从“超大型平台”到“守门人平台”：欧盟《数字市场法》的制度逻辑与监管特征
作者：赵精武，北京航空航天大学法学院副教授、北京科技创新中心研究基地研究员。
来源：《数字法治》2023年第2期。
摘 要
为了巩固和扩张自身的竞争优势，超大型平台利用其市场地位和市场控制能力从事“自我优待”“围墙花园”等经营活动，这已经超出了传统反垄断法的调整范畴。为此，国内外立法者选择了不同的监管方案，如欧盟立法者为了填补欧盟竞争法在该领域的规则失灵，在近期颁布的《数字市场法》中以“守门人”义务体系作为事前事后混合的新型市场监管工具。“守门人”、核心平台服务等概念是对数字时代“平台权力”等学理概念的总结，旨在揭示超大型平台对其他市场主体与用户接触渠道的控制能力与控制方式。欧盟“守门人”义务体系具有典型的结构主义特征，“守门人”平台因其市场地位和控制能力而不得从事特定活动。我国反垄断法体系仍然是以行为主义为导向，故而在比照欧盟“守门人”模式时，理应将《数字市场法》中涉及传统反垄断法和平台治理的内容予以拆分，关注欧盟数字市场统一监管理念，明确我国平台监管体系转型的方向应当是保障数字市场的开放共享。
关键词：数字市场法 核心平台服务 “守门人” 竞争监管
目 次
一、问题的提出
二、欧盟《数字市场法》的立法背景和体系架构
三、欧盟“守门人”制度的理论解构
四、欧盟数字市场竞争监管规则转型的理念价值与制度意义
结 语
一
问题的提出
在数字经济时代，网络平台的定位早已超越传统观念中的信息服务提供者或交易中介平台。在《电子商务法》颁布之前，由于平台业务模式的单一性，长视频平台、新闻媒体平台、社交平台等大多被视为网络信息服务提供者。但是，随着共享经济、平台经济等概念的兴起以及新兴信息技术的跨越式发展，网络平台的业务模式同样发生了巨大变化：“自营”与“他营”模式相结合，业务领域逐渐呈现供应链形式的发展特征，客户群体囊括了一般的个人用户和各类企业用户。这种经济模式的变化直接导致了现有立法体系与平台治理实践发生脱节。在反垄断法领域，平台跨市场、跨行业运营的现实特征导致以“相关市场”界定为基础的监管目标落空，缺乏“对平台权力的关注”。《反垄断法》无法解决数据垄断、屏蔽封锁等非同一市场内的不正当竞争行为；在反不正当竞争法领域，《反不正当竞争法》第2条所规定的“不正当竞争行为”笼统概念似乎可以涵盖所有类型的不正当竞争行为，但这无疑会导致扩大解释的不利后果，反而削弱了该法对市场竞争秩序的调节效果。然而，这些问题的解决绝非易事，因为单纯对平台施加严苛的法律义务只会加剧经营者对监管政策的担忧与抵触，进而导致数字市场活力的丧失。归根结底，在“相关市场”理论失灵和不正当竞争行为类型有限的制度背景下，需要解决的问题不仅是平台责任是否扩张，更是如何解释超大型平台承担有别于其他平台特定义务的正当性基础。
事实上，数字市场竞争监管失灵问题并非我国仅有，2022年11月1日正式生效的欧盟《数字市场法》即是为了解决超大型网络平台规避反垄断法、反不正当竞争法所作出的立法决策。其中的“守门人”制度作为整部立法的核心内容，包含了欧盟立法者对于超大型平台法律性质的重新审视，基于此种认知所延伸出的各类平台义务和监管规则或许能够为我国数字平台监管制度的体系化转型提供一定参照。
二
欧盟《数字市场法》的
立法背景和体系架构
（一）
欧盟《数字市场法》的
立法背景
