诉源治理是推动社会治理创新的一项重要举措，代表着社会矛盾纠纷化解法治化的一种有益尝试，也是“非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的一种制度性努力。文章运用比较历史分析，通过对世界替代性纠纷解决机制（ADR）发展线索的考察，试图拓展我国诉源治理发展动因的世界视野。研究发现，不同的历史阶段ADR的发展面向与运行特征各异，当前ADR体系叠合了不同历史时期社会发展和变革的经验。世界ADR进程轨迹也给我国诉源治理提供了发展参照：即制度定位和发展向度趋向复合，治理方式和实现手段趋向多样，制度建构和政策旨向趋向规范，制度借鉴和功能移植具有条件性，国家治理和社会发展趋向共治。诉源治理不仅延续着我国的政法传统，也回应参照着世界ADR的发展潮流。
作者简介
王翔，南开大学周恩来政府管理学院助理研究员。
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问题与意义
随着国家治理现代化的推进，防范和化解社会矛盾、推动社会治理全面创新成为新时代的必然要求。近些年来，党和国家在源头治理上进行了全面部署，党的二十大报告强调了提升社会治理法治化水平，重申了“枫桥经验”在新时代社会治理中的重要意义。习近平总书记曾强调“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。2021年颁发的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，推动各解纷主体向引导和疏导端发力。同时，将“诉源治理”的理念与经验转化为规范文件已经成为各地共识，多数省份相继颁布了推动诉源治理改革的政策文件，诉源治理模式已经在全国遍地开花。总之，诉源治理作为一种全新的改革举措，已经逐渐带来了社会治理图景的深刻变化，它代表着社会矛盾纠纷化解法治化的一种可能方式，统筹着“源头防控”“多元解纷”的社会治理理念，响应着新时代社会矛盾变化的现实诉求，对于推进国家治理现代化具有重要的意义。
按照经典理论给出的图景，法院产生的意义在于，以权威性机构代替了传统争议解决的方式，以专门性的决策组织代替了松散的裁决活动，以职业化的技术官僚代替了群众化的决策方式（夏皮罗，2005）。既然通过法院成为了现代国家争议解决的主要方式，那么由诉源治理所延伸出的一系列争议解决机制存在的必要性为何？进而问之，在我国诉讼制度日渐完善、法院建制日臻成熟的今天，诉源治理为什么会在司法体制乃至社会改革过程中占据如此重要的地位？其背后的逻辑是什么？对此，既有的研究形成了三种解释：一是控制“诉讼爆炸”论。司法资源供给不足诱发“案多人少”矛盾日益突出，由此国家逐渐开发边际性的司法资源，以调解、仲裁等为代表的诉源治理方式，成为了缓解案件量危机的首要选择（左卫民，2020）。二是确保社会安定论。诉源治理从根本上呼应了新时代政法工作“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”的任务定位，防范和化解社会矛盾，保障社会大局的问题（章志远，2021）。三是法律文化论。这种观点认为诉源治理浸润于中国传统文化之中，相较于对簿公堂式的审判，从古至今人们更加倾向于用“调解”“说理”“评理”等“无讼”的方式解决矛盾纠纷，而诉源治理相当程度上是这种文化传统在新时代的制度性重塑（陈立旭，2018）。总之，上述解释代表了三种不同的制度发展逻辑，即司法治理逻辑、政治稳定逻辑和文化传承逻辑。
然而，上述三种解释的不足之处在于，过分关注诉源治理对于法院的替代意义，而忽视了其本身在演进变迁过程中所揭示的制度逻辑；局限于诉源治理发展的内源性动力，而忽视了外源性冲击所带来的影响；默认了诉源治理的恒定性，而忽视了其变革的可能性。之所以出现这些问题，很大程度上是由于我们在认知诉源治理的过程中丢失了历史情境，也忽略了世界潮流对于我国变革发展的启示意义。本文主张“把历史找回来”，将诉源治理放置在世界历史发展情境中，以此思考、辨识、比较诉源治理在现代国家发展中的角色位置。本文研究表明，诉源治理不只是解决“诉讼爆炸”的策略性方式，亦不仅是我国政法传统在新时代的延承与再造，全球化的时代背景意味着，理解诉源治理不能孤立于替代性纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution，根据学界习惯，以下简称为“ADR”）的发展潮流。我国的诉源治理实践也同样受到了当代世界ADR发展运动的影响，我们需要以一种“他者”的眼光考察世界ADR发展逻辑，从时间的尺度上审视其起源、延续和演变的规律特征，从而探索我国诉源治理发展的可行经验。
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诉源治理的展开：本土经验中的世界意义
