本文以社区安全监管工作为研究对象，讨论基层社区在属地化管理中的运行机制。属地化管理是中国地方治理的基本框架。但是，与一般的组织不同，中国地方的属地化管理具有权责不对称的结构性特点，而且，越到基层权责不对称程度越高。作为最底层的公共治理单元，社区在属地管理中具有重要意义，但权小责大的结构性特点让社区在属地化管理中面临尴尬处境。比如，在安全监管中，一方面，社区面临自上而下的责任压力；但另一方面，由于权力缺失和资源不足，导致社区在安全监管中难有作为。在此情形下，社区对安全监管的政策执行结果出现多样化的特征。同时，属地管理的方式情境化，会采用人情关系、合作交换、权威借用等方式开展工作。对社区属地化管理的研究，是理解中国地方治理和社区运行的重要主题。
作者简介
陈家建，南京大学社会学院教授，主要研究方向为组织社会学、城乡社会学；
张洋洋，中共蒲江县委城乡社区发展治理委员会。
属地化管理，是把行政区域划分为一个个的“块”，赋予“块”政府对所辖地区统筹管理的权力，同时承担治理责任（周振超，2009）。从传统到当代，属地化管理都被认为是中国地方治理的最基本原则，也是央地关系、地方政府运行机制的核心框架（朱光磊，2008）。在属地化管理原则下，中央掌控人事权，任命地方政府的负责人，但不直接负责地方的具体事务，而是由地方政府负责人综合统筹。属地化管理，要求地方具有灵活治理的权力，但同时承担属地治理的责任和风险。
以往对属地管理的分析一般是研究央地关系，中央政府作为一级委托方将权责打包给地方政府（通常是省级）。实际上，属地管理是一个层级结构，地方政府也相应将属地化原则实施到再下一级单位。属地的层级管理传导了央地关系的基本结构，但在地方化过程中，也因为治理框架的具体条件，产生了诸多地方性特征。社区，既是基层自治组织，也是当前中国公共治理的最小单元，成为属地化管理的末端。因此，对社区的属地化管理机制的考察具有重要意义。属地管理对社区运行有着什么样的影响？社区如何应对属地化管理的要求？这是本文所要研究的核心问题。
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社区运行机制的问题与研究
社区的运行机制，在制度定位和实践机制方面存在张力，具有自治与行政的双重属性。社区成立居民委员会，其法律地位是居民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织。按照自治组织的要求，社区的运行机制应该是区域内居民集体决策，自行管理本社区的公共事务和公益事业。自治组织也承担一部分政府行政事务，不过只是对政府的协助（李友梅，2014）。因此，有学者主张，社区的运行应该是回复到制度定位，通过居民公共协商和自主决策，构建公共事务管理体系的基础（徐勇，2015）。但另一方面，既有研究普遍观察到，作为最基层的公共治理单元，行政化又是社区治理的变化趋势，“社区两委”在实际运转中早已脱离其基层自治组织的法理属性，褪变为国家政权的末梢环节，扮演着国家代理人的“准政府”角色。尤其在大城市，随着经济社会转型而累积起来越来越多的社会公共问题，上级政府往往把大量政治性事务和行政工作以责任包干的方式分配给社区两委，社区成为政府在基层职能延伸的工具和落脚点 (向德平、申可君，2013)。街道与居委会之间形成了一种“类科层体系”的纵向组织关系（金桥，2010）。
在压力型体制下，社区承接自上而下的行政任务，其运行机制出现三方面的较为核心的组织学特点：任务化导向、综合性治理、组织内卷化。
首先，在运行导向方面，社区以完成上级任务核心，成为行政体系中的基层执行者。社区治理，面对多维的目标，但当前的社区运行，多重议题只有“任务化”之后才会进入社区实际工作议程。在任务化导向的特征下，社区自主运行的空间有限，大部分的工作都是上级布置安排，才能在社区中推行（吴晓林、张慧敏，2016）。特别有趣的是，近年来的治理创新倡议社区还权赋能，但就是“回归自治”，也变成上级政府布下的任务要求社区完成，且形成了系列考核指标（邓国胜，2013；毛丹，2017）。
其次，社区运行呈现出综合性治理的典型特征，即面对任务压力时，社区会综合调动各种资源完成目标。居民自治、社会服务、群团发展等都是社区治理需要处理的议题，这些治理议题都需要社区发展专业化的能力。但因为资源有限，且自上而下压力增加，只能统筹资源，以完成任务为主。组织研究当中，将这样的现象称之为“拼凑应对”（Lindblom, 1959）。综合性治理提升了社区完成任务的能力，但限制了服务专业化的发展（陈家建、赵阳，2019）。
