【摘 要】产教融合的实现离不开有效政策的支持与推动。文章以产教融合自政策层面首次提出以来中央政府部门颁布的145份政策文本为研究对象，运用两级编码提取政策文本的政策语义关键词，根据政策发布部门的权力等级对相应的政策文本赋予不同的权重，计算出相应关键词的共词矩阵并构建产教融合政策语义关键词加权共词网络，从政策目标、政策偏好和政策工具选择的视角进行了分析。研究发现：人才培养居于产教融合政策目标的核心；产教融合政策偏好倡导性政策和指令性政策；产教融合政策工具包括需求型工具、供给型工具和环境型工具。根据以上研究发现，文章提出了产教融合政策制定要以多方协同育人为核心，推进协同育人机制和协同育人平台的构建等政策建议。
【关键词】产教融合；政策分析；加权共词分析；产学研协同育人；工程教育
01
问题的提出
产教融合是指教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接、相互促进的一种理想状态，是提高高等教育人才培养质量、扩大就业创业、促进技术创新、推进产业转型升级、培育新产业的重要途径。然而，我国教育链对产业链的支撑作用乏力，产业链对教育链的反哺作用不够明显，这种产业系统和教育系统衔接不够紧密的现实已经无法满足新时代社会主义现代化强国建设的需要。为了促进产业系统和教育系统的有机融合发展，党的十九大报告明确提出将深化产教融合作为改革重点任务[1]，国务院办公厅于2017年12月下发了《关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《意见》），中央全面深化改革委员会第九次会议于2019年7月审议通过了《国家产教融合建设试点实施方案》。随着国家层面对产教融合的大力推进，有关产教融合的政策越来越多，这些政策的根本目标在于实现产业系统和教育系统的有机融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接。政策的科学性、系统性和有效性对于产教融合目标的实现至关重要。因此，科学地梳理我国产教融合政策的发展脉络，揭示其演变的过程及规律，探索产教融合政策的目标与政策偏好以及政策工具选择，对于进一步制定和完善产教融合政策具有重要意义。
产教融合政策的密集出台也引起了学术界的关注，围绕产教融合政策的相关研究主要从三个方面展开。第一，国家宏观产教融合政策研究。例如，有学者从部门协同、措施协同、目标协同三个维度对2013年至2020年我国产教融合政策进行分析，发现产教融合政策逐渐形成了联合发文网络，政策总力度越来越大但平均政策力度提升不显著，评价措施的协同使用有待继续深入，政策目标间的协同表现出不均衡的特征。[2]还有学者对国务院办公厅下发的产教融合政策文本进行了解读和分析，提出了产教融合政策执行和完善、配套政策制定的相关建议[3-4]。也有学者尝试构建产教融合目标达成度评价体系[5]，或通过政策文本对我国产教融合政策的协同性进行了研究[6]。
第二，省市产教融合政策研究。对24省产教融合政策的文本分析研究表明，省级政府的政策均能积极响应国家政策，重视产教融合协同育人，注重搭建平台促进产教对接等，然而存在政策实施可操作性低等问题。[7]有学者分析了各地产教融合相关规范性文件，认为当前产教融合规范性文件的数量增长很大程度上可以归结为一种“自我复制与自我维持”的过程，并未很好地激发与时俱进的制度创新并发挥应有的制度效应。[8]也有研究通过分析某市的产教融合政策发现，政策执行偏差的原因在于政策目标与复杂现实之间相互矛盾，实体法繁荣而程序法缺失，纵向层级制组织结构下政治权威碎片化，横向同级政府不同职能部门之间协同性较差，“行为人”与“理性人”之间的博弈、执行者的特质，问题反馈渠道不畅，地区之间差异大以及有层次差序现象等[9]。
第三，职业教育产教融合政策研究。如对国家和地方出台的产教融合型城市建设的部分政策文本进行定量分析发现，“现有产教融合型城市建设的政策文件虽然使用了种类较多的政策工具，但过于倚重权威工具且组合形式单一，不同子政策工具的使用偏好差异较大”[10]。也有研究分析了应用型本科高校产教融合的政策文本后发现，“产教融合政策工具呈现全面性和多样性，但缺乏科学的组合；命令性工具和劝导性工具使用过溢，忽视短期激励与长期建设的结合”[11]。还有学者通过分析2013年以来企业参与职业教育办学的政策文本发现，“共建共享共管、协同育人、开放多元的体制机制突破成为关注焦点和问题趋势”[12]。职业教育产教融合政策执行进展研究表明，“政策执行过程中存在碎片化现象，具体表现为政策执行主体价值诉求冲突、政策执行目标不一致、部际关系碎片化等”[13]。还有研究通过对2010—2019年高等职业教育产教融合政策文本进行分析，将其划分为供给面、需求面和环境面3类政策工具[14]。
