随着公共行政嵌入的环境以及面对的问题走向复杂化，公共行政研究逐渐转向“结构”和“行动”的复合型思路。然而，公共行政中对于行动的分析更多是关于“行动者”的实证研究，公共行政中的“行动”问题还需要进一步分析与总结普遍性的理论。现实中，基层行政是行动分析的重要场景，其中关涉政策过程中的责任问题。在复杂的行政体系和治理情境中，行动者的行动受到了“责任陷阱”的局限，严重影响到政策效能的输出。究其原因，在于多重“委托—代理”关系对于行动者注意力分配的影响以及行动选择的限制。为了破解“责任陷阱”的结构性梗阻，实现基层行政的“责任治理”，应该从调整问责机制和赋予基层行政自由裁量权两个方面展开。
作者简介
张力伟，吉林大学行政学院副教授、博士生导师。
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问题的提出：“行动”何以是公共行政的重要问题
复杂性是现代公共行政的基本特征。无论是行政生态、政策过程还是治理结构，公共行政问题的分析已经超越了一元化的范式，走向了多要素的协同阐释。传统中，组织研究一直占据公共行政研究的主导地位，但随着这种研究范式遭到质疑，社会行动（social action）理论被引入组织分析，构成了结构与行动相融合的研究范式。其中，社会行动分析关注组织的主观间的（inter-subjective）维度，聚焦于组织生活（organizational life）如何在行动者的互动中被创设、维系与改变；结构分析除了探讨组织内部的结构和机制，也开始转向分析组织外部的社会与经济等力量如何影响组织成员的行为。整体审视公共行政思想史，关于组织和人的研究始终处于一种交织状态。这体现出公共行政研究实证主义传统和规范研究思路并行不悖的范式。“在从组织客观维度向以‘人’为对象的主观维度迈进的第一阶段，管理层之外的其他组织成员不再被视为与理性无关的个体，不再被当成仅仅是组织过程中的一个投入要素。”组织中的“人”和组织所处的“环境”成为公共行政不可回避的话题，也成为当下公共行政研究的重要对象。对于二者相互融合的研究，组织制度主义给予的阐释似乎更加明确，“制度理论的突出特征在于优先强调社会结构的连贯性和制约性，但并不必然排除对个体行动者创造、维持和转换制度的各种行动方式的关注”。
在这个意义上，两种视角共同形塑的“互动”分析突出了行动者在公共行政中的位置，也启发了当下诸多有关公共行政新现象、新机制的探讨，“行动主义”（activism）成为公共行政研究的新范式。这些分析背后蕴含的基本逻辑是不仅将公共行政理解为制度、组织或者机制的问题，也理解为“人”的问题。从西方管理学人性假设由“理性人”到“行政人”的变迁可以看出，整个公共行政要和复杂的情境相适应，并且更要重视行动者对于整个行政组织和政策过程的主动影响，人不再是科层制的“附庸”，而是能主动变革公共行政的要素：第一，人本质上是积极主动的而非消极被动的，是社会性的而非原子化的。人的行动既受制于社会环境，同时也取决于个体的自主性。第二，人的“主动的—社会的”本性，意涵一种知识论，着重于人赋予其行动与他人行动的主体意义。质言之，公共行政各项行为的效度受到了行动者主体性的深刻影响。
在这种思路的启示下，国内的公共行政研究出现了明显的“行动者转向”，这一方面意味着公共行政的制度主义建构走向终结，另一方面也开启了公共行政的行动主义建构之旅。例如街头官僚研究生动地诠释了“小切口、大问题”的研究思路。其他行政现象——例如“避责”“形式主义”等——也都以行动者为分析视角为这些现象的生成和运作逻辑提供相关的解释。国家治理是一种行动的表达，在治理研究中着重分析行动的要素，凸显了治理活动的动态性以及公共行政问题的复杂性特征，这既是转型社会的基本事实，也是生活世界的真实反映。在以行动要素为中轴的研究中，价值分析、情境分析也都被纳入同一个分析框架。这表明，行动者在特定的场景之中的行动既是价值和规范的引导，同时也重构着特定的价值规范及其基础之上的组织和制度。