诉源治理作为社会治理领域一个全新的概念，兼具多重属性与内涵特征：就其治理理念而言，诉源治理尤为关注矛盾纠纷的“源头预防、前端化解、关口把控”；就其治理主体而言，诉源治理突出强调了以法治为基础的多元主体共同治理，在充分发挥法院专业优势的同时，培育和支持各类社会力量，形成诉源治理合力；就其治理目标而言，诉源治理主张矛盾纠纷的实质性化解，进一步提高人民群众的司法获得感；就其治理技术而言，诉源治理综合统筹了多种解纷方式，比如调解、仲裁、复议、公证等方式。
虽然诉源治理是立足于本土经验的治理创新，但是我们不应割裂它与世界制度文明之间的联系。我国的诉源治理突出了多元纠纷化解机制在社会治理中的重要地位，这显然与世界广泛流行的ADR有异曲同工之处。两者虽然在称谓与内涵上有所差异，但在底层意义上共享着相同的治理思路：即在法院之外，开辟更多的纠纷解决方式，确保社会安定发展。因此，从认识论的意义上讲，本文接下来对我国诉源治理的反思，是建立在国际学界对ADR的通识认知基础之上的，是在世界的普遍性中探索我国诉源治理的特殊意义。
比较文献通常把法院之外的争议解决方式都纳入ADR的范畴（Sourdin，2014a），作为诉讼的一种“替代”形式，ADR所具备的优势也是明显的：（1）源头干预。ADR能够在争议的早期阶段进行干预，防止小案件因为时间推移激化为大矛盾，有效防止了矛盾纠纷的扩大化（Sourdin，2014b）。（2）中立的第三方。ADR的程序虽然没有诉讼程序那么严格，但是依旧具有中立的第三方来主持正义，这个第三方既可以是双方认可的人，也可以是公权力的代理人。（3）灵活的程序。ADR的程序规则相对宽松，甚至当事人可以自主对程序规则进行调整（Lieberman ＆ Henry，1986）。（4）较高的合法性。诉讼程序区分为原告和被告，也就意味着被告很有可能并不情愿采用诉讼的方式解决争议，一旦法院作出了不利于自己的判决，很有可能对法院的合法性提出质疑。而ADR一般是基于双方自愿，双方当事人会携手达成一个理想的解决方案。（5）较强的保密性。ADR一般是以保密的方式进行的，这对于商事纠纷或者涉及个人隐私的家事纠纷非常有利（Hardy，2011）。（6）更易达成共识。大多数的ADR程序是为了让双方当事人达成一致的决议，而不是让第三方决策者的处理结果强加于他们，一些实证研究也证明了ADR往往会收获比诉讼更高的满意度（Kakallik et al，1996）。
那么，ADR“工具箱”中包含哪些具体的争议解决方式呢？在这方面，世界各国根据本国的情况发展出了各自不同的争议解决方式（见图1），比如美国的ADR包含了调解、仲裁、和解、谈判、中立评估、裁决等方式；澳大利亚发展出了合作实践（Collaborative Practice）、投诉、咨询等方式（Sourdin，2013）。总体而言，以下三种方式基本上会出现在各国的ADR“工具箱”中，成为了“最大公约数”的经典解纷技术。
1．仲裁。仲裁是当事人双方将争议交由仲裁机构进行裁决的一种解决争议方法（Rubio，1990）。仲裁通常是双方自愿的，以双方当事人的协议为基础。当事人可以根据自己的意愿决定是否启动仲裁程序、交由谁来仲裁、仲裁合议庭的组成方式以及仲裁审理的方式等（Stipanowich，2010）。相较于诉讼而言，仲裁的优势也是明显的。首先，双方的自主性很强，对于技术性很强的纠纷，双方可以邀请该领域的专家作为仲裁员；其次，仲裁以不公开审理为原则，这对于竞争激烈的商事领域尤为重要，可以防止专有技术、商业战略等商业秘密泄露；最后，在特定的领域仲裁比诉讼更加容易执行，尤其对于跨境商事争议，仲裁结果通常受到各种国际公约的约束（Fiadjoe，2013）。
2．调解。作为当今世界使用最广泛的ADR形式，调解在争议双方充当着重要的“中介”作用，一般由受过专业训练、公正的第三方担任调解员，调解员帮助双方交换意见，并就争议事实提供作出评判意见。从世界范围来看，调解可以分为两大类型：一是促进性调解（Facilitative Mediation），这种类型更加看重调解的过程而非终局性的结果，调解员一般不会对纠纷作出终局性的判断；二是评估性调解（Evaluative Mediation），调解员对结果的介入更为积极，更加能动地对争议事实进行评估，并给出明确的调解意见（Zumeta，2000）。
3．谈判。相较于仲裁和调解，谈判的灵活性更强，通常不需要特定的第三方来主持，只要争议双方同意，便可以自主启动谈判议程。理论界根据实践情形发展出两种谈判理论：一种是整合谈判（Integrative Negotiation），这种谈判目的在于促成合作、实现双赢；另一种是分配谈判（Distributive Negotiation），这种谈判具有一定的对抗性，并且存在谈判上的胜者和败者。这两种理论适用于解释不同的案件情形，前者适用于维持持续性关系，后者通常用于处理一次性事务（Beersma ＆ DeDreu，2002）。
上述的讨论表明，世界ADR与我国诉源治理的展开方式在“基本面”上有着诸多共通之处，两者在基本特征和内容构成上也存在相当的对话基础。然而，上述现象背后的潜在逻辑在于，ADR仅仅是作为诉讼的一种替代形态而存在，而忽视了所包含的深厚历史渊源。倘若我们着眼于更为广阔的历史背景，不难发现，ADR在历史的进程中不仅仅只有一种角色。
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把历史找回来：制度变迁中的不同面向