以上研究对于促进我国产教融合具有重要的实践意义。然而，文本检索表明，职业教育领域产教融合的研究较多，而从高等教育与经济社会统筹发展的视角进行产教融合政策研究的较少。同时，虽然政策文本分析受到了重视，但对中央政府部门产教融合政策文本进行详细编码以挖掘政策目标与政策偏好、工具选择的匹配性尚存在空缺。本研究将通过科学的政策文本分析流程，对中央政府部门发布的产教融合政策文本进行深入挖掘，综合运用文本资料编码与加权共词网络对政策文本进行定性和量化研究，探索我国产教融合的政策目标与政策偏好和政策工具的匹配性，以期为我国的产教融合政策制定与完善提供参考。
02
研究设计
（一）研究数据
产教融合首次在政策层面出现于教育部2013年1月23日发布的《教育部2013年工作要点》中，该文件提出要“大力推进职业教育产教融合、校企合作，建立技术技能人才培养‘立交桥’”[15]。本研究以2013年1月23日为时间起点，以2020年12月31日为截止日期，在中央人民政府、国务院、国务院各部委的网站以及“北大法宝”网所公开的国家层面政策文本中，以“产教融合”为关键词，共检索到相关政策文本336份，逐份阅读后剔除相关性较低的政策文本，最终得到145份政策文本（如表1所示）。产教融合政策文件数量随年份增加趋势明显（如图1所示）。
由于不同部门发布的政策文本具有不同的效力，即政策文本的重要性不同，本研究根据前人相关研究[16]，将政策文本根据发布部门进行赋值。政策发布部门的权力等级越高，则赋值越高（如表2所示）。全国人民代表大会和中共中央委员会的政策效力最高，其政策文件具有把控全局效力，因此赋予最高值5；国务院发布的产教融合政策文件效力仅次于全国人民代表大会和中共中央委员会，因此将其赋值为4；由于与产教融合关系最紧密的部委为教育部，因此教育部联合其他部委发文的赋值为3，教育部单独发文的赋值为2，而其他部委单独发文赋值为1。
（二）研究方法
1.文本分析
本研究运用开放编码和主轴编码对文本资料进行处理。其中，开放编码是编码的首要步骤，是对文本进行裂解，识别关键词句并加以比较，将主题和事件概念化范畴化的过程。主轴编码是在开放编码的基础上，以开放编码的结果为分析对象，划分出适当的范畴，并找出联系范畴和次范畴之间的连接及二者是否存在关系。本研究对所选取的145份政策文本分别进行开放编码和主轴编码以提取政策语义核心关键词。
2.加权共词分析法
产教融合政策某个语义关键词的重要程度不仅体现在某一个政策中出现的频次，还体现在所有的政策构成的语料库中出现的频次，同时还受政策本身的重要程度的影响，因此，通过加权词频统计方法可以准确地计算一个词在语料库中的重要程度。假设第j个政策文本中第l个编码出现的频次为xjl，则第l个编码在该文本中的权重为Qjl=xjl/∑xjl。假设第j个政策文本的政策力度为Pj，则第j个政策文本的权重为Wj=Pj/∑Pj。在确定了第l个编码在第j个政策文本中的权重Qjl以及第j个政策文本的权重Wj之后，就可以计算出第l个编码的整体权重Sjl=Qjl*Wj。
在确定了关键词的权重后，需要计算关键词的共词矩阵。假定第m个关键词和第n个关键词同时在第r个政策文本中出现，根据上文的计算方法则其在第r个政策中的整体权重分别为Smr和Snr。借鉴Ochiia系数的计算方法，假设在整个政策语料库中，第m个关键词和第n个关键词同时出现的政策文本集合为D={d1,d2,d3,…,dk}，则第m个关键词和第n个关键词的整体权重分别为Smk和Snk，其共词权重为
，在共词矩阵中对应的数值则为：
03
研究展开及结果
（一）开放编码
本研究的开放编码分为三个步骤：（1）对145份政策文本中与产教融合相关的内容进行逐字逐句研读，对反映产教融合的语句进行摘录并做标记；（2）对摘录和标记的语句进行概念化，运用概念化的词语对相关语句进行描述，这一过程形成1170个编码参考点，即1170个概念；（3）对概念化后的词语进行反复对比和分析，合并意义相同的概念，这一过程总共形成384个关键词。经过开放编码过程（如表3所示），最终形成384个关键词。
