调合作，无非是两种途径，一是以惩罚的方式提供负向激励以约束城区逐底，避免税收的整体流失；二是以奖励的方式提供正向激励以推动城区间的合作。然而，这两种途路径对Y市而言都是行不通的。从第一条来说，Y市政府也要面临与其他市的激烈竞争，如果约束下辖城区的逐底竞争行为，结果很有可能是让全市流失更多的税源到其他城市去。Y市财政局负责人讲到，“那就算我们不降，隔壁G市也会降，到时候企业就被他们抢走了，还不如想办法留在我们市里。”（Y市财政局访谈资料2021－05－13）。
从第二条来说，市级财政的调控能力在“分灶吃饭”的城市财政体制下被严重弱化，仅能调动本级有限的财政资源，要额外拿出一笔资金奖励城区提供正向激励是十分困难的。首先，Y市向上集中财力的手段十分有限。财政体制上，收入分配以企业隶属关系为原则，不作二次分成，除了A城区的土地出让金由市级统筹之外，财政资源向上集中的空间十分狭小。一个看似是城区向上转移财力的机制是财政上解，但调研中了解到，所谓的财政上解实际上是在行政区划、事权与支出责任的变迁中，为了维护市、区两级财政收支平衡的历史产物，是无法产生任何资金统筹效果的。无奈之下，市级财政只能通过调划企业隶属关系上收财力，但这个行为又容易招致下级抵抗。其次，下文将提到Y市的财政收入结构中，非税收入所占比重极高，调研中发现在这些非税收入的实际操作又存在着一定程度的列收列支属性，导致市级财政的收入在账面上虚高增长，而实际上财力转化程度却不强。最后，由于城区普遍存在的财力困境，致使市级财政不得不通过向下转移支付来保障城市的刚性支出，而支出刚性又阻断了自由裁量空间，同样属于不能统筹协调的资金。因此，市级财政无论从哪条路径去促成城区协作都难以实现。在城市“分灶吃饭”财政体制下，市级政府很难协调城区之间的逐底比赛问题。
3.两级政府利用非税收入增加财政收入。
除了在政府内部横向或是纵向上争抢财政利益外，“分灶吃饭”财政体制下的市、区两级财政还会从非税收入的渠道汲取当地的经济资源来谋求本级预算平衡，使得非税收入成为了一种财政增收的补充手段。考虑到非税收入具有明显的“自由裁量”空间，结合非税收入征管和监督机制的不成熟、预算软约束的特性，非税收入成为市、区两级政府共用的一个重要财政资金筹措手段（潘欣欣，2021）。
如表3所示，Y市近年来非税收入占一般公共预算收入的比重较为稳定地浮动在38.23%左右，相比之下，以2020年为例，全国地方的本级非税收入只占24.57%，可见Y市的非税收入占比远高于全国地方的平均水平。Y市的非税收入主要由专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营和国有资源有偿使用收入构成，国有资本经营收入占比最高，其中有相当一部分来源于国有资本的产权转让。换句话说，Y市为了应对财力匮乏的问题，正在尽可能盘活存量，大范围处置国有资产以解燃眉之急。然而，这种急于“变现”的行为难免有“断尾求生”之嫌，虽说能在短期内减缓财政增收压力，但从长期来看，负面影响是不可避免的。一方面是上文所提到的，不利于可支配财力的提升。在调研中发现，Y市财政的非税收入尽管纳入了财政专户管理，但在操作时却仍然部分保留了列收列支的属性，从哪里收上来的就交给谁用，导致可用财力转化程度较弱，可支配财力较低，财政收入虚高增长，尽管能成为账面显绩，却难以产生资金集中统筹的效果。另一方面是不利于地方税源培育。居高不下的非税收入，给当地企业添上沉重的运营负担，对当地的市场运行和经济效率也造成了损害。
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资源配置
上述行动策略所导致的“内耗型”政府间财政关系，不仅有前述的公共产品供给上的影响，还会进一步从招商引资、产业发展规划等方面影响资源配置。