本部分试图扩宽研究考察的时间与空间视野，从漫长的世界历史情境中寻找认知中国诉源治理的逻辑线索，从历史的比照中寻找对于本国的教益。在展开主体行为之前，有两点需要特别交代：一是制度的可比性问题。我国诉源治理与世界ADR是否具有可比性？与西方ADR的当事人主义不同的是，我国的诉源治理具有鲜明的顶层设计特点，虽然两者生成逻辑有所差异，但两者共享着相同或相似的制度发展形式。当我们不拘泥于制度实施细节，而是关注制度运行逻辑之时，两者便建立起了有效连接。诉源治理作为一种本土化的实践，虽然具有一定的特殊性，但是这种特殊性尚不足以掩盖其本身所代表的ADR的一般性特征。同时，也有研究表明我国的诉源治理实践在一定程度上也参照了世界ADR发展潮流（齐树洁，2017）。
二是时间线索问题。就时间划分依据而言，本文主要考虑了三方面指标：（1）制度发展的核心目的；（2）相关规范的成熟程度；（3）纠纷化解的活跃程度，进而划分出五个历史发展阶段（见图2）。在19世纪之前，世界各国或多或少都存在ADR的萌芽形态，但具体争议解决方式仅仅是具有ADR的“影子”，缺乏成熟的制度设计和法律支持。19世纪以来美国ADR发展可以说走在世界的前列，并且在20世纪90年代达到了高潮，美国逐渐成为世界ADR发展的重要推动力量，此后诸多国家ADR实践都一定程度受到了美国的影响（Barrett ＆ Barrett，2004）。也因此，为了保证历史考察的代表性和典型性，下文对19世纪以后ADR历史考察，主要聚焦于美国的发展情境。
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起源与萌生：作为非暴力解纷的一种手段
如果尽可能回溯到历史的原点，ADR的起源可以追溯到传统社会，在现代国家建立之前，正式的争端解决机构尚未建立，人们无法借助国家强制手段来解决争端，建立“共识”成为争议解决的基本前提。一些人类学的研究为我们提供了这方面的事实证据，南非的布希曼人当遇到外来人群入侵时，会优先考虑寻找一个愿意担任调解员的人来评判是非（Ury，2002）；波利尼西亚血统的夏威夷岛民当遇到纠纷时，会寻找一个双方都尊敬的人来主持调解（Boggs ＆Chun，1990）；在格鲁吉亚的高加索山区，阿布哈兹人民也逐渐形成了通过长老调解来解决内部争议的习惯（Garb，1996）。
古希腊通常被认为是西方ADR文明的摇篮。根据亚里士多德的观察，当雅典法庭变得拥挤时，城邦开始设立公共仲裁者的职位，城邦公民在60岁左右都要担任仲裁员，主要审理民事案件。西塞罗高度肯定了这种仲裁形式，认为仲裁为人们提供了法庭之外的另一种选择，如果说审判是“准确的、明确的”，那么仲裁则是一种相对“温和的、适度的”纠纷解决方式（Barrett ＆ Barrett，2004）。当然，古希腊并非是早期使用仲裁的唯一国家，印度在早期也采用一种接近于仲裁的“村务委员会”模式（Panchayat），这种仲裁形式可以广泛运用于包括刑事案件在内的多种类型案件中（Jaiswal ＆ Mandloi，2020）。
罗马帝国灭亡之后，中世纪的欧洲贵族之间的矛盾纠纷日益复杂，司法决斗被西欧各国广泛运用，在这样的背景下，仲裁成为了一种相对温和的争议解决途径，但是并没有被广泛应用。10世纪以后，商业仲裁在欧洲各大城市盛行，纠纷双方自愿从商人队伍中挑选出非正式“商人法官”，他们利用多年积累的商业规则和经验来主持公道。整个裁判过程完全自发自愿，而且争议双方能够相对主动的参与到案件审理的过程中，所以这种商业仲裁形式被当时绝大多数的商人所接受。中世纪后期，欧洲各城市的法院接管了这些“商人法官”的案件审理工作，由于职业法官并不像“商业法官”那样具备商事技术知识，法院的解纷效果并不明显（Kadens，2015）。
上述讨论主要从大的脉络上勾勒了传统社会争议解决的主要途径。当时以仲裁或调解为代表的争议解决方式，很大程度上代表了“前法院时期”人们应对矛盾纠纷的一种努力。当法院机构尚未产生、专业性审判人员尚未形成之时，当时的争议解决方式在一定程度上充当着法院的某些角色、发挥着法院的某些职能。彼时所产生的诸如调解和仲裁等争端解决方式的动机也是相对明显的，即试图通过相对温和的方式取代暴力方式解决争议，最大限度地减轻双方当事人因化解矛盾所带来的伤害。虽然这一阶段的实践无论是相关制度建制还是程序设置都表现得相对粗糙简陋，但却孕育萌生了ADR的曙光。
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传导与渗透：作为维护殖民统治的一种技术
16世纪以后，西方开始了殖民扩张，殖民者将调解、仲裁等争议解决方式带到了殖民地。中世纪以来商事仲裁已经开始在欧洲大陆盛行，因而相当一部分殖民地商人把他们的商业仲裁经验和技巧带到了殖民地。例如，在欧洲港口长期从事航运的商人已经熟悉习惯了商事仲裁方式，因而这些做法逐渐在美国殖民地港口落地生根，殖民者也依靠立法确立了这种仲裁方式，比如1632年马萨诸塞州和1705年宾夕法尼亚州均颁布了仲裁相关的法律（Certilman，2010）。