（二）主轴编码
经过开放编码，原始政策文本被分解为不同等级和不同类型的关键词。为了探索这些关键词之间的关系，对这些关键词进一步进行主轴编码，将裂解的数据重新整合成一个连贯的整体，同时将开放编码的关键词进行类属化和亚类属化使之联系起来。对384个关键词进行主轴编码后（如表4所示），形成了45个范畴。
（三）加权共词矩阵构建
根据前文研究方法所述的加权共词网络矩阵计算方法，首先统计45个政策语义关键词的词频，表5列出了关键词的词频；其次，分别计算这些关键词的Ochiia系数，可得加权后的关键词共现相关系数；最后，得到政策语义关键词共词矩阵。表6列出了共词矩阵的部分数据。
（四）多维尺度分析
多维尺度分析（multidimensional scaling，MDS）是在绘制的MDS-map图中分别用空间和距离来表达各个点之间的关系，从而判断网络中各个点的分布情况以及网络密集等，进而发现在整个网络中的小团体分布。基于产教融合政策语义关键词加权共词矩阵的多维尺度分析结果如图2所示。
一般认为，如果多维尺度分析的压力系数（stress值）大于0.2，则表明多维尺度分析的拟合优度较低，结果不可接受[17]。经计算，产教融合政策语义关键词多维尺度分析的压力系数为0.15，多维尺度分析的结果可接受。图3中，参与主体、产教融合协同育人、产教融合和人才类型四个关键词距离中心点（0, 0）最近，表明这四个关键词在所有关键词中居于核心地位，同时也说明产教融合、参与主体、产教融合协同育人和人才类型在产教融合政策文本中拥有较高的关注度，体现了产教融合的政策偏好，即产教融合政策偏好于人才培养，这一政策偏好反映了产教融合政策目标的核心。《意见》提出产教融合的目标为“教育和产业统筹融合、良性互动的发展格局总体形成，需求导向的人才培养模式健全完善，人才教育供给与产业需求重大结构性矛盾基本解决，职业教育、高等教育对经济发展和产业升级的贡献显著增强”[18]。可见，产教融合的核心是实现教育人才供给与产业需求相匹配，因此，产教融合政策目标与政策偏好具有一致性。
根据图2中关键词之间的距离以及关键词与中心点的距离，并结合政策语义关键词的主题，产教融合政策语义关键词可分为A、B、C、D共4个小团体，被依次命名为人才培养、协同机制、平台构建、专项计划。在以上4个小团体中，人才培养与中心点的距离最近，这表明人才培养在产教融合政策中居于核心地位，是产教融合的核心政策目标。为了实现产教融合协同育人的核心政策目标，政府部门的政策偏好为制度构建与完善，具体包括协同机制构建、平台建设和专项计划等。
（五）政策语义关键词共词网络分析
产教融合政策语义网络图可以直观呈现政策关注点和关注度，从而反映政策目标、政策偏好和政策工具以及彼此之间的关系。如图3所示，结点大小代表了加权后的关键词度数中心性，而结点之间的连线疏密代表了结点在同一政策文本中共同出现的频率。经计算，产教融合政策语义关键词共词网络的整体密度为0.886（SD=0.319），表明产教融合政策语义关键词网络比较密集，结点之间的关系较为紧密。
中心性是用来衡量关键词共词网络中结点重要程度的指标，关键词在网络中越重要，则相应的中心性也越高[19-20]。度量中心性的方式主要包括度数中心性（degree centrality, D-C）、中间中心性（betweenness centrality, B-C）、紧密中心性（closeness centrality, C-C）和特征向量中心性（eigenvector centrality, E-C）。
产教融合政策语义关键词的中心性如表7所示，无论在哪种中心性度量方式下，中心性最高的5个关键词都是产教融合、产教融合政策目标、参与主体、人才培养模式和产教融合协同育人，且中心性相同，表明这5个关键词与其他所有关键词的关系更加紧密，在所有产教融合政策中的重要性最高，即除关键词产教融合为限定词外，产教融合政策关注程度最高的是产教融合政策目标、参与主体、人才培养模式和产教融合协同育人。中心性反映了产教融合协同育人是产教融合的政策目标核心。
中心性较高的关键词有校企合作、人才类型、职业教育、实训实习、课程改革、激励企业参与政策、制度环境等，这些关键词与其他关键词的关系也较为紧密，是保证政策目标能够实现的重要政策工具。这些中心性较高的关键词反映了产教融合所运用的政策工具，即包括需求型、供给型和环境型工具，但产教融合政策工具以供给型政策工具和环境型政策工具为主（如表8所示）。供给型政策工具主要包括激励企业参与、平台建设、机制构建等；环境型政策工具主要有制度环境、评价评估、高校治理结构改革等。职业教育具有较高的中心性，表明当前产教融合政策主要关注职业教育领域的产教融合。
