来源：《中国社会科学文摘》2023年第7期P11—P12
作者单位：浙江财经大学法学院，原题《数字时代绿色金融法治进路研究》，摘自《金融与经济》2023年3期，李树民摘
随着2016年《关于构建绿色金融体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）的出台，2017年国务院常务会议决定在浙江、江西等五省（区）部分地方设立绿色金融改革创新试验区，绿色金融治理初步形成了以《指导意见》为顶层设计的“自上而下”规则体系。但是以《指导意见》为核心的治理体系始终面临绿色金融发展与治理中的信息不对称、市场主体参与度不足等难题。
特别是在数字时代的绿色金融治理中，行政部门仍然担负着主导重任，绿色金融治理规则均是地方政府出台的行政规范性文件。这一模式难以及时、有效回应数字时代绿色金融治理的困境，反映了治理包容性不足、制度适应性不强等问题。随着政府规制由单向监管向多层次、多主体共同治理转变，特别是金融监管已从传统监管模式进入监管机构与被监管机构关系重构的阶段，进而形成基于责任、互动和信任的关系，数字时代的多元参与治理理念已经得到关注，多元共治必要性、多元参与机制建构等成为数字时代绿色金融治理的重要议题。
从“自上而下”到“上下融合”的治理转型
“自上而下”的治理模式源于环境保护与金融监管的传统治理进路。在环境保护领域，为应对环境污染的负外部性影响，行政管理的命令控制模式一直被视作治理的有效手段。行政机关基于“自上而下”的命令控制模式，通过行政审批、许可、处罚等手段，对环境污染者施加强有力的影响，由此对环境问题的解决以及环境质量的改善产生明显作用。在金融监管领域，为了防止市场失灵引致的局部或者系统性金融危机，金融监管部门作为金融政策的制定者、金融市场的规制主体，对市场进行各类监督，形成了“自上而下”的监管模式。
中国绿色金融治理同样以“自上而下”模式为主。政府主导制定绿色发展战略目标，形成绿色金融制度，并为绿色项目提供分类技术标准、操作规范、统计数据以及有效监管等基础设施。这种“自上而下”的模式映衬出中国绿色金融发展进程受到明显的强制性制度变迁的影响。在中国主要绿色金融政策和规则的制定中，金融监管部门和生态环境部门已经成为最主要的力量。
然而，随着各类新兴问题的产生，传统治理架构面临多种挑战。例如，全球气候变暖、生物多样性减少、金融风险的系统性蔓延等各类公共性、社会性、整体性问题的出现，“自上而下”的治理模式正面临着因行政程序烦琐、行政主体应变僵化、监管效率低下等问题。近年来，对“自上而下”治理模式的重新审视，使得放松管制、干预修正等理念和措施在环境治理和金融监管中得以体现，基于公众参与的政府、市场、社会等综合性应对也反映在行政管理之中。传统“自上而下”的治理模式已逐渐向适应性监管、监管沙盒等多元协调机制转变，其核心是对监管部门、市场主体之间的“权力—权利”基本架构进行优化。
数字时代的来临，数字化技术提升绿色投融资效率、加强环境保护支持力度的同时，使得绿色金融的潜在风险变得更为复杂和难以控制，不仅仅是传统的市场风险、信用风险、操作风险、流动性风险、投资风险进一步加剧，同时基于环境污染、气候风险等因素，在金融机构、绿色企业和科技企业之间更易集中爆发“绿天鹅事件”。监管部门仅凭科层化的行政体制和有限的政策工具，必然在治理能力、应对手段等方面捉襟见肘，因此常陷入所谓朝令夕改的“运动式监管”困境中。
反观其他主体，金融机构借助于数字化技术进一步完善绿色投融资评估系统，提高了绿色金融产品研发和绿色项目投资能力，对环境事件引发的金融风险管控能力得到加强；绿色企业通过绿色金融信息系统、绿色投融资平台等，不仅提高了业务、项目与绿色资本的匹配度，也更有效地反馈其绿色金融信息，增强市场影响力；科技企业为绿色基础设施、绿色金融产品等提供技术支持，极大影响着绿色金融市场获得效益和应对风险的能力。可见，金融机构、绿色企业、科技企业等主体，在绿色金融数据、项目、产品、技术等方面的能力优势不断强化，与传统监管部门在信息、资源、技术等方面的差异则不断缩小，这种此消彼长使得金融机构、绿色企业和科技企业成为绿色金融治理的重要参与主体和治理效能的关键评价方。现有绿色金融政策中逐步强调的引入第三方支持、加强跨机构协同、形成同业自律机制等内容，为市场主体共同参与绿色金融治理提供了重要依据。