商事仲裁在殖民地日渐活跃的同时，民事类的仲裁也在殖民地沛然兴起。在美国殖民时代，清教徒们认为律师群体会对基督教的权威造成威胁，因而他们会尽可能地避开司法手段来解决社区冲突。当人们出现分歧纠纷时，他们会更加青睐邀请社区成员来介入讨论。仲裁人员通常由2～3名男性组成，一旦确定了社区仲裁人员，争议双方必须服从仲裁员作出的决定。荷兰在其殖民地也发展出了解决社区争端的程序。当人们发生矛盾分歧时，由9名社区领导人组成评审委员会来裁判案件，评审委员在确定双方过错、评估损害赔偿基础上作出处理决定，然后评审委员会会努力促成争议双方达成和解。这种先仲裁、后调解的方式在荷兰殖民地时期运用非常广泛。瑞典在其殖民地也推广了类似的争议处理方法（Barrett ＆ Barrett，2004）。
那么，为什么这一时期仲裁成为了人们解决纠纷的首要选项？结合当时殖民时代背景，我们可以认为：首先，虽然这一时期欧洲各国的司法权逐渐从王权中分离，但是必须承认当时的法院建制依旧尚未成熟，而且法院还设置了相对较高的受理案件门槛，诉讼成本高、认可度低，因此，人们的目光开始转向运用低成本、高效率的仲裁来解决解纷。其次，人们开始重视纠纷解决的私密性问题。例如，在美国独立之前的马萨诸塞州，供人们解决争议的方式主要有法院、镇民会议（town meeting）、教堂。相对而言，人们会更加青睐依靠镇民会议来解决争议，镇民会议从根本上保证了裁判的私密性，避免了在众人面前对簿公堂的尴尬（Nelson，2017）。尤其是对于商事争议，商人们会更加在意这种私密性，因为它有效避免了不必要的负面关注（Mullan＆Jacoby，1985）。最后，这是殖民者在有限制度资源条件下发掘出的一种殖民统治技术。依靠仲裁的方式解决争议，能够将殖民与反殖民的矛盾下沉到民间，有效抵充和排解了社会压力，浸没了人们对殖民统治的潜在反抗意识。
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整合与重构：作为缓和劳资冲突的一种措施
19世纪以来，世界反殖民主义运动此起彼伏，诸多国家通过反殖民斗争获得了独立并建立新政权，关于争议解决的制度建构逐渐提上日程。独立战争后，美国成为了世界ADR发展最为活跃的中心阵地。美国南北战争结束以来，彼时的体制环境对工人并不友好，他们的工作时间相当长、工资普遍较低且没有任何福利保障，加之周期性的经济衰退，使得他们的处境更为艰难。法院出于配合国家经济发展的需要，主要致力于解决经济、产权方面的纠纷，也无暇顾及工人群体的权益，所以工人们只能依靠罢工来争取权益。为了回应这些问题，1888年国会颁布的《仲裁法》明确规定了解决劳动争议的方式：争议双方可以指定一个调查委员会来调查事实。然而，适用《仲裁法》的前提是争议双方须均同意申请仲裁，很多雇主显然不会主动采用这种方式，造成了《仲裁法》形同虚设。1989年国会颁布了《厄德曼法案》（Erdman Act），争议双方任何一方均可以申请劳工官员或州际商务委员会进行调解，但是仲裁并没有因此而变得更加活跃，在1913年之前《厄德曼法案》仅被使用61次。1913年，《纽兰兹法案》（Newlands Act）要求设立调解仲裁委员会作为常设性的机构（Certilman，2010）。
第一次世界大战期间，铁路由联邦政府铁路管理局负责运营，铁路行政部门与工会达成了劳动协议，由联邦政府专门部门来处理劳动争议。直至1920年颁布的《交通运输法案》（Transportation Act）将铁路运营权归还给私人所有者，由此成立了美国铁路劳工委员会（Railroad Labor Board），负责审理铁路方面的劳动争议，该委员会在成立的五年间处理了上万起纠纷（Bernhardt，1923）。同时，美国国会也开始协调铁路公司和工会之间的利益，试图通过立法的方式确保铁路行业的平稳，并于1926年颁布了《铁路劳工法案》（Railway Labor Act）（Rehmus，1976），明确规定运用调解的方式解决劳工纠纷，设立了国家调解委员会来执行该法案。1934年以后，国会将其适用范围扩展到了航空业（Van Wezel Stone，1990）。全国公民联合会（National Civic Federation）也在一定程度上充当着调解和仲裁的角色，在一战期间，该组织在促进劳动部调解功能的发挥、协调劳资矛盾方面发挥了重要的作用（Smith，1987）。
随着1929年的市场崩盘、经济大萧条和高失业率等问题的出现，罢工运动尤为活跃（Brooks，1971）。为此，胡佛先后签署了《农业市场法》（Agricultural Marketing Act）和《诺里斯－拉瓜迪亚（反禁令）法案》（Norris－LaGuardia Anti－Injunction Act），这两部法案主张运用仲裁或谈判的方式解决市场中的争议纠纷，重新认可了工会的重要地位（Schlesinger ＆ Israel，1971）。罗斯福新政时期，诸多改革举措均不同程度的指向了劳动争议解决方式，工会组织逐步恢复发展，集体谈判和调解也逐渐成为化解劳资纠纷的重要方式。1935年颁布的《全国劳工关系法案》（National Labor RelationsAct）在一定程度上限制了雇主的权力，使得工会及其活动合法化，扩大了工会活动的范围（Gorman ＆ Finkin，1981），也重申了调解、谈判对于协调雇主和工会之间关系的合法地位。经过一系列的努力，到1940年，工会成员数量近900万，占非农劳动力的27%，远高于一战期间500万的最高水平（Barrett ＆ Barrett，2004）。