在四种中心性度量方式下，中心性最低的有行业职能和拔尖计划，表明拔尖计划和行业职能在共词网络中的重要程度最低，即在所有产教融合政策中的关注度较低；而中心性较低的包括产学研合作和产教融合型城市等，这些关键词在共词网络中的重要性较低，政策关注度也相对较低。
中心性表示结点在关键词共词网络中位置的重要程度，而中心势则表示了整个图的紧密程度，每种度量中心性的方式分别对应有中心势，在产教融合政策语义关键词共词网络中，与度数中心性、中间中心性、紧密中心性和特征向量中心性相对应的中心势分别为9.05%、18.93%、0.48%和15.11%。从中心势的数值可以看出，产教融合政策语义关键词共词网络的中心势较低，这表明产教融合政策中仍有一些关键词之间的关联性较小，产教融合政策文件所关注的内容相对分散，侧重点有所不同，这表明政策目标、政策偏好和政策工具之间存在一定的错配现象，没有形成完整的实施路径。如产教融合型企业建设作为推进产教融合的重要举措，其政策偏好体现为通过建设产教融合型企业为人才培养提供更多的产业实践机会，从而提高人才培养质量，但与此相关的政策工具较少、激励工具模糊，且在《建设产教融合型企业实施办法（试行）》中主要侧重于职业教育领域，这与产教融合实现教育链与产业链融合的目标不完全匹配。因此，产教融合型企业建设并没有形成完整有效的实施路径。
04
结论与政策建议
（一）研究结论
本研究选择了产教融合自2013年首次在官方政策文件中出现以来的145份政策文件，基于政策目标、政策偏好和政策工具选择的视角对我国产教融合政策进行了分析，主要结论如下。
1.人才培养是产教融合政策目标的核心。在产教融合整体目标中，人才培养旨在实现多主体协同育人，尤其是吸引企业参与人才培养。协同育人的目标在于通过协同机制促进政府、高校、企业、科研院所、行业协会以及国际高等教育机构等组织之间的深度合作，实现科研资源和教学资源的有效整合，形成不同类型的人才培养载体以提高人才培养质量，同时提高企业技术水平和核心竞争力，提高高校以及科研院所的科研能力[21]。产教融合协同育人也是世界各主要发达国家通用的人才培养模式[22]。正是由于能否实现产教融合协同育人是产教融合是否实现的重要判断标准，人才培养才成为政策的核心关注点。
2.产教融合政策偏好于倡导性政策与指令性政策相结合，通过产教融合制度构建与完善促进产教融合。本研究通过对政策文本进行分析发现，产教融合政策以倡导性政策和指令性政策为主。其中倡导性政策主要从整体上提出产教融合的目标并将其分解为需要关注的几个维度，或分解为非量化的任务。如建设产教融合型城市、行业和企业，这种倡导性政策需要相关主体共同参与，将其分解为相关参与主体的目标。指令性政策往往要求相关政府机构采取相应措施或行动以促进产教融合，其政策目标的实现依赖于所采取的政策工具。无论是倡导性政策还是指令性政策，都偏好于通过构建与完善产教融合制度来实现产教融合。
3.产教融合政策工具包括需求型工具、供给型工具和环境型工具，目前主要以供给型工具和环境型工具为达成政策目标的手段。从政策工具来看，供给型工具和环境型工具更多地为政策制定者所依赖。供给型工具为产教融合提供动力，而环境型工具为产教融合提供保障。供给型工具主要从激励企业参与、平台建设、机制构建等方面吸引各个主体参与产教融合，其主要目标是吸引企业积极参与教育改革和发展。供给型工具从产生推动效应出发，能够起到完善机制，降低不确定性，从而激发企业参与积极性的作用。环境型政策工具则致力于创建一种有利于产教融合的良好环境。在这种环境下，政策通过规范参与主体的行为，使得产教融合能为参与主体带来相应的回报，从而形成鼓励产教融合的良性循环，具体包括制度环境、评价评估、高校治理结构改革等。
（二）政策建议
根据以上研究结论，本研究提出以下政策建议。