因此，环境治理、金融监管、绿色金融治理体现出的“自上而下”模式，随着数字时代的到来，已经折射出政府、市场与社会主体在治理结构、治理方式上的革新趋势，以破解该模式面临的治理手段缺位、治理规范碎片化、治理需求复杂性等困境。所谓的数字时代绿色金融“上下融合”的法治新进路，即是通过政府监管、行业自律、自我监管的方式，促成各主体不断在数字化技术层面与绿色金融治理层面的宏微观互动。监管部门、金融机构、绿色企业、科技企业等主体，为了达成公平与效率、规制与自由、风险与创新之间的平衡，具备了就数字时代绿色金融的治理规则、市场产品、专业技术进行互动协调的动力。
治理理念包容、主体权能协调、有效参与程序
数字时代绿色金融的发展既包含传统金融市场风险，又蕴含数字化的新市场挑战。由此，监管部门、金融机构、绿色企业、科技企业等主体在技术、信息、资源等方面的互相依赖性增强、绝对优势地位在削弱。
第一，“上下融合”的治理模式体现出数字时代绿色金融治理的价值目标包容。数字时代在技术层面和治理层面对绿色金融的革新，将监管部门、金融机构、绿色企业、科技企业等主体之间的不同价值目标进行了兼容。传统意义上能够在公法和私法视域内进行区分的管制与自由、风险与创新、公平与效率等基本价值目标，已经完全融合在数字时代绿色金融治理各主体追求的公共利益和私人利益之中。在“上下融合”的治理模式中，各方主体以自身权益追求的必要性和正当性为基础，通过对绿色金融信息、绿色金融产品、数字技术、治理规则等的交互、博弈，在充分展现其价值目标、利益诉求的进程中，达成制度层面对治理理念的包容。而相关理念的平衡将指引各主体后续的权能配置以及参与程序的完善。
第二，基于数字时代绿色金融治理中各主体优势结构的变化，亟须对传统主体权能予以优化配置。在各主体不同理念的动态平衡与指引下，既要给予各主体充分的发展空间，明确金融机构、绿色企业、科技企业等参与治理的行为方式和范围，同时也要合理界定监管部门的权力范围，改变行政干预现有状态。一种可选择的路径是通过“任务目标+负面清单”的模式，一方面以明确的任务目标锁定各主体权责；另一方面以负面清单的方式，实现监管部门公权力干预同时，间接扩展金融机构、绿色企业、科技企业参与绿色金融治理的自主空间。
第三，数字时代绿色金融的“上下融合”治理需强调有效的参与程序。价值目标包容下的治理理念指引、各主体治理权能的结构与内容优化已经赋予了数字时代绿色金融治理重要意义。然而，上述变化并不意味着“上下融合”的治理模式必然实现。基于安全性、商业秘密、行为成本等因素考虑，各主体仍需面临参与治理的门槛高、程序便利度不足等问题。因此，强调有效、公开、透明的参与程序，能提升各主体在绿色金融信息披露与共享、数字化技术创新与运用、绿色项目的开发与管理、绿色金融产品的结构与适用、绿色金融治理规则的制定与实施等方面的治理效能。
以专项措施落地“上下融合”治理模式
“上下融合”的治理模式赋予监管部门、金融机构、绿色企业、科技企业等主体在数字时代绿色金融治理中新的定位，即以价值目标的平衡为基础，优化配置各主体权能，通过有效参与程序实现治理目标。与此同时，为了能够将“上下融合”治理的这一应然模式转换运用到实践中，需要结合国内现有市场环境和制度基础，形成可落地的具体操作规程。因此，旨在以绿色金融标准化规范文件为纲，建立“上下融合”治理的制度环境，以实验性沙盒为体，确立市场化运行机制，以绿色金融信息共享为保障，奠定治理的要素基础。
转自：“中国学派”微信公众号
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