在反垄断执法效果逐渐疲软的趋势下，欧盟委员会意识到超大型网络平台不是纯粹的商事主体，而是企业用户与消费者之间的重要“通道商”。超大型平台借由平台规模和流量优势，制定的平台规则甚至比监管规则更具实际影响力。因此，欧洲议会通过了欧盟委员会在2020年12月提出的《数字服务法》和《数字市场法》，其目的是解决数字市场中超大型网络平台与其他平台之间的竞争力失衡问题，回应欧盟建构“单一数字市场”的发展战略，构建更安全、更开放的数字空间。这一立法举措被视为“大而不倒的平台时代已经翻页”。欧盟委员会更将《数字市场法》的预期效果总结为四个层面：第一，依靠“守门人”在单一市场提供服务的企业用户能够获得更公平的商业环境；第二，创新者以及初创企业重新获得在网络平台中进行充分竞争和创新的机会，其发展不受超大型平台诸多不公平平台规则的限制；第三，消费者的选择空间得到实质性增加，能够更为自由地选择更换服务提供商，以便获得价格更为合理的服务；第四，“守门人”不再被允许对依赖其平台服务的企业用户和消费者采取不公平的做法，不再有机会扩大其不正当的竞争优势。《数字市场法》的立法目的之一是防止该法认定的“守门人”(提供核心平台服务的义务主体)对企业和终端用户施加不公平的条件，并确保重要数字服务的开放性。这是因为这些作为“守门人”的平台对欧盟内部市场具有重大影响力，企业用户严重依赖这些基础性的数字服务，平台制定的规则能够在企业和终端用户之间发挥钳制、枢纽作用，可以视为企业用户接触终端用户的重要通道。不过，需要说明的是，《数字市场法》与《欧盟运行条约》(TFEU)第101条和第102条的内容并不相悖，在“守门人”制度层面，《数字市场法》的功能定位是补充强化，而非替代传统竞争法规则。客观而言，许多“守门人”的具体义务实际上是以欧盟委员会过往适用竞争法的判例为蓝本而进行设计的。相较于传统竞争法领域的监管实践，超大型网络平台所提供的数字服务普遍具有跨境、系统性等特征，这意味着没有任何一个欧盟成员国能够单独有效地通过立法或执法措施解决平台垄断或平台不正当竞争的问题。并且，纵观欧盟2015年以来的30多起竞争调查案件，平台不正当竞争行为的类型主要表现为“为了平台自身零售服务的竞争利益而滥用第三方数据”“试图限制第三方在价格上竞争或平台自身与平台内客户存在直接利害关系的合同条款”“将进入平台与无关的条件挂钩”“涉嫌操纵列表和排名，使之有利于平台自营的零售服务”等。鉴于平台的跨境业务模式以及数字竞争行为的特殊性，欧盟立法者为了避免各国在国内法层面监管标准设置不一而导致各类平台企业跨境服务能力降低，因此选择以统一立法的形式对超级平台及其关联企业设置“守门人”义务体系，《数字市场法》第5条更是明确提及“为了避免内部市场分裂，欧盟成员国不得通过国内立法的方式向‘守门人’施加加重义务”。
（二）
欧盟对超大型网络平台的
监管立场
《数字市场法》实际上是欧盟对超大型网络平台竞争行为监管模式的延伸，其深层次原因在于欧盟立法者在过去的市场监管活动中发现这些平台的竞争行为已经破坏了欧盟数字市场创新发展的可能性以及实质性限制欧洲消费者的选择空间。借由收购初创企业、利用平台规则限制商业用户等方式，超大型网络平台提高了其他市场主体进入相关市场的实际成本和难度，并且消费者不得不在有限的超大型网络平台中进行选择。因此，在《数字市场法》草案公布之初，其立法定位就被明确为“保障用户在网上拥有广泛的选择权”和“确保线上线下公平自由竞争”。因而，《数字市场法》和《数字服务法》也被视为“欧洲价值观”的直观体现，即欧洲单一数字市场竞争规则将促进创新、经济增长和企业竞争力，在支持小型平台、中小企业以及初创企业规模化发展的同时，作为“守门人”的超大型网络平台不至于因为过重的义务而丧失市场竞争活力。事实上，欧盟在《数字市场法》中所确立的“守门人”机制并非“心血来潮”，在其先前的监管实践中就可窥见一二。以欧盟针对谷歌的行政处罚为例，2017年6月，欧盟委员会认定谷歌滥用其搜索引擎主导地位，操纵搜索结果；2018年7月，欧盟委员会认定谷歌利用安卓系统的市场垄断优势进行浏览器等捆绑销售行为；2019年3月，欧盟委员会又认定谷歌恶意屏蔽竞争对手广告。这些行政处罚措施所针对的行为主要是以谷歌公司利用自身的客户流量、技术以及数据的垄断优势而从事的排除、限制竞争行为，但对于谷歌公司旗下各类信息产品和服务所具有的跨行业和跨部门特征，欧盟委员会除采用市场份额这一要素外，还考虑到谷歌借由安卓系统对智能移动操作系统下游的影响。