调研访谈中发现，当地官员对Y市招商引资和产业发展抱有尤为悲观的态度。Y市财政局预算科某工作人员曾坦言，“下面城区搞的各种产业园、物流园，这个区搞了之后，那个区也跟着搞，一个个规模又不大，配套设施也不齐全，人家外面的企业都懒得来，还花了不少钱，全都是重复性投入。”（Y市财政局访谈资料2021－09－15）。当一个城区积极投入发展某一产业时，其他城区可能会予以效仿，这就容易形成盲目跟风、过度开发的同质化竞争局面。区级政府在财政分权的架构下需要对本级预算负责，在这种“各自为政”的状态下，城区之间“以邻为壑”。产业园区为了吸引外来资本流入而使得主导产业特色不明显，不仅难以聚焦清晰的产业定位，形成合理的产业结构，也无法通过发展方向的差异化分工来缓解同质化竞争的问题，对于新兴产业或是国家产业政策导向下的“热点”产业往往“一哄而上，匆匆上马”。而且在这种局面下，城区之间自发地形成合作协同是概率较低的，因为招商引资中大范围的“一事一议”，企业、项目在进驻Y市的过程中，对于双方都是一次性的策略选择，而无法在重复博弈的过程中让城区之间产生信赖的长期合作关系。
另外，产业开发本就需要科学、合理的统筹规划与战略布局，产业发展方向基本都受到地方资源禀赋、现有产业结构等各类生产要素的约束。而Y市现有的产业发展上欠缺区位特质性，产业的盲目开发导致资源投入不合理，甚至出现一些园区闲置的问题，正如C城区财政局一名工作人员提到，“C城区没什么大的自然资源，只能尽量搞发展工业，但现在开发的园区都没什么企业入驻，许多厂房就空在那里，利用率很低。”（C城区财政局访谈资料2021－09－13）。更重要的是，资源错配还会进一步让本就不适宜开发产业的地方陷入“越开发越穷，越穷越开发”的恶性循环之中，B城区财政局一位负责人谈道，“经济不好就没钱，没钱就想搞开发，一搞开发又亏钱，我们区平均卖一亩工业用地就要亏15万，卖商业用地还能赚点，就勉强平衡政府性基金，缺口仍然存在，只是说尽量撑着。”（B城区财政局访谈资料2021－09－14）。
此外，本文测算了Y市近年来的资源配置效率改进情况，以期提供一个佐证，侧面反映出这些招商引资、产业发展规划中的问题形成的资源错配影响。测算是基于DEA-Malmquist指数法，计算Y市的综合效率、规模效率、全要素生产率等有关资源配置优化情况的指标。该方法不对生产函数做预先假定，基于投入与产出的关系来推演当地的资源配置效率改进，笔者参考了刘秉镰和李清彬（2009）的计算方法，将资本存量、劳动力作为投入指标，地区的GDP作为产出指标。其中，劳动力的估算采用当地年末人口，资本存量的估算参照张军等（2004）选取的永续盘存法，以2000年资本存量为基期。结果如图3所示，在模型反馈的5项系数中，Y市的效率改进指数均低于X省各地级市的平均水平，并且所有系数在省内的百分比排名上都较为靠后，甚至在全要素生产率这一项指标中排到X省的末位。
总的来说，在Y市“分灶吃饭”的财政体制下，市、区两级财政“以本级为中心”，迫切地需要财政增收以缓解眼下的政府运行保障压力，以此为目的而展开的一系列行动策略的互动过程中，盲目开发、重复投入，形成资源错配，现有的城市财政体制可能成为致使地方资源错配的制度掣肘，而非引导资源优配的制度保障。
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总结
笔者根据“现状—行动—结果”的线索构建分析框架，基于X省Y市的案例，深描城市财政体制下的市、区两级财政的行动策略、互动过程和资源配置，发现了一种可能诱发资源错配的“内耗型”政府间财政关系，据此可得出以下几点关于我国城市财政体制的改革探索研究结论和政策建议。