1.产教融合政策制定要以多方协同育人为核心推进协同机制和平台的构建。产教融合协同育人的实现，需要系统的协同育人机制作为保障，同时也需要协同育人平台作为支撑。构建协同育人机制需要统筹国家层面、区域层面、省际层面以及高校和企业层面，系统制定并执行政策，使协同育人能够得到立体化推进。如在国家层面构建由教育部、发展和改革委员会、工业和信息化部和国有资产监督管理委员会等相关部门参与的产教融合部际联席会议机制，联合制定产教融合政策，加强政策的部际协同性。平台建设方面，在校企合作共建协同育人平台乏力的情况下，国家、区域以及省际层面需要统筹建立共享共用的协同育人平台。现有的政策文件中已经提出了要建立各方参与的国家、区域、地方协同育人平台，但目前尚缺乏推动平台建设的具体措施，且政策文件尚未转化为实际行动。因此，需要尽快出台各类平台的建设办法并将政策措施尽快转化为实际行动，如依托相关产业园、重要企业、高校等建立国家多方协同育人示范基地，尽快出台建设和使用过程中落实企业参与的具体相关激励性政策（税收、土地、财政等），签订规范合同等，从而提高企业的积极性。
2.需要进一步加强产教融合指令性政策设计，为产教融合各参与主体提供可执行、可操作的具体措施。倡导性政策为产教融合指明了方向，而指令性政策有利于将产教融合的方向和目标进一步分解为可供产教融合各参与主体执行的具体任务。目前产教融合政策以各级政府出台的“意见”和“建议”居多，这些属于典型的倡导性政策，倡导性政策转化为具体可执行的、可操作的指令性政策欠缺。如中央、省级两级政府在很多政策文件中提到“落实财税用地等政策”，但对于财税用地的具体政策，即转化为企业和高校可依据的具体政策条例仍然没有出台，导致产教融合相关参与主体没有具体可执行的政策依据。此外，产教融合参与主体、人才培养模式以及协同育人已经成为政策主要关注点，而如何设计和构建有效的体制机制以实现产教融合各主体的有效参与合作，人才培养模式该如何改革以及协同育人如何实现，都是当下需要着力解决的紧迫问题，因此要加强产教融合研究，以更好地为产教融合政策制定提供参考。
3.加强供给型工具的使用，重视环境型工具的作用，并完善需求型工具。整体来看，目前我国尚处于产教融合发展的早期，应着重加强供给型工具的使用，辅以环境型工具。一方面，提高各个参与主体，特别是企业的参与动力是目前的重中之重，这就需要加强供给型工具的使用，增加制度供给。如尽早出台关于企业参与的财税、用地、金融等相关支持政策的具体条例，使企业能够按照条例参与产教融合。又如尽早出台大学生实习相关法律，为各方参与提供法律保障。需要注意的是，供给型工具要为各个参与主体提供便利，真正解决各个参与主体在产教融合参与中的困难，这就需要注重供给型工具的实效性，如政府部门通过召开企业代表座谈会听取企业意见并出台相应政策，或根据企业发展需要对相关政策规定进行动态调整，保证政策的实效性。另一方面，环境型工具虽不直接促进产教融合发展，但对于形成良好的产教融合氛围，为各个参与主体参与产教融合提供环境支持具有重要作用。例如，通过制定产教融合评估制度，对企业、高校、政府、行业协会参与产教融合状况进行评价，并将此作为相关财政拨款、奖励、评审等的依据，引导各参与主体参与产教融合。需求型工具有利于短期内刺激需求并发挥作用，产教融合需求型工具要进一步刺激有效需求，如新工科建设中相关政策措施的制定应着重刺激各方通过产教融合推进新工科建设。
05
研究局限与未来展望
产教融合政策出台的过程以及政策的执行效果对于研究和分析政策偏好、工具选择具有重要的参考作用，即分析产教融合目标与政策偏好、工具选择的匹配性需要来自政策执行者和政策对象的反馈，这就需要开展相关的调研以获取一手数据进行分析。本研究从政策文本出发，通过分析提取政策文本关键词分析了政策目标、政策偏好和工具选择，但缺少来自真实政策执行者和对象的一手数据支持，得出的结论具有一定的局限性。在未来的研究中，产教融合政策文本分析需要结合产教融合政策执行现状的一手调研数据分析其目标与工具的一致性。
参考文献 略
引用此文
耿乐乐.产教融合：政策目标、政策偏好与工具选择[J]. 科教发展研究，2022，2（4）：62-83.
GENG Lele. Industry–Education Integration: Policy Objectives, Policy Preferences and Tool Selection[J]. Journal of Science, Technology and Education Studies, 2022, 2(4): 62-83.
转自：“科教发展研究”微信公众号
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