因为平台竞争领域的网络效应，使用智能移动操作系统的用户越多，相关应用程序的开发者越多，越会吸引更多的用户。此外，欧盟委员会还专门提及安卓系统与苹果系统由于彼此之间的业务模式差异而不属于同一市场，并且，安卓系统与苹果系统在终端用户(下游)的竞争无法间接对谷歌向设备制造商(上游)授权安卓系统的行为造成市场压力。从欧盟委员会对谷歌等超大型平台的监管实践来看，这些平台的“捆绑销售”“流量倾斜分发”“屏蔽封杀”“签订独家协议”等行为限制了更广泛的市场竞争和更深入的技术创新，而不是某一个“相关市场”的有序竞争。这背后的潜在逻辑则是将这些超大型平台视为欧盟数字市场的“基础服务提供者”，一旦这些平台滥用市场主导地位，会抑制数字市场产业链整体的竞争秩序，故而在《数字市场法》中也被描述为“核心平台服务”提供者。
（三）
欧盟《数字市场法》的
体系架构和立法逻辑
在体系架构上，《数字市场法》以“守门人”概念为核心，主要包括三项内容，即“守门人”认定标准、具体义务内容及针对“守门人”所采取的相关执法措施。《数字市场法》第2～4条对“守门人”概念作出详细界定，主要包括“对内部市场有重大影响”“提供核心平台服务，该服务是连接企业用户与终端用户的重要通道”以及“该企业运营享有稳固而持久的地位，或者可以预见该企业在未来将会具备这样的地位”三个要素。其中，第2条第2项列举了“核心平台服务”的具体类型，包括“网络中介服务”“网络搜索引擎”“线上社交网络服务”“视频共享平台服务”“非基于号码的人际电信服务”“操作系统”“网页浏览器”“虚拟助手”“云计算服务”“网络广告服务”十类。当然，这些认定标准在实践操作层面仍然具有相当的不确定性，因此，《数字市场法》第3条进一步规定量化标准：(1)“对内部市场有重大影响”是指企业在欧洲经济区(EEA)达到一定的年营业额，并在至少三个欧盟成员国提供核心平台服务；(2)“提供核心平台服务”是指该企业在欧盟设立或位于欧盟且终端用户月活跃度超过4500万，或者在欧盟设立且自身的企业用户年活跃度超过1万；(3)“稳固而持久的地位”是指该企业在过去三年符合第二个标准。
基于前述相当清晰的“守门人”概念及其认定标准，《数字市场法》第5～7条规定了“守门人”的核心义务，如第5条规定了诸如“禁止未经同意的数据混合”“禁止强迫企业用户统一价格”“禁止阻碍平台外交易”“禁止阻碍终端用户使用企业用户的应用程序”“禁止阻碍企业用户或终端用户投诉未履行‘守门人’义务”“禁止将核心服务平台与其他辅助服务捆绑销售”“禁止捆绑不同类型的核心平台服务”“禁止向广告商、出版商隐瞒的义务”。这些义务内容既包括传统反垄断法和反不正当竞争法意义上的禁止“自我优待”、禁止捆绑销售等义务类型，还包括数字平台领域的新型义务形式，如禁止妨碍终端用户的数据可携性、禁止使用平台的企业用户数据与企业进行竞争、禁止妨碍“人际电信服务”的互操作性等。“守门人”企业需要在2023年5月2日之前实施这些义务内容(参见表1、表2)，否则有可能面临欧盟委员会按照企业全球年度营业额10%的行政罚款，或者在多次违规的情况下承担营业额20%的行政罚款。
表1
欧盟《数字市场法》实施规划表
立法过程
（时长）
时间节点
阶段性事项
2020年12月15日
委员会议案
2022年3月25日
就DMA达成
政策性协议
6个月之后
2022年11月1日
DMA正式生效
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_
最多2个月
2023年5月2日
DMA开始施行
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_
2023年7月2日
（最晚）
（经营规模）
阈值核对的数据告知
最多45个
工作日
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2023年9月6日
指定“守门人”
6个月之后