最后，社区治理的体制机制不断改革创新，但总体上却是不断行政化组织结构，产生了“组织内卷化”的现象（何艳玲、蔡禾，2005）。近年来，社会治理创新成为基层发展的议题，社区还权赋能、公共服务外包、居民议事制度等创新层出不穷（魏礼群，2011；葛天任、李强，2016；陈鹏，2016），但这些治理创新，很多是在行政压力的推动下形成，也强化了社区行政化管理体系（杨敏，2007；黄晓星等，2018）。
总之，既有研究对社区运行机制具有较多的呈现，已经在经验层面大体描绘出了当前社区治理的概貌。但各种研究的系统性、理论性较为缺乏，呈现出的多是零散的经验现象，解释性分析不足。而且，仅就社区分析社区问题，解释视角有限。中国的社区嵌入于整个国家治理的体系当中，其运行机制也受制于整体性的治理格局。需要放回到自上而下的治理体系中，才能有更系统全面的理解。因此，本文将从国家治理最基本的组织原则——属地化管理——来理解社区所扮演的角色，以及这样的组织格局对社区运行特征的影响。
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属地化管理体系与社区运行
属地化管理，是组织结构当中重要类型。通过区域划分，委托方将治理权责让下级代理，通过固定或者分层的方式分享收益。属地化管理是一种代理人负责制，委托方只考核下级负责人，而不直接参与属地事务（威廉姆森，2011）。对于委托方，属地化管理成本低，不承担直接管理责任与风险。在国家治理中，属地化管理的形式盛行于前现代社会，比如西欧的封建制，封建主在领地内有充分的管理权限。中国虽然很早就实行了中央集权，但除了人事权，地方治理仍然是属地化，地方官具有极大的管理权限，形成了一种“简约治理”的模式（周雪光，2011）。这样的治理形式让中央的一统性可以与地方治理的多样性结合，因地制宜地有效治理。即使到了当代，在行政发包制的模式下，经济发展、安全生产、社会稳定等诸多领域，仍然是打包给下级全权管理，上级只需问责下级党政首长，而不必直接参与（周黎安，2014）。因此，中国的地方官常常是具有非常大的权力，这正是属地化管理的内在需求（周黎安，2008）。
但是，以往对属地化管理的理解相对笼统化，忽视了属地化管理的类型差异。以市场组织为基础发展出的组织理论，预设了属地化管理权责同构。因为，在市场中，如果权责不对等（责大于权），那下级代理人就会退出，形不成稳定的组织关系（泰勒，2013）。但是，在行政组织中却不同，下级不具有退出权（周雪光、练宏，2012），权责之间的配置就可能是多样化，形成不同类型的属地化管理的样态。考察权责配置，是理解政府体系内属地化管理具体机制的重要视角，这是行政发包制、控制权理论等经典研究所忽视的问题。在中国，不同层级的政府（包括社区作为准政府）一级一级形成自上而下的属地化管理关系，但不同层级的政府权责配置是不同的，其属地化运行机制也有差异性，其相应的政府行为也不同。这是理解政府运行体制的一个关键线索。
根据属地化管理的理论和政府组织的特点，属地管理中的权力可以概括为两个维度：资源调配和制度权限。资源调配，是指公共组织进行治理所需要的人财物，其中又是以财政资源为主，因为人力和物力都依附于财政；制度权限，是进行公共治理所具有的行政合法性，有的层级政府治理权限高，有的权限则小。比如，乡镇虽然在法律地位上是一级政府，但制度权限很低，公安、税务、工商、环保等重要的行政管理职能都没有（赵树凯，2010）。属地责任也可以概括为两个维度：目标考核和风险应对。目标考核，是指每一层级属地政府都需要完成上级明确布置的任务，如果完不成则要受到惩罚。风险应对，是指属地政府有责任应对辖区内出现的不确定风险，比如救灾、维稳、安全事故等。风险是不确定的，应对不力也要被上级处罚，即使风险的源头与本级无关。根据对权力和责任的分析，可以由此理解不同层级地方政府（包括社区作为准政府）在治理体系中的角色特点。以省、县、社区为属地管理的三个典型层次，可以概括如下表：