第二次世界大战期间，政府需要更多的工业产量来补给战时需要，罢工运动接续升级。1941年，罗斯福总统成立了国防调解委员会（National Defense Mediation Board），该委员会由劳工、企业管理层和社会公众共同组成，以调解的方式处理相对疑难复杂的争议（Ives，1971）。1942年，罗斯福又在国防调解委员会的基础上，建立了战时劳工委员会（War Labor Board），并在联邦和各州均设立了对应的组织机构，由学者和律师群体负责劳资纠纷的调解和仲裁。由于战时劳工委员会要求所受理的案件均要按照申诉仲裁程序进行处理，这使得ADR成为当时相对普遍流行的争议解决方式。直至第二次世界大战结束，战时劳工委员会已经培育出了一大批经验丰富的调解员和仲裁员，社会大众对ADR的接受认可程度已经达到了一个相对较高的水平（Shister，1945）。
总之，对罢工运动、劳资纠纷的回应，是这一时期ADR发展的原动力。随着工业化进程的加快、战时需求的不断增加，国家和社会的压力转嫁到了工人群体上，罢工运动成为当时工人阶层争取权益的主要方式。罢工运动的此起彼伏，不仅调整着政府的政策议程，促使着政府与工人阶层的直接政策沟通，也在倒逼着政府在法院之外建构“温和”的争议解决方式，因此调解和仲裁成为了当时最为主流的劳资纠纷解决方式。同时，诸多调解或仲裁组织机构的建立，很大程度上避免了国家和民众的直接冲突，分摊了政府的责任和压力，抵充和减缓了日益分化的群体利益对国家利益的挑战。
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承接与扩展：作为回应民权运动的一种方式
第二次世界大战结束后，由于战时所推行的工资政策和物价管制随着战争的结束而告一段落，由此又掀起了新一轮罢工运动高潮，美国多个产业均连续数月发生了全国性罢工运动，严重阻碍了经济的复苏和发展。在这样的背景下，十几个州纷纷通过立法来限制工会活动，并提供更多的争端解决渠道和方式，试图将劳资纠纷纳入法治程序中解决。1947年，国会颁布了《塔夫脱－哈特利法案》（Taft－Hartley Act），该法明确规定，劳资双方任何一方对于对劳动协议进行谈判时，不仅需要通知对方当事人，还要告知相应的国家调解服务机构（Smith，1947），该法案不仅一定程度上平衡了雇主和工人之间的利益，还突出了国家调解机构在化解纠纷上的积极定位。同时，联邦政府设立了联邦仲裁与调解局（Federal Mediation and Conciliation Service）作为全新的争议解决机构（Reilly，1960）。在联邦和各洲的一系列努力后，罢工运动在20世纪50年代渐入平静，越来越多的劳资纠纷通过谈判、仲裁和调解等方式解决。
20世纪六七十年代，席卷美国的民权运动不仅是社会权益的重构与调整，同时也刺激推动着ADR朝着更为纵深的领域拓展。ADR在缓解社会紧张关系方面的作用越来越明显，其应用领域已经不再局限于劳资纠纷。1964年颁布的《民权法案》（Civil RightsAct），被认为是美国战后重建时期最为重要的民权法律，该法案成立了平等就业机会委员会（Equal Employment Opportunity Commission），主要调查和审理基于宗教、种族、性别、肤色、国籍、年龄或残疾等方面的歧视指控。平等就业机会委员会主要通过调解的方式处理这些案件，只有在调解失败的情况下才诉诸法院来解决问题。《民权法案》还设立了社区关系服务机构（Community Relations Service），主要用于调解社区和民权纠纷（Berg，1964）。1975年，联邦政府还在《民权法案》的基础上颁布了《年龄歧视法》（Age Discrimination Act），要求执行部门应依据该法案来调解相关的年龄歧视投诉（Barrett＆Tanner，1981）。同时，由于非营利医疗机构的员工处境日益艰难，因而1974年国会修订了《塔夫脱－哈特利法》，将其适用范围扩大到非营利机构，重申了调解对于化解民权纠纷的重要意义。
与此同时，随着警察、社会工作者、教师和环卫工人等公共服务部门雇员数量的显著增加，这一群体的权益诉求越来越强烈，相较于工人阶层而言，他们的意见表达方式更为温和，虽然难以给国家运转带来强烈的负面冲击，但是依旧挑战着现行的政策安排。得益于长期以来平息工人罢工的经验，联邦和各州通常会借助于调解、仲裁、谈判等方式来化解危机。1967年颁布的《泰勒法案》（Taylor Law）为公职人员提供了调解程序，并且为调解员和事实调查员提供了专项调查经费。截至1973年，超过半数的州颁布了相关立法，授予公共部门雇员代表谈判权，并且建立了ADR审议程序（Barrett ＆ Barrett，2004）。