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_
2024年3月
义务的适用
表2
《数字市场法》“守门人” 义务的核心内容
条款
“守门人”义务核心内容
第
5
条
第5（2）条
禁止未经同意的数据混同
第5（3）条
禁止广义和狭义的最惠国待遇条款
第5（4）条
允许在平台外进行交易
第5（5）条
允许终端用户在平台上使用商业用户的软件应用程序
第5（6）条
禁止阻碍对“守门”行为提出法律异议
第5（7）条
禁止将核心平台服务与辅助服务捆绑
第5（8）条
禁止捆绑不同类型的核心平台服务
第5（9）条
对广告商的透明义务
第5（10）条
对出版发行商的透明义务
第
6
条
第6（2）条
禁止使用商业用户的数据与其进行市场竞争
第6（3）条
提供可供选择配置的义务
第6（4）条
向第三方应用程序和应用程序商店开放操作系统的义务
第6（5）条
禁止在搜索排名中实施自我优待
第6（6）条
禁止阻碍平台访问第三方应用程序和服务
第6（7）条
保障与操作系统、虚拟助手互操作性的义务
第6（8）条
提供广告效果衡量工具和数据的义务
第6（9）条
实现终端用户数据可携带的义务
第6（10）条
授权商业用户访问其在平台上业务活动所产生数据的义务
第6（11）条
允许竞争者以FRAND（公平、合理和非歧视）的方式获取在线搜索数据的义务
第6（12）条
应用商店、搜索引擎和社交网络有义务以FRAND（公平、合理和非歧视）方式和一般化使用条件与企业用户进行商业活动
第6（13）条
禁止阻碍终止服务
第7条
要求非基于号码的人际通信服务之“守门人”为此类服务的其他提供商保障互操作性
第11条
年度合规报告：“守门人”应当每年向欧盟委员会提供详细的合规报告，内容涉及“守门人”为了履行第5-7条规定义务所采取的具体措施，该报告的非保密性摘要部分将对外公开
三
欧盟“守门人”制度的理论解构
（一）
“守门人”概念演进的观点分歧：
以平台控制能力为基础
学界有关欧盟《数字市场法》“守门人”概念的起源尚无定论，主要存在两种观点：一种是认为“守门人”概念可追溯至新闻传播学中的“守门人”或“把关人”理论。这一概念由德国学者库尔特·卢因在《群体生活的渠道》中首次提出，该理论认为，“在传播过程中，信息总是沿着包含有‘关卡’的某些渠道流动，那些能够允许信息是否通过的人或机构被称为‘守门人’”。在大众传播学领域，该概念被用于解释编辑和记者正在承担“守门人”的角色，因为他们需要在海量的新闻信息中根据受众群体的偏好、新闻真实性等因素“把关”新闻发布的类型。所谓的“守门”或“把关”，可以理解为“通过关卡或过滤器对信息加以控制”，换言之，“守门人”理论实际上是一种信息控制范式。在受到互联网信息技术的冲击之后，传统新闻媒体的“把关”能力被降低。超大型网络平台开始承担“守门人”的角色。尽管不少学者试图修正或改良“守门人”理论，但客观上新闻媒体在信息流层面的“把关”能力远不能与超大型网络平台相提并论。这种理论范式的转型本质上是根据信息传播方式以及数据流动特征的变化而进行理论改良的必然结果，换言之，平台经济模式下的“守门人”不仅能够决定信息是否传播，还能决定信息受众“是否可以进入某个网络”。相对于前述“守门人理论改良说”，另一种观点则是认为欧盟《数字市场法》中“守门人”与新闻传播学中的“守门人”是两个完全不同的概念，准确来说，前者是“数字守门人”，即属于平台经济治理领域的“专有概念”，并且指向对象具有一定的明确性，而不是泛指“利用其地位阻止违法者行为的一般主体”。该观点普遍认为欧盟《数字市场法》中“守门人”概念实际上是对超大型平台市场地位的一般性描述，传统的“市场地位”强调的是对单一市场交易行为的影响，而数字时代的“市场地位”则是强调平台企业对其他市场主体经营活动的控制能力。比较前述两种观点，不难发现其中的关键分歧在于数字时代的“守门”之内涵是否与过往的“守门”概念相同。尽管这两个概念均强调了对关键渠道以及信息流的控制能力，但欧盟的“数字守门人”概念是对数字时代“平台权力”的描述，其“守门”的控制能力来自平台企业庞大的业务体量和用户流量，而不是类似新闻传播媒体自身的行业属性。部分学者更是认为欧盟的“守门人”概念实际上是“结构主义的勃兴”，所谓的“守门人”义务并非因平台企业实施特定经营活动而导致“负担特定的义务”，而是自身的市场地位决定了平台企业不能从事特定经营活动。