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研究结论
第一，“内耗型”政府间财政关系值得警惕。优化资源配置是地方财政职能的核心，而不合理的政府间财政关系可能阻碍这一职能的有效履行。承上所述，Y市目前资源配置效率低下的问题与现有的财政体制之间存在着一定关联，普遍处于“吃饭财政”状态的基层财政，对于弥补“三保”支出缺口、保障本级财政平衡有急切的现实需要。而在以企业隶属关系为原则的“分灶吃饭”式收入分配制度下，各级财政激励受到扭曲“以本级为中心”，多渠道地汲取财政利益到本级来。在这个过程中，上下两级政府相互拉扯、“讨价还价”，城区同级间“逐底比赛”、竞相沉沦，两级政府还会共同以非税收入汲取财政资源。由于城区在招商引资中“一事一议”而难以自发地形成协调关系，在产业发展中不顾区位特质性，重复投入导致投入产出比不高，资源配置效率低下。产业规划与开发布局的不合理反过来又加剧了城区的财力困境，陷入“越开发越穷，越穷越想搞开发”的恶性循环。与此同时，作为上级政府的市级财政对当下局面无从应对，因面临激烈的市际竞争而对约束城区逐底存在顾虑，又因受制于现有体制无法集中财政资源，调控能力被弱化而难以推动城区合作，一时间内很难找到症结的出路。
第二，财政分权理论的适用政府层级可能是有限的。财政分权与资源配置的既有讨论中形成了“促进论”和“抑制论”理论分野，前者是财政分权的理论传统所意涵的直接推论，而后者则主要来源于定量统计回归的实证检验结果，理论解释尚待完善。财政分权理论认为，地方政府相对于中央政府而言有对当地发展现状、公共资源条件和选民公共偏好等方面的信息优势，因此财政分权有助于公共资金的最大化利用，从而优化资源配置效率。然而，市级与区级政府对当地的信息差距非常小，不足以产生优化资源配置意义上的影响，因此将这种论述置于城市财政体制的框架下是有待商榷的。不仅如此，在“分灶吃饭”的财政体制下，以本级平衡为目的的市、区两级财政要应对紧张的财力现状，容易实施一系列“只顾本级，不顾整体”的财政增收举措，而无法从城市的整体去考虑如何协调产业规划、有序开展招商引资等长远发展，所以地方资源错配也就成为一个情理之中的结果。综上，本文的案例分析提供了一个“抑制论”的机制解释。
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政策建议
各地政府应结合当地历史及现状思考政府间财政关系的问题症结，探索城市内的分税制改革，避免“内耗型”的政府间财政关系，更好地引导地方资源优配。具体而言，一是对收入、事权与支出责任等要素确立更加规范、清晰、系统的分配方式，减少“分灶吃饭”财政体制下，上下两级政府因“一事一议”产生的“讨价还价”博弈成本。二是加强市级财力，适时探索构建一定数量比例的市、区间收入总额分成机制，让城区财力部分向上集中，改善市级财政的宏观调控能力，以助于市级公共产品的供给，从而有效处理城区间的外部性问题，改善资源配置的职能履行，推动城区整体协调发展。三是切实取缔以企业隶属关系为原则的收入分配方法，削弱市、区两级财政的利益本级化取向，促成市、区一盘棋共同发展。另外，本文作为一项城市财政体制的探索性研究，分析了具有典型性的案例，案例考察对象为地处欠发达地区，财力较为匮乏并且市、区之间信息差距不明显的城市，据此提出的政策建议是否适用于财力更加富余的地区，以及规模较大而可能存在市、区间信息差距的城市，例如北京、上海等地的情形则需要后续研究的进一步深入。
文章来源：《中央财经大学学报》2023年第8期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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