总之，第二次世界大战后ADR的发展，很大程度上是在民权运动的延长线上展开的，民权运动的形势和进程决定着ADR的应用疆界，也影响着社会矛盾治理的基本方式。随着社会复杂化程度增加，这一阶段美国所面对的社会问题已经不仅仅是工人阶层的劳资纠纷，同时还附带着来自种族、性别、宗教等方面的民权诉求。ADR成为政府疏导民权争议、缓解社会压力的有力工具，因而政府通过法律调整认可了调解、仲裁等争议解决的方式，并且设立了相应的组织机构。这些努力背后的逻辑可以理解为，政府意籍由ADR程序建立、维系或者强化一种社会利益疏导机制，以此整合和调适不同群体间的矛盾与冲突。
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巩固与完善：作为替代法院诉讼的一种选择
如果说上一阶段民权运动推动着政府采取策略，ADR由此呈现出相对被动的发展形势；那么20世纪80年代以来，随着相关法律体系不断完善以及社会组织的蓬勃发展，ADR逐渐驶入相对自主的发展轨道，其社会影响力日益增强，在一定程度上替代了法院的部分解纷职能，缓解了法院的案件压力。1982年首席大法官沃伦·伯格（Warren E. Burger）在《司法状况年度报告》中倡议应当在民事案件中更多地使用调解、仲裁等方式（Burger，1982）。相关的实证研究表明，尽管民事和刑事案件数量在持续上升，但进入法庭审理的案件数量40年来一直在下降。1962年，有11．5%联邦刑事案件进入到法庭审理，但到了2002年已经下降到1．8%（Liptak，2003）。
20世纪80年代，ADR的应用领域已经延伸到生活的方方面面。其一，在家事纠纷方面，20世纪80年代离婚案件数量激增，人们逐渐意识到在法庭上对簿公堂处理家事纠纷有一定的局限性，因而调解成为了一种可资替代的争议解决方式，1982年美国家庭调解员协会（Academy of Family Mediators）成立，主要致力于推动家事调解，保证了纠纷解决的私密性，也提高了纠纷解决的效率（Neilson，1994）。其二，在校园纠纷方面，1982年旧金山调解委员会成立了当时最早的校园调解项目。美国仲裁协会还资助成立了高等教育调解中心（Center for Mediation in Higher Education），致力于运用调解方式来解决涉及大学行政部门和教职员工方面的纠纷（Katz，2017）。其三，对于民事刑事案件，美国律师协会成立的纠纷解决常设委员会（Standing Committee on Dispute Resolution），试图探索多元的方式解决轻罪或民事小额赔偿案件（Coben，1991）。其四，在金融领域，20世纪80年代针对银行、保险等金融机构的法律诉讼数量越来越多，相较于耗时耗力的法律诉讼，诸多金融机构越来越青睐采用ADR的方式解决纠纷，因而美国仲裁协会的作用日益突出（Hoellering，1986）。
20世纪90年代以来，ADR相关的法律体系建设不断趋于全面、完善。在相当长的一段时间里，各州的调解法设置的程序各异，甚至有些州没有颁布任何调解法律，也因此，2002年美国修订了《统一调解法》（Uniform Mediation Act），试图使得调解程序在保密、资格、培训等问题上实现标准化（Firestone，2001）。在民事纠纷领域，1990年，国会颁布了《民事司法改革法案》（Civil Justice Reform Act），由此开启了一项在民事领域推广ADR的司法改革。该法案要求所有联邦地区法院应当制定实施ADR程序的改革计划，以此应对民事诉讼程序长期面临的“诉讼爆炸”、成本高昂、审限延宕等问题。地方法院可以自主决定案件是否采用调解、简易陪审团审判等方式处理。这项改革在相当程度上拓展了ADR在司法体制内的适用范围（Kakalik et al，1997）。在行政纠纷方面，1990年，国会通过了《行政纠纷解决法案》（Administrative Dispute Resolution Act）赋予联邦机构在行政纠纷中适用ADR程序的权力。在劳资纠纷领域，1993年克林顿总统签署了关于联邦政府处理劳资纠纷的12871号行政命令，该命令促进了联邦机构和工会雇员之间的合作关系，促成了两者之间的友好谈判（Masters ＆ Albright，1999）。
调解组织的广泛建立，也是ADR蓬勃发展的一个显著标志。第一，在社会调解方面，20世纪90年代冲突解决协会（Association of Conflict Resolution）宣布成立，该组织在解决社会纠纷、普及ADR知识方面发挥了重要作用。第二，在刑事调解方面，20世纪90年代末成立了受害者犯罪调解协会（Victim Offender Mediation Association），该组织秉承恢复性司法的理念，主要通过谈判、调解等方式将犯罪、受害者、亲属联结起来，试图将犯罪所带来的身体、情感和精神上的损害降到最低（Umbreit et al，2004）。第三，在社区调解方面，截至2000年，47个州超过300多个社区均成立了社区调解协会，在应对社区纠纷方面发挥了相当的作用（Barrett ＆ Barrett，2004）。