（二）
“守门人”制度的理论价值：
专门监管必要性的解释
欧盟在其立法报告和《数字市场法》序言中并没有明确阐明“守门人”制度的创设逻辑，仅是说明“守门人”制度的设置目的是保障市场竞争和创新。不过，可以确认的是，“守门人”制度实际上是一种学理范式得到制度化的结果。在《数字市场法》出台之前，欧盟并未在相关立法文件中专门使用“守门人”一词，大多还是在学理范畴内提及“守门人”概念。最早在平台监管领域专门提及“守门人”概念的学者是奥拉·林斯基(Orla Lynskey)，其主张用“数字守门人”替代“平台权力”，因为后者并不能准确反映市场监管目标，“平台权力”一词存在与传统反垄断法“相关市场”“市场地位”等概念混同的风险，并且还会将所有可能影响市场竞争的平台企业均纳入监管范畴。加之欧盟对市场干预的主要依据是成本效益分析，不准确的监管概念往往难以量化潜在的市场风险，进而导致监管者依循经济学原理选择暂缓市场干预。按照传统的市场监管逻辑，在出现或者极有可能出现损害市场竞争或侵害消费者权益的情况下，可以通过反垄断法或反不正当竞争法进行事后救济，故而专门针对特定平台的监管制度是不必要的。但是，结合奥拉·林斯基的观点来看，并不是所有的损害均可以通过竞争法规则进行事后救济，获得“守门人”地位的平台企业可能并不会提供“监管者希望在数字时代保持的公共价值”，反而可能因为过度追求商业利润和市场地位丧失用户对平台企业商业模式的信任，进而影响整个数字市场竞争和创新程度。此时，无论是传统反垄断法和反不正当竞争法在调控新型市场竞争活动的机制失灵，还是业已成熟且固化的行业竞争模式，均无法通过事后救济予以解决。《数字市场法》看似选择了针对特定平台企业采取特定监管规则这一匪夷所思的监管模式，实则是基于超大型平台对个人用户以及企业用户行为的影响力而选择最符合经济效益的监管方式。这种影响力实际上已经随着超大型平台企业的规模优势而固化，具体表现为三个层面：一是封闭的业务生态产生强大的网络效应，被锁定的用户转换至其他平台的难度加剧；二是平台纵向的业务链条使其能够通过“上游影响下游”“自我优待”等方式削弱下游其他企业的竞争优势；三是超大型平台企业利用其流量优势不断扩张数据资源优势，如通过平台规则获取企业用户商业数据，并利用企业用户数据，以扩大超大型平台自身竞争优势。这也对应着《数字市场法》所创设的“守门人”义务体系：一是“守门人”应当改善信息系统的互操作性，保障终端用户自由选择服务提供商，如第5(2)条、第6(9)条；二是“守门人”不得对企业用户设置不合理限制，应当保持企业用户与“守门人”关联企业处于公平竞争的环境，如第5(3)条；三是“守门人”不得以不当方式使用企业用户数据，应当免费提供企业用户自身生成的数据，如第6(10)条。
（三）
“守门人”义务体系的内在逻辑：
欧洲单一数字市场
在“守门人”理论框架下，对于其他经营者进入市场以及对用户行为选择的控制方式和效果层面，超大型平台与其他平台存在显著不同：一方面， 平台可以通过平台规则、数据资源、用户流量等方式限制终端用户和企业用户的选择空间和行为模式；另一方面，平台对其他经营者、平台用户的控制效果具有比市场垄断更为严重的危害后果，即平台封闭式的业务模式会将整个数字市场分割成以超大型平台为中心节点的“平台孤岛”。因此，欧盟在选择将学理层面的“守门人”理论转变为《数字市场法》中的 “守门人” 义务体系时，考量的因素正是《数字市场法》第1条提及的“有效竞争”和“统一规则”。