对于省级政府而言，财政资源丰富，且省级的制度权限高，具有较大的治理权力；但同时，其治理的责任相对较小。这里的治理责任是指直接责任，而非责任总量。比如，在目标考核方面，中央对省一般没有明确的考核目标，只有宏观的指导，政府内部的绩效考核目标都是省级政府制定的（陈家建，2016）。风险应对的责任也相对不大，一般的风险都是通过层层属地化，让下级，特别是县级政府直接承担，少有省政府领导因为风险被直接问责，除非偶尔发生的特大型风险。从经验验证层面也可以看到，省级领导的任期相对稳定，因为目标考核和风险应对被问责免职的情况明显少于县级领导（钟灵娜等，2018）。县级则不同，县级的财政资源空间相对有限，中国的县级财政自给率不到50%，县政府需要仰赖中央和省政府的财政调拨（焦长权，2017）。县级的制度权限则很大，除了外交、国防、金融，县级几乎拥有所有中央层面的公共治理权力（周振超，2009）。同时，县级的属地管理责任也是非常大，目标考核多，也承担着直接的风险应对之责（周庆智，2014），使得县域政府成为压力性群体（海贝勒，2013）。
社区虽然是自治组织，但作为最基层的公共治理单元，也承担了大量的属地化管理职责。比如，目标考核，镇街对社区有大量的管理目标，通过奖金扣罚、领导任免等方式予以管控（王汉生、王一鸽，2009）。同时，社区也有辖区内的风险应对责任，出了事故需要被追责甚至入刑，但管理权限低，直接责任度小于县级政府。因为定位自治，所以社区没有被赋予政府性的治理权。行政管理权缺乏，社区开展属地监管的制度合法性低。同时，财政资源方面，社区的人员工资、办公经费全部为上级政府下拨，资源调配空间有限（黄晓春、周黎安，2017）。因此，社区在属地化管理中处于特殊地位，是属地化管理的基层落实单位，但因为自治与行政双重属性的内在张力，导致权责不对称，权小责多，这是社区所处的治理结构特征。这样的结构特征对社区运行产生什么样的影响？以下，本文将以社区安全监管工作为例，解释属地化管理的职责所形塑的社区运行逻辑。
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安全监管中的社区权责
安全监管是政府行政工作的重要事项，从中央到基层都给予了高度关注。作为一个典型的行政管理事务，安全监管需要依靠大量的部门单位层层落实，属地化是安监工作的基本治理架构。从中央到地方，各种文件中都反复予以强调属地管理的重要性。比如，2015年，国务院就发文强调节假日的安全监管，“坚持旅游安全属地化管理，把责任层层分解落实到基层。有关部门要履行行业监管责任，将责任落实到具体岗位和人头”。社区虽然没有正式的行政职能，但也承担了安全监管的属地化管理责任，成为这项工作“层层分解落实”后的基层执行者。为了深入了解其运行机制，笔者采用个案调研的方法，对成都市D县的安全监管工作的开展过程进行调查，特别是关注到镇、社区两个最基层单位的运行逻辑。以往的研究大多以政府部门单位为调研对象，而本研究以事项为研究对象，聚焦于安全监管工作的基层开展过程，能够进一步解释基层政府的具体行政过程。通过参与工作、访谈、资料查阅等方式，笔者从2014年到2017年对H镇及下辖的J社区跟踪调研，聚焦于安全监管工作的基层实践。
J社区位于成都市郊，辖区2.05平方公里，2013年正式成立社区居委。2014年开始，J社区先后划入多个高校、商家、企业等驻区单位，常住人口超过了2万，其中60%以上为流动人口，给社区安全监管带来极大压力。
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安全监管的管理内容
安监工作在基层的开展是一个复杂的过程，需要属地化管理中层层压实责任。以H镇为例，首先，镇里成立安全监管领导小组，由镇党委书记亲自任组长；领导小组下设办公室负责具体事务，将安监工作分解为11项具体事务，由镇里19个部门归口负责。其主要的工作事项如下：
由上述表格，我们可以看到，镇政府制定了全面，也是烦琐的责任划分。但是，由于镇属各部门的人员十分有限，镇政府也不是最终的执行者，还要再属地化到社区。在实际工作中，镇级部门会根据属地化管理原则，将工作任务分配到各个社区，镇里更多的是负责指导、监督和考核工作。
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社区的属地管理职责