20世纪90年代中期后，互联网在各行各业广泛应用，网络调解、网络仲裁等在线争议解决方式开始出现。进入21世纪后，在线争议解决方式（Online Dispute Resolution，简称ODＲ）呈井喷式发展，全球已经启动了超过115个在线服务站点，用于解决各种各样的纠纷，如家庭、劳资、侵权、电子商务、保险和政治冲突等。这样的在线争议解决方式，克服了时间和地理阻隔，降低了成本，提升了效率（Tyler，2004）。同时，对于冲突相对激烈的案件，互联网的方式可以让争议双方保持平静，缓解了因面对面针锋相对所带来的激烈争执（Raines，2004）。
总之，20世纪80年代至今的ADR发展日臻成熟，其应用范围已经全方位覆盖刑事、民事、行政领域。ADR解决各领域问题的能力在不断增强，同时，法律的完善也为促进争议解决多元化提供了重要的规范性依据。而相关社会组织的勃然兴起，也成为了ADR发展的直接推动力，它们在很大程度上纾解了社会压力，防止了社会矛盾的发生。互联网的发展，也以多种方式并在多重意义上丰富了ADR的应用空间。应当看到一个明显的趋势是，随着ADR不断朝着更为纵深领域发展，它逐渐替代或者分担着法院定分止争的角色和功能，越来越多的案件由诉讼流向了调解或仲裁等方式，不仅缓解了“诉讼爆炸”与司法资源之间的紧张关系，也日渐开拓出了一种回应社会争议、保障公民权利的诉源治理模式。
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世界诉源治理发展轨迹：兼议对我国诉源治理的启发
透过上述从传统社会到当下的绵延历史和起伏经历，我们可以从世界经验中获得一系列关于诉源治理发展的规律性认识，这些规律性认识很大程度上启发和提示着我国改革和发展的处境，具体表现在以下几个方面：
第一，制度定位和发展向度趋向复合。世界ADR在历史舞台上并非一出场就是作为法院的替代而存在，国家转型与社会矛盾的变化诱发了ADR在不同历史场景中角色的转换演变。ADR从传统社会中萌发，以文明和平的方式代替了暴力冲突；进入殖民扩张时期，ADR成为了维护中央集权的重要方式；19世纪以来，ADR成为了解决劳资冲突、维护资本家利益的有效工具；第二次世界大战以后，民权运动此起彼伏，ADR又成为了国家回应民权诉求、纾解社会压力的一种策略；直至20世纪90年代以来，ADR才慢慢发展成为诉讼制度之外的一种替代性安排。世界ADR发展到今天，它已经不单单是一种在法院外开辟的一种解纷方式，而是一种目标定位相对复合的制度装置。对于我国而言，诉源治理的“出场”，其发展动力在于分流审判压力、缓解“诉讼爆炸”，希望通过非诉方式将一定数量的案件在“前端”有效地解决和过滤（四川省成都市中级人民法院课题组、郭彦，2019）。基于这样的现实考量和理性导向，我国目前诉源治理发展目标定位和延伸范围还相对局限，未来仍需探索整合更多的功能要素。
第二，治理方式和实现手段趋向多样。西方各国ADR的治理技术在一定程度上是多向度发展的，尤其是在调解之外，和解与仲裁的方式在世界各国运用的尤其多，这与西方商业文明的文化传统有一定关系，国家自上而下的法律政策推动也是一个重要的因素，在这些常规的解纷方式基础上，世界各国还创新丰富了其他的方式，如中立评估、咨询等。我国的诉源治理方式相对单一，且高度依赖调解。在诉源治理的“工具箱”中，调解在各地的实践中一直处于相对核心的位置，并且逐渐形成了法院主导的诉前调解和党委、政法委主导的社会大调解两种路径（左卫民，2020）。从目前多地颁布的诉源治理的相关文件中，调解或多或少成为了各地推动诉源治理建设的中心任务，其他各方面的制度建构也是从调解延伸开来的。因而，我国的诉源治理在大力推动调解制度的基础上，需要寻找开辟诉源治理的更多途径。
第三，制度建构和政策旨向趋向规范。随着历史条件的变化发展，ADR逐渐由非正式的行为策略转变为正式的制度安排。19世纪以前，ADR在很大程度上游离在国家体制之外，虽然当时ADR在化解矛盾纠纷方面的价值已经初步显现，但是并没有因此上升至完整的国家制度层面，多数实践经验并未提炼成为统一的法律制度安排。19世纪后期，随着社会的复杂化程度增加、社会治理成本的急剧提高，国家和社会对ADR的依赖度随之提高，ADR也逐渐镶嵌至国家制度结构中，随着各个国家围绕ADR一系列法律的颁布，ADR也逐渐成为了一种稳定的制度安排。依照这样的规律性认识，系统化、规范化与法制化是我国诉源治理发展的必然趋向。目前诉源治理作为一种全新的社会治理理念，顶层设计上的文件仅有《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，更多是提供了框架性的设想，相关的配套法律制度依旧尚未成熟，各地也围绕诉源治理出台了地方性文件，具体内容多为原则性的阐述，具有约束力的规范相对较少。