其中，“统一规则”对应的是《欧洲数字单一市场战略》所追求的“破除成员国国内法的制度枷锁，推动欧盟境内货物、人员、服务、数据和资金的充分自由流动”。国内学者对欧盟“守门人”制度在平台治理领域的制度价值推崇备至，却常常忽略了《欧洲数字单一市场战略》对《数字市场法》的体系化影响。“数字单一市场”的三大支柱包括“为消费者和企业提供更好的数字商品和服务”“为数字网络和服务的蓬勃发展创造合适的环境”以及“最大化欧洲数字经济的增长潜力”，这些支柱目标的实现显然需要欧盟监管者正面回答“如何应对互联网巨头对数字市场发展趋向的控制能力”这一关键问题。《数字市场法》的“守门人”概念在某种程度上与“数字单一市场”相契合。客观上，要求所有欧盟成员国对所有平台企业采取相同的垄断监管标准不具有可操作性，而成员国近年来的垄断执法活动也多是以谷歌、推特等互联网巨头为执法对象，“守门人”制度将执法对象限定为特定平台企业，能够最大化实现“数字单一市场”所需要的“协调统一的规则”。此外，“守门人”制度也是衔接欧洲数字单一市场规则的重要内容：第一，“守门人”控制的是市场竞争和消费者获取数字服务的“入口”，故而《数字市场法》的“守门人”义务体系主要是以规范“守门人”、保障数字市场竞争公平开放为限，而与之相关的《数字服务法》则是以中介服务提供者保障公平透明的数字服务内容为主要内容，对应的是“数字单一市场”的第一支柱目标。第二，“守门人”能够影响企业用户以及其他经营者以同等方式获取用户的竞争能力，所以《数字市场法》中的“守门人”义务内容既强调“守门人”不得“自我优待”、限制企业用户公平竞争，也强调“守门人”需要保障必要的信息系统互操作性(前后一致)，而《欧洲互操作法案》则是以欧盟公共机构之间的信息系统互操作性为主，以此实现欧洲数字服务所需要的公共服务与私人服务之间的互操作性，对应的是“数字单一市场”的第二支柱目标。因为 “守门人”对数字市场的控制能力集中表现在数据流动、 系统访问以及业务获取方面，并且《数字市场法》以强调保障良好市场环境与优质数字服务为立法目的，所以《数字市场法》中涉及数据的“守门人”义务内容多是强调数字市场中的数据自由流动，提供欧洲数字经济发展所需要的数据资源，这有别于《通用数据保护条例》对所有平台企业要求的个人数据保护义务，对应的是“数字单一市场”的第三支柱目标。
四
欧盟数字市场竞争监管规则
转型的理念价值与制度意义
（一）
欧盟模式借鉴的误区澄清
剖析欧盟“守门人”制度的立法背景和理论基础的目的是更清晰地理解欧盟对于超大型平台的监管逻辑，国内学者在论及欧盟《数字市场法》时普遍主张借鉴欧盟经验在国内实施类似的“守门人”制度。结合前述“守门人”制度的理论结构来看，欧盟“守门人”制度并不当然是中国制度语境下的最佳市场监管模式，该制度模式是以欧盟市场竞争监管政策为基础，故而有几个认知误区需要澄清：
一是《数字市场法》确立的“守门人”制度并不代表欧盟监管模式从事后救济转变为“事前预防”，欧盟竞争法体系仍然是以《欧盟运行条约》(TFEU)等为主，《数字市场法》则是为了填补数字市场的监管不足。“守门人”制度实际上属于“事前预防和事后干预的混合制度工具”。传统的事后干预往往因为冗长烦琐的执法程序和诉讼程序无法及时消除“守门人”企业对市场竞争的负面影响，故而欧盟立法者选择在《数字市场法》中列明“守门人”的积极义务与消极义务。需要注意的是这种“列明”并不是通过预先设定法定义务进行事前风险预防，因为《数字市场法》并没有对“守门人”义务内容作出封闭式列明，而是在第12条中规定了“守门人义务更新”，即欧盟委员会可以通过市场调查，认为确有必要时补充“守门人”义务。从市场监管效果来看，与其说欧盟的“守门人”制度是竞争法规则的创新，倒不如说是监管范式的创新。