在安全监管的工作中，社区需要完成五个方面的工作：宣传、巡查、专业指导、督促整改、信息通报。宣传，是要求社区在辖区内成立安全监管工作的宣传队伍，由专职人员和志愿者组成，每个季度开展活动不少于1次。宣传工作涉及的对象包括社区居民、生产企业、学校医院等，原则上要求所有对象都知晓安全监管的政策和要求。巡查是社区安全监管工作的职责重心，要求对社区内各种场所进行安全管理巡查，并且每月至少1次。以J社区为例，包括道路、工地、食堂、学校、药店、天然气管道、电力设施、烟花爆竹 销售点、超市、KTV等十几类场所进行安全隐患排查，流动人口聚集的出租屋也是重点。社区的巡查是整个安全监管工作的基础，因为镇及以上层级的政府，人力有限，也不熟悉地方情况，只能有限抽查，真正的安全普查只能靠社区来完成。专业指导主要针对企业，社区需要对生产企业每月入厂指导，让企业的管理制度、生产流程方面符合当地的安全要求。督促整改也是工作重心，对于不符合要求的企事业单位，社区需要配合上级部门入场责令其停止经营，进行整顿。社区解释道：“我们虽然没有执法权，但上级部门到社区执行，必须要我们参与，而且整改的效果也要我们验收。因为社区一般跟这些单位比较熟悉，有社区参与的执法人家配合度更高些”。除此以外，信息报送也非常重要，社区每周向镇里报告社区安全监管的信息情况，特别是违规情况，需要及时报送以便上级部门快速处理。社区层面产生的信息，是整个国家安全监管的基础。
以H镇为例，对社区在安全监管方面所确定的具体工作内容可以概括为下表：
按照属地化管理原则，J社区辖区内涉及的安全监管工作主要包括上述29项，这29项一般都要求每月开展，都有对应的镇上部门监管考核，对社区而言，是非常高的工作要求。社区认为，在实际工作分配中，镇属部门时常忽略社区实际的能力与资源，导致分配工作过多、过重的现象。镇属部门之间极少相互协调，导致各科室往往都认为自己分配的工作任务并不繁重。但是，由于各镇属部门在分配工作时都不考虑社区的人力与资源，每个部门分配的“合适”的工作，累加起来也开始变得“不合适”。这些工作所产生的责任风险也是社区的压力，比如，镇政府的文件规定：“各村（社区）在辖区内、镇属各部门在负责领域一旦发生安全事故，应及时、如实向分管领导报送，并迅速到达事故现场处置善后，减小事故伤害，防止事故进一步扩大升级。一旦报送或处置不及时造成严重后果的，依照相关法律法规进行追责。”而且，社区人员的实际薪酬中，有30%到40%都是来自年终奖金，而奖金和评优挂钩。一旦发生安全事故，则评优一票否决，奖金则会大幅度减少。所以，在安全监管方面，社区既具有完成上级目标考核的责任，也承担风险应对的责任，是安全监管工作的属地化管理责任主体。
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社区的治理资源
那么，社区能否完成镇里布置的安全监管工作任务呢？社区明确的回答，不能。原因在于，社区在安全监管方面的治理能力有限。这表现在两个方面：资源不足与权力缺失。
（1）有限的社区行政资源
在2.05平方公里属地范围内，J社区共有9个小区、2所高等院校、1所幼儿园、1所卫生院、1个便民服务中心、90余个商铺和130余个“九小场所”。这些企事业单位都是安全监管的重点对象。这样“庞大”的社区，如果按照每月开展宣传巡查督促整改的要求，所需要的行政资源远超过当前社区的现状。J社区2016年的专职工作人员总共只有8人，“这么大的社区，即使所有人都搞安全监管，都很难完成任务。”而实际上，安全监管工作只是镇政府分配到社区繁重任务中的其中一项，“我们除了安全工作，还要负责社区的民政、残联、司法工作，这些部门的工作都并不比安全工作简单。”实际分配给安全监管工作的专职人员只有2到3人，而这已经是社区工作当中，配备人力资源最“充沛”的事项了。同时，安全监管需要的专业物资，在社区也是配备不足。虽然镇属部门根据安排的工作需要，为社区工作人员配备的一些专业的安全监管工作设备，但是由于社区自身资源的缺乏，实际难以完成。
（2）缺失的监管权力