第四，制度借鉴和功能移植的条件性。这意味着，域外ADR同样存在不适用于我国本土情境的方面。从ADR的推动主体来看，20世纪80年代以来美国ADR的快速发展，很大程度上是法律职业共同体（法官和律师）共同推动的，是司法系统内部改革的缩影。这种高度依赖职业共同体、行业协会的ADR的发展模式，可能不适应于我国的发展情境，从目前来看，我国的诉源治理更多依赖于自上而下的科层式推动。从发展逻辑来看，域外ADR的运作是处在诉讼制度的底盘之中，因而对抗制诉讼模式构成了诸多国家ADR发展的底色。近些年来程序设计方面的改革促进了ADR技术的精进，法律多元主义依旧主导着ADR的改革方向，因而域外ADR在一定程度上是诉讼制度的向外延伸。这种制度底色显然不适用我国诉源治理改革，一方面是因为我国并非对抗式诉讼体制，难以直接嫁接域外经验；另一方面，我国的诉源治理有其自身的发展土壤，诉源治理是在政法传统、人民司法理念的延长线上展开的，更加突出纠纷的实质性解决。
第五，国家治理和社会发展趋向共治。诉源治理在某种程度上黏合着国家与社会的关系，ADR不仅为国家提供了强大的社会动员能力，而且也向上传导着社会民众的权利诉求。ADR有效缓冲着政治压力，也在默默重整着社会资源。诉源治理也为国家与社会的直接博弈过程中设置了“防火墙”，防止两者之间的冲突泛政治化。同时，诉源治理的社会自主性日渐凸显，世界ADR发展了从中央到地方、从国家到社会、从“被动”到“自主”的过程。早期ADR通常是与国家权力紧密绑定起来的，是国家在有限资源条件下开拓出的一种治理技术，这种治理技术虽然较好地完成了维护专制统治的使命，但较强的王权依附性导致了ADR一旦被抽离了国家强制的支持，便成为一盘散沙。进入到19世纪以来，随着社会力量的渐渐崛起，ADR也在悄然发生着转型，ADR日渐具有了更强的社会自主发展能力，尤其是20世纪90年代以来，ADR相关的社会组织与日俱增，在解决争议、缓解社会矛盾方面发挥了重要作用，不仅减轻了政府的治理压力，也增强了ADR社会认知度。反观我国，未来随着诉源治理制度顶层设计不断完善，地方政策的边界不断清晰，诉源治理的社会自主性也会不断增强，会逐渐呈现出国家与社会共治的趋势（朱光磊，2017）。
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结语：诉源治理发展动因的世界视角
诉源治理作为当下社会治理的重要内容，为现代国家治理变革与治理现代化提供了强大的驱动力。一般认为，诉源治理是回应案件量危机、减轻法院压力的一种努力，这一判断虽然有一定的经验基础，但是并没有从热火朝天的改革现象背后捕捉到诉源治理的内在动机和制度逻辑。这可能是由于既往在理解诉源治理时，多拘于一时一地的改革举措，而忽略了背后涌动的世界浪潮和历史情境。在一定意义上讲，虽然我国诉源治理的理念内涵已经超越了ADR解释范畴，但不可否认的是，我国的诉源治理在具体运行中也是在ADR的延长线上展开的，诉源治理的效能在相当程度上依赖于ADR具体措施的落实。因此，本文对诉源治理的理解和反思是建立在世界ADR发展潮流基础上，从人类社会演进的比较视野出发，纵向考察不同时期ADR发展历程和阶段特征，在世界历史脉络中勾勒ADR发展的制度逻辑和主要机制，并在此基础上对比反思我国诉源治理改革和促进的方向。
为什么诉源治理能够在我国社会治理改革中具有重要地位？透过世界历史的长镜，我们不仅找寻到了ADR延续和演变的线索，也或多或少地获得了这个问题的答案。诉源治理在我国的发展，不只是出于缓解法院诉累的一种策略性安排，亦不单单是对我国政法传统资源的政治延承和再度挖掘，我们不能忽略世界潮流对我国社会治理改革的塑造意义，诉源治理改革在一定程度上因应了20世纪90年代以来世界ADR发展的浪潮。20世纪90年代以后，美国超级大国的地位日益稳固，在政治、经济和文化方面的世界影响力也逐渐增强。ADR作为美国的制度实践，也逐渐成为了世界各国社会改革的重要参照，世界掀起了ADR改革的浪潮。改革开放以来中国与世界联系日益紧密，我们也在一直反思、微调着我们的改革议程，尤其是近些年的司法改革注意结合我国国情和司法实践，吸收其他各国司法方面的优秀成果，在司法模式以及实体法和程序法等方面进行改革，诉源治理的发展在一定意义上也是借鉴国外经验模式的一个脚注。
当前法院“案多人少”表面的背后，暗含着制度供给与制度需求之间的紧张关系，同时交叠着利益格局失衡、权利诉求复杂化、利益表达阻滞等一系列问题，如何回应这些问题，上述历史分析也或多或少给出了答案。ADR在历史进程中提供了一种打通体制壁垒、统筹社会资源、增强动员能力的制度装置，在处理社会矛盾，调整利益关系方面发挥了重要的作用。这在一定程度上反向印证着我国诉源改革的历史必然性。
也正是在这样的背景下，在历史与现实、世界与本土的交互影响下，诉源治理顺理成章成为了当前社会治理改革的一个重要发展方向，诉源治理不仅延续着政法传统，也回应参照着世界ADR的潮流，我们一直试图在本土经验和世界潮流之间达成一个平衡。然而不容忽视的是，这两者之间必然存在着一定的紧张关系，如何找到两者之间的黄金分割点，这需要在实践中进一步观察和反思。
文章来源：《经济社会体制比较》2023年第4期，注释从略
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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