二是《数字市场法》确立的“守门人”制度与欧盟统一市场监管规则建构需求相关，是为了解决欧盟成员国国内法差异导致的监管碎片化问题，避免超大型平台企业借由不同的国内法监管规则规避市场反垄断的执法措施。因此，在我国数字市场监管框架下直接采用“守门人”概念及其义务体系并不需要同欧盟立法者那样协调各成员国国内法，而是需要解释“为何专门针对特定且有限的平台企业采用专门的监管规则”这一问题。尽管这些平台所处的市场地位、业务环节似乎足以证明需要针对这些平台企业进行“专门立法”，但这又产生“一旦平台企业达到一定规模就需要专门监管”的质疑。这种质疑的根源在于结构主义与行为主义两种监管倾向的冲突，即我国目前的《反垄断法》依然是以行为主义为主，关注市场主体的经营行为是否构成垄断行为，市场份额等因素仅是垄断行为认定的前置环节。
三是《数字市场法》确立的“守门人”制度与欧盟数字单一市场战略相关，属于欧盟数字市场治理体系的组成部分，不宜仅从市场竞争监管的角度理解“守门人”义务体系。《数字市场法》序言第13项和第14项已经明确“守门人”平台的不公平行为不仅仅是干涉数字市场的有效竞争，还包括对用户权益的侵害，所以“守门人”义务的具体内容除了限制“守门人”与企业用户进行同业竞争之外，还包括保护终端用户个人数据可携权、增加信息系统互操作性等。并且，《数字市场法》第1条所提及的“有效竞争”实际上包含了“保障市场主体处于公平的竞争环境”和“保障市场主体能够公平获得数字市场中的必要资源”。倘若在我国立法体系下采用“守门人”概念，体系逻辑的衔接内容则不能局限于反垄断监管规则，而是需要涉及整个数字平台治理体系。
（二）
欧盟“守门人”制度的横向比较
《数字市场法》的颁布在全球平台治理领域产生了一定的示范效应，但是该法案在公布之初依然受到多方质疑，尤其是部分美国学者认为《数字市场法》存在让第三方经营者“搭便车”之嫌，强行通过所谓的“守门人”义务将超大型平台创新成功的竞争基础予以剥夺。并且，《数字市场法》要求“守门人”平台与第三方企业用户分享数据，除了会加剧数据泄露的安全风险，还意味着“守门人”不得不分享专有信息。美国政策制定者则认为《数字市场法》的直接监管对象是美国科技公司，以此改善欧美公司在数字市场竞争中的严重失衡局面。而美国对于这些超大型平台阻碍市场竞争的问题则是选择消除平台之间潜在的竞争利益冲突予以解决。美国的《终止平台垄断法案》将监管对象限定为占据主导地位的大型平台，并采取了类似《数字市场法》的认定标准，即通过活跃用户数量、市值规模、是否属于“关键贸易伙伴”等量化指标判断是否属于该法第五节所提及的“受监管平台”(covered platform)。不过，虽然欧美均选择对监管对象范围采取量化标准界定，但监管模式却存在显著差异性：《数字市场法》的立法逻辑是由“守门人”在数字市场的“守门”地位进而推导出“守门人”平台经营活动的合法性边界，而《终止平台垄断法案》的立法逻辑则是由大型平台“自营＋他营”的混同业务模式推导出大型平台不得与平台企业用户存在“非法利益冲突”的法定义务。进一步而言，欧盟模式所代表的结构主义倾向和美国模式所代表的行为主义倾向会对各自既有的竞争法体系产生不同影响。《终止平台垄断法案》在第二节“非法利益冲突”中所规定的内容是以大型平台的具体经营行为为主，一旦成为正式立法文件便能够与传统的反垄断立法体系予以衔接。而《数字市场法》序言第5条明确提及现行欧盟立法体系并不能解决“守门人”行为对内部市场有效运行的挑战，并且这些行为并不一定受竞争法条款的调整，其立法定位实属与竞争法平行的监管规则。并且，《数字市场法》所采用的结构主义概念界定模式意味着欧盟委员会不会依循“市场失灵之后再行干预”的监管逻辑，而是平台企业在满足“守门人”条件后，本身就被视为市场失灵。因此，《数字市场法》虽然被视为欧盟竞争法政策的补充，但实际上提供了另一套监管工具。即便欧盟成员国国内法对平台监管有着特殊要求，也可以在“维系合同平衡”层面完成《数字市场法》与国内法(如《消费者权益保护法》)的内容衔接。换一种角度来看，“守门人”义务内容主要与“守门人平台与企业用户”“守门人平台与终端用户”之间的法律关系相关，其目的正是重新调整这些法律主体在数字市场的主体地位，以实现实质平等的目标。