相比于行政资源的不足，监管权力确实是更大的问题。在现有的政府体系中，行政权和事权可能是分离的。比如，安全监管，只有县级的部门才有正式的监管执法权，但一个县何其大，某个部门又如何监管得过来。所以，层层属地化，监管的具体职责就落在了乡镇甚至社区。正式监管权力的缺失造成了社区属地化管理的困境。社区本身是自治组织，在自上而下的行政压力中，成为镇政府安全监管工作中的“代理人”，并不具备相应的执法权。社区安监人员常常面临尴尬，“很多商家并不理解社区开展安全检查，认为这是政府部门的工作范围，我们的工作时常被商家质疑。”社区因为没有强制性执法权限，监管比较困难。一般的小商铺安全隐患相对较多，担心被责令整改，所以通常是应付和拖延，社区难以开展工作。如果需要强制性执法，需要县和镇有关部门出面，但社区又哪里能随便调动上级部门。另外，属地化管理也与单位制体系产生矛盾。比如，J社区内的高校和事业单位，单位的行政级别高，认为自己是省属单位，并不受社区管辖，社区无权对其进行安全检查，造成工作推进困难。
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非正式行政：社区安监工作的运行逻辑
在属地化管理的过程中，社区权小责大，并不能完成正式规定的安全监管任务，而是形成了非正式行政的运行机制。非正式行政，是指社区的公共治理并非制度化，而是根据具体情境采用不同的行政方式。非正式行政有两个特征：执行结果的多样性、执行方式的情境化。
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执行结果的多样性
资源的缺乏，权力的缺失，社区并不能完全完成所有的监管工作，而是对不同的工作采取了不同的开展方式。按照执行的方式，上级的安监政策在社区开展有四种情况：完全不执行、象征性执行、部分执行、正常执行。根据J社区的工作开展情况，安全监管事务的实施情况可以分类如下：
（1）完全不执行
社区面临上级部门的压力，在进行安监工作时，完全不执行的相对较少。出现完全不执行的情况，多是上级部门对此项工作没有硬性要求，制度较为宽松，且此项工作难度较大，不易完成。比如，工地和砂石厂检查就是基本没有开展。“镇上要求我们对Y楼盘的工地进行安全检查，我们实在不清楚对工地的安全检查需要做哪些工作，镇上也没叫我们交相应的材料。”上级要求不严，且专业性强，社区难以完成，造成了社区对具体工作的完全规避。
（2）象征性执行
象征性执行是基层执行上级政令时的常见现象，在维护上级权威的情况下保留了下级的实际权力（O'Brien & Li, 1999）。社区运行也是如此，有部分工作通过象征性执行应对上级考核。社区在进行安全监管工作时，对一些工作采取只做表面功夫、走形式主义的执行方式。这其中主要有两方面的情况，一是此项工作难以明确考核，“可虚可实”；二是社区工作没有专业能力，只能做表面功夫。首先，“可虚可实”常见于宣传、活动类的工作，由于难以量化，不便于评估成效，社区采取“应付了事”的工作态度。比如，在宣传方面，镇政府要求社区广泛宣传,深入群众，但社区一般只是集中宣传，在便民服务窗口或物业公司服务台摆放手册。造成社区对安全宣传的实际知晓率较低。道路安全检查也是如此，社区虽然宣称开展了道路检查，但实际的开展方式多是两委人员每天上下班过路“顺便看看”，在形式上完成了监管。缺乏专业性也让部分安监工作流于形式。比如，H镇城建办要求各社区定期对辖区内的特种设备（如锅炉）进行安全检查，但社区工作人员缺乏专业训练，无法检测特种设备是否安全（实际上，镇政府、甚至县级部门也没有特种设备的专业检测能力），只能采取“走走看看”，简单观察的方式，完全是象征性管理。
（3）部分执行
部分执行是指社区在执行某部门的安监工作时，对工作的某些内容或环节开展工作，其余部分则被忽视。出现部分执行的情况是因为监管对象的抵触，使得社区只能做能做的工作。比如，镇交管办要求社区定期对辖区内机动车的违章行为进行登记、上报的工作。此项工作需对违章车辆进行拍照，并要求违章司机登记相关信息。由于社区并没有处置违章的权力，在实际工作中，社区工作人员会受到被登记者的质疑。对于一些态度强硬的 违章司机，即使社区耐心劝导，对方也不会配合登记。而H镇交管办对此项工作相当重视，要求社区每周都必须巡查车辆违章行为，并要求每月定期汇报。社区为了能完成任务，只能采取部分执行的方式，即在巡查工作中，只对违规停车的情况进行登记，而对闯红灯，超速等违规驾驶的车辆尽量少登记、不登记，这样就避免了和被登记者发生更多冲突。
小区的治安防控也是类似情况。镇政府要求社区定期对辖区内各小区开展治安防控应急演练，由于需要保安参与，这项工作就涉及各小区物管的配合。对于居民安置小区，因为物管公司为镇政府购买服务，对社区的日常工作都积极配合。然而商业楼盘小区对参与演练就比较排斥，认为这是增加了他们的工作负担，调动了他们的保卫人员。所以，在执行过程中，社区会尽量选择在居民安置小区开展此类演练。又比如，县农质局要求社区定期对辖区内的种植蔬菜进行筛查，采取样本送到县农质局进行农产品农药含量的检测。但是，由于采集样本就要到农户的田地里采集农作物，一般的小农户都不配合此项工作，而大农户则比较配合，因为销售蔬菜较多，依赖政府监管。所以，在实际工作中，社区会选择农作物较多的田地进行采集工作，小农户则被略过。这种“避重就轻”的行为形成了属地监管中的部分执行现象。
（4）正常执行
完全执行是指社区在执行此项安监工作时没有任何“偷工减料”、做“表面文章”的情况，基本按照政策的要求实行了监管。这一类工作主要有以下两个特点：上级的监督较为严格，而工作大体也在社区的能力范围内。首先，主管部门的严格监督是社区完全执行工作的保障，由于镇属各部门都有参与社区的考评，当镇属部门将工作作为考评事项时，社区会十分重视，即使在执行中遭遇阻碍，也会“迎难而上”。镇工商所、镇安办对社区安全监管的工作要求十分严格，每月都会定期对安监工作进行检查，包括搜集企业单位的反馈，检查社区执行工作的照片、文件等。同时，企业也对行政类的检查相对比较配合，所以社区对生产经营单位的安全监察比较到位。消防检查也是如此，镇里的文化办、镇安办、食药所等都非常重视消防安全，要求严格，社区的监管也基本达到了制度要求。
当然，上述四种执行方式并非稳定的分类。不同的治理情形下安全监管的执行方式会产生明显的差别。比如，在上级集中检查之前，社区工作人员也会入户进行安全宣传，从象征性执行转变成完全执行。但因为需要人力成本过高，难以持续开展。同时，不同的执行方式之间也存在一定程度的交叉。通过分类，可以看到社区对属地管理政策是有策略、多样化执行的，而且从四种类型的差异中能够大体理解多样化执行的逻辑。
（5）监管执行的影响因素
在执行过程中，影响社区执行安全监管事务的方式主要有三方面因素，主要包括上级部门权力、社区资源、事务的重要程度。
首先，主管部门的权力大小对社区执行安全监管工作有着直接影响。在H镇的安全监管工作中，由于各镇属部门的安全监管工作主要由镇安全办公室负责监督管理，所以镇安办在安监工作中有着更大的权力。社区在执行各部门安排的工作内容时，会特别考虑镇安办对此项工作的重视程度执行。镇属各部门自身的权力也对社区执行工作产生直接影响。在镇属各部门中，党政办、社区办、工商所、食药所、派出所等对社区的管辖权力较大，社区在执行安全监管工作时会向这些部门有所倾斜。各部门对社区安全监管的权力大小一方面由该部门本身的权力大小所决定，一方面由该部门与社区本身的行政关系决定。由于党政办本身在镇属部门里行政权力较高，所以在对社区分配相关工作时权力也会较高。社区办是直接统筹负责各社区的相关工作安排与事务，在对社区的管理中权力也较大。而食药所、工商所、派出所等本身与食药安全、企业安全、社会治安工作联系紧密，这些工作也是安监工作的重点，所以在实际执行中权力也较大。文化站、社事办、劳保所这类部门权力就比较小了，所以社区对这类归口监管事项，执行得就比较消极。
其次，社区本身的资源也对执行情况产生影响。在社区的安全监管工作中，所涉及的资源主要包括人力和物力。比如，涉及居民入户的安全监管工作耗费人力大，社区一般都是回避；而到企业单位监管，则相对容易开展。同时，专业性过强的监管社区都是象征性执行，因为人员“质量”难以胜任监管责任。
最后，安全监管工作的重要程度对社区执行造成直接影响。对安全风险较大的监管工作，社区本身就会比较重视，也会更加认真负责的执行。J社区的网吧、KTV 等人员密集场所较多，较容易发生火灾等事故，所以社区对消防检查就极为重视，在进行相关安监工作时，会十分积极主动。另外，在某些特定的时间节点上，社区会进行一些突击检查，因为具有时段重要性。比如，2015 年，天津港化学品爆炸，全县也掀起了安全检查的大运动。镇里组织各个社区开展危化品大检查的工作，也要对辖区内商铺的天然气，液化气进行安全检查。在这个时间点上，社区也不得不全力以赴。
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执行方式情境化