（三）
我国平台监管体系的转型方向
在“守门人”制度成为域外制度借鉴主流观点的同时，有必要审视“守门人”制度所存在的制度语境以及理论特征。我国在平台监管活动中同样面临着超大型平台“自我优待”、强迫“二选一”等问题，但是直接效仿欧盟“守门人”义务体系并不是一个最佳方案。暂且不提《数字市场法》的立法背景和“守门人”制度的理论基础，“守门人”制度所遵循的结构主义与我国《反垄断法》所遵循的行为主义之间的衔接方式显然成为“守门人”制度中国化最先需要解决的问题。并且，“守门人”制度的关键价值不在于“守门人”义务的具体内容，而是其背后所反映的一种全球监管趋势：超大型平台企业对市场竞争秩序具有一定的控制能力，监管者既需要在这些平台企业对市场竞争造成实质负面影响时予以干预，同样也需要在这些平台具备控制能力之时施加必要的监管要求。因此，在我国数字经济平台监管体系转型过程中，具体的制度优化应当是以促成数字市场的开放共享为基本方向。
一方面，不在反垄断法或反不正当竞争法中放置“守门人”制度，而是作为数字市场基础制度的组成部分。由于我国近期已完成《反垄断法》的修订，短期内将具有结构主义特征的“守门人”制度嵌入《反垄断法》中并不具有可操作性。欧盟《数字市场法》主要解决的还是垄断问题，并不直接涉及反不正当竞争法。不妨将“守门人”制度的立法思路拆解为两部分，涉及超大型平台排除市场竞争的垄断行为作为《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》中“滥用市场支配地位”的解释内容，至于其他制度则可以作为未来平台互联互通制度的具体内容。“守门人”概念本身即具有促成用户与市场主体之间连通的含义，并且《数字市场法》第5～7条的“守门人”义务均有提及用户数据可携性和信息系统互操作性相关内容，与平台互联互通制度的立法目的天然契合。
另一方面，“守门人”制度的功能定位应当仅仅作为数字市场平台监管体系的补充，而不是作为一项独立的监管制度。学者们在设想我国“守门人”监管制度时，往往忽视了保障市场有效竞争和推进市场创新之间的平衡，容易存在“体量越大的平台企业需要承担更多义务”的认知偏差。超大型平台对市场竞争的负面效应毋庸置疑，但这并不是创设“守门人”制度的正当性基础。欧盟“守门人”的理论逻辑关注的是应当以何种监管模式应对超大型平台的市场控制能力，如果这些平台能够控制市场的竞争秩序和创新程度，则需要在超大型平台满足“守门人”条件时即禁止从事特定的经营活动，避免单纯进行事后的垄断行为认定。而在我国平台治理语境下，监管机构对于超大型平台的监管逻辑理应从“具备市场控制能力的平台应当承担相对应的市场竞争保障义务”转变为“具备市场控制能力的平台禁止从事与市场竞争相悖的经营活动”。这是因为具备市场控制能力本身也是平台企业在进行充分市场竞争之后获取的竞争优势，若将这种竞争优势作为“守门人”平台义务的正当性基础，显然与保障市场竞争与创新之目的相悖。
五
结语
欧盟《数字市场法》及其所确立的“守门人”义务体系表明了欧洲数字市场监管模式不再局限于传统反垄断法和反不正当竞争法，更加侧重对欧洲单一数字市场公平竞争秩序的实质性保障。欧洲立法者所面临的问题同样存在于我国的数字经济发展活动中，我国数字市场监管既需要通过反垄断法和反不正当竞争法禁止或限制平台强制“二选一”、屏蔽封杀等行为，维持既有的良性市场竞争秩序；同样，也需要通过网络、业务和数据层面的互联互通等机制优化数字市场发展模式。数字经济时代，平台竞争监管理念不能仅限于“守成”，还需要从数据要素市场化配置、互联网开放共享机构以及消费者选择权实质性扩张等角度“创新”监管机制。
转自：“法学学术前沿”微信公众号
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