虽然有属地化管理的任务，但社区在公共治理中权力小而责任大，这决定了社区对公共政策的执行结果是多样性的，难以按照上级的要求制度化开展。同时，另外一个层面的显著特征，是社区对公共政策的执行方式常常是情境化的。情境化，是社会学中符号互动学派的经典概念，指行动者虽然习得了制度规则，但对制度规则的解释和运用取决于实践中的具体条件，所衍生出的实际行动也是灵活多样的（布鲁默，1996；戈夫曼，2008）。社区作为国家与社会的交互点，其运行方式也非常具有情境化的特征，这在安全监察工作就有明显的体现。
公共资源不足，同时行政权力受限，社区在面临安全监管的属地化压力时，采取了多样化的治理方式，这些方式跟实践中的具体情境条件相关。概括而言，有四种方式特别重要：发展个人关系、开展合作交换、借用上级资源、制造象征性权威。
（1）发展个人关系
个人关系是指社区工作人员在执行安全监管工作的过程中，利用自己和管监对象私下的非正式关系，执行安监工作。社区有责任，但没权力，监管对象不配合，社区也没法强制。所以靠私人关系开展安监是极为常见的情况。比如，J社区主任在社区当地人脉较广，社区卫生院院长，幼儿园园长都与其熟识。所以，当社区工作人员在执行安监工作时遭遇到拒绝，只要社区主任出面和对方单位进行沟通，就能得到对方的配合。J社区在组织商业楼盘的物管保安参与治安联防的工作中也曾遭遇阻碍，对方认为其没有义务与责任协助社区的工作。在实际执行中，社区采取了与物管建立非正式关系的方式。J社区书记会私下在物管联合会完毕之后请各个经理吃饭，邀物管经理一起喝茶，之后物业公司配合度就明显提高。实际上，街道在选拔社区干部时，也特别看重社区能人，因为这样的人善于搞好私人关系，也才能做好工作。
（2）合作交换
合作交换是指在社区执行安监工作时，为避免权力缺失带来的阻力，利用被监管对象对社区的一些需求进行合作交换。比如，J社区在找辖区的高校签订一些安全监管的资料时，高校往往会各种推脱，因为高校级别高，常“不屑”与社区打交道。社区在执行过程中也想了一些应对办法，当高校的某些事项需要找社区盖章时，社区也不会让高校的程序走得太顺利。高校学生考驾照，需要找社区开居住地证明，社区这时就以此项证明需要咨询上级部门为由拖延。在几轮博弈后，高校也感觉不合作不行，在后期的监管过程中也渐渐配合起来。而对于一般的企业商家，合作交换更“屡试不爽”。如果商家对社区的安全监察不配合，社区虽然对此事没有强制执行力，但会在商家办各类证件找社区开证明的时候“为难”对方。所以商家也明白，尽量跟社区合作才是正路。
当然，合作交换不一定都会成功，需要看双方的互相依赖程度，取决于很多具体的情境因素。社区作为基层属地化管理的主体，掌握了一些“小权力”，这是社区跟治理对象合作交换的基础，也是社区很多管理工作开展的基础。社区也承认，如果纯粹是服务，没有任何行政权力，社区的工作是很难做的。某社区的书记概括道，“服务既是一种职责，也是一种权力，权力减少了，社区的威信也就降低了，管理难度就增加了”。合作交换实际是“异化”的公共治理的方式。安全监管这类的工作，作为行政事项，本来是应该是制度化、就事论事的开展。但合作治理其实是将其他的资源拿来做交换，在公共管理中掺杂了“市场”因素。但非对称的属地化管理困境中，这成了社区能够运行的常见方式。
（3）借助上级资源
社区在执行安监工作时，被监管对象不配合工作，社区有时会求助上级部门介入。这种方式的好处是被监管对象在上级部门介入后会迫于政府的压力，配合社区的安监工作。例如，2015年8月，H镇安全办向社区发放了《H镇消防安全责任承诺书》。镇安办要求各社区完成社区辖区内所有单位的签署工作。J社区辖区内有两所高校，其中一所为民办本科院校，另一所为公办高职院校。社区在执行安监工作时，民办高校对社区的安监工作比较排斥，认为社区不是政府，自己没有义务配合其工作。在这种情况下，社区为了完成任务，不得不采用援引上级部门资源。在学院多次拖延不配合工作的情况下，由派出所出面联系对方单位，对方屈服于公安部门的压力不得不签责任承诺书。
借助上级政府的资源虽然有效，但也是一种非常情境化的手段，不可能稳定的使用。一方面，需要社区跟上级有关部门有较好的关系，否则部门不会轻易出动。而且同时，由于这种方式会造成被监管对象的反感，不便于社区在之后的工作中与被监管对象建立良好的合作关系，所以在实际工作中，社区一般只会在迫不得已的情况下使用。因此，是否借助上级政府资源，需要社区自己“拿捏”其中利弊，相机采用。
（4）制造象征性权威
制造象征性权威是指社区为了让安监工作显得更“正式”，更“官方”，采取伪装自己，显示自己有“执行权力”的应对方式。例如，社区为安监人员配备了电动巡逻车，并且将巡逻车刷成交通大队的颜色，在车上标注了“社区巡逻”字样，这样的好处是当社区到各商铺进行安全检查时会显得很正式，似乎是交警部门的人，对方也更愿意配合社区的工作。在镇交管办组织的交通违规劝导工作中，也为各社区配备了“夜光服”等执法“制服”，款式和交通大队的服装一致，只是将后背的“POLICE”换成了“文明劝导志愿者”字样。这样社区在进行交通违规劝导时，就会更加有“底气”。当然，这是一种制度的“擦边球”，理论上公安系统的符号资源不能乱用，但社区开展工作不易，上级部门也就默认了这样一种做法。
执行方式的情境化与社区的双重属性有关。一方面，社区具有基层自治性，嵌入于社会关系网络之中，与民众有直接、长期的互动。因此，发展个人关系这样的情境化治理方式能够在社区治理中产生作用。另一方面，社区又承载了部分行政属性，社区可以通过有限的行政管理权与属地管理对象形成合作交换关系。但社区行政权限低，面对属地监管的难题，在运行中需要相机借助上级的政府资源。社区治理的内在张力，衍生出了情境化治理的方式。这是社区层面公共组织运行的重要特征。
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结论：属地化管理结构中的社区运行
社区，作为最基层的公共治理单元，是国家与社会的连接。社区治理的复杂性，在于社区兼具自治与行政的张力。对社区的研究，也应该有多重的视角。本文基于对社区双重属性和中国治理体系的理解，引入科层组织的分析框架来理解社区运行的特点，尝试对社区治理有更多的解读。
属地化管理，是地方治理的核心原则，其结构特征也形塑了社区运行机制。基于市场组织研究所发展出来的属地化管理分析，预设了权责对称的逻辑。但在中国政府体系中，不同层级的属地化管理权责配置差异很大，形成了不同的治理结构。越到基层，权力配置越小，而责任的相对配置越大，形成了非均衡权责结构。作为最基层的公共治理单位，社区在属地化管理具有重要意义，大量的公共事务都层层下压到社区执行。而社区的权责配置极为不均衡，导致社区在实际运行中，不可能按照制度设计规则化运行，实际形成了非正式化治理的特征。这种非正式治理，表现在两个方面：对公共政策执行结果的多样性，以及执行方式的情境化。这两个方面决定了社区的运行不会是统一的、规则化的，而是取决于很多地方性的情境条件。当然，这也相应带来属地化管理在基层也有多样化、情境化的特征。安全监管工作在基层就有这样的特点。虽然上级布置了明确的任务，也制定了正式的规则，但由于权小责大，社区很难完全监管，只能根据自身条件和具体情境多样化开展，不同的社区、不同的时段，安全监管的执行情况就会差别很大。由此，可以看到，属地管理的结构形塑了社区运行特征。
实际上，属地化管理机制及其问题具有很大普遍性，并非只在安全监管领域才能看到。比如，信访维稳就是属地化管理的重心之一。只要是本辖区内出现的信访维稳问题，不管其源头是否与本级政府（包括村社区）有关，根据属地化原则，本级政府都要承担治理责任。但基层政府，特别是乡镇和村社区，一般没有解决信访问题的权力，所以产生各种五花八门的应对门路，加重了基层的负担（田先红，2012）。金融治理、环境保护、司法监察等领域，也因为属地管理中权小责大的结构，给基层治理带来压力（杨雪冬，2018）。
正是因为出现了非正式治理，影响了属地化管理成效。所以，今天的某些体制机制改革都有权责的有关配置。比如，有的改革主张是让城市社区完全正式化，成为街道下设的行政层次，配置更多的行政资源和执法权限。同时，让自治层级下移，让小区成为自治组织，因为小区是城市生活的共同体。另外，也有主张让行政职责上移，去除社区的自上而下的行政任务，成为纯粹的自治组织（周红云，2015）。前一种主张实际上希望增加社区的权力，而后一种主张是减少社区责任，两者的导向其实都是让社区的权责配置尽量均衡。当然，这些改革牵涉到各种制度、理念之争，本文无意参与其中，只是想分析其背后所体现的组织逻辑，进行学理性而非政策性分析。
文章来源：《社会学评论》2021年第3期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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