在行动与结构的互动与互构中，必然会得出公共行政分析的新认知与新解释。然而，我们虽然强调“生活世界不仅是由制度和组织构成的，更是‘行动者’网络”，也强调人的独立性、自主性与能动性对治理的深层次影响，但我们当下对于公共行政中“行动”的分析更多聚焦于案例中分析框架的要素设计，以及行动主义的行政哲学话语阐释。那么，是否存在第三种研究思路，以中国国家治理为基本场景，在案例深描和哲学阐释之中探寻公共行政中以“行动”为基点所指向现实治理问题的理论框架？换言之，我们既不是在实证中解释一个个案例，亦不是在“主义”的哲学分析中探讨行动的价值，而是以行动为中介，将理论和现实连接起来，审视如何透过公共行政中的“行动”去构建一种良好的治理模式或者治理方法。有鉴于此，文章将立足现有研究，重新思考公共行政中的“行动”问题，并以行动为分析起点，分析当下基层治理中“责任陷阱”问题的破解路径，以期为国家治理中的各类“行动”提供可资借鉴的思路。
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把“行动”带入公共行政：公共行政研究的社会学借鉴
概念是理论的砖瓦，理解行动对于公共行政的意义，首先需要理解行政场景中“行动”的基本内涵。诠释公共行政中的“行动”概念，社会学中的行动理论作出了主要贡献。
韦伯（Max Weber）将“行动”作为社会学中的重要概念之后，对于行动的关注成为社会学的显学。在韦伯的概念中，行动以他人的期待为取向，自我的行为并不能被称为行动。因此，行动既有“涉他”的内涵，也必须要创造意义。不过韦伯对于行动的理解在后来的社会学家眼中流于简单，例如，舒茨（Alfred Schutz）认为，韦伯并未考虑到社会世界的复杂性以及个体行动者之间的差异，因此韦伯对行动的理解是极简的。为了弥补韦伯的逻辑，舒茨以一种非化约的方式重新理解行动，分析了行动的变化、要素、过程以及意义等内容。作为解释社会学（interpretive sociology）的代表人物，舒茨的行动理论被哈蒙（Michael M. Harmon）介绍到公共行政当中，用以建构“公共行政的行动理论”。哈蒙的核心关切在于，对组织生活的完整把握必然包含对意义的考量，以及在形塑组织目的和缺乏组织目的时所牵涉到的行动同时包括达成组织目的的行动。这需要去注意组织的行动者如何赋予世界意义、如何决定何者值得做以及思索自身与他人行动的意义。因此，“创造意义”是舒茨行动理论的核心内容之一，也是公共行政行动研究的重要关注点。
总体来看，舒茨的行动理论有这样几个核心内容：（1）行动是一个过程，分为“作为过程的行动”与“作为结果的行动”，意义也就由此分为“作为过程的意义”和“作为结果的意义”。（2）行动是面向未来的自发性活动，涉及对未来的预期，这种行动被称为“已然行动”（act）。它统合了过去与未来的完整行动，并以“将来完成时”（future perfect tense）的形式展现出来。（3）“计划性”是行动的意义，无论生活经历如何多样化，它们都同“我的”事实捆绑在一起。只要行动由反省活动（reflective glance）构成，那么就是有意义的。质言之，意义的结构由在更加基本的计划性的行为中已经创造出的意义组成。简要来说，舒茨的行动理论为公共行政的行动分析提供了如下方面的启示：第一，行动的筹划性，用以说明行动的主观性。任何一项行动都是有目的的、筹划好的。公共行政中行动者的行动必然是意图性的行为，强调了行动者能够基于自我认知和判断采取特定的行动。第二，行动的主体间性，用以说明行动的客观性。任何一项行动都是涉他的，行动只有在涉他中才具有意义，因此，行动者的行动方案受制于面向对象或者整个社会环境。在不同的行政关系当中，行动者的行动意图和方式会有所不同。第三，行动的过程性。行动是过程和结果的复合体，这意味着，行政的结果和行政的过程可能并非线性的关系。
在舒茨的基础上，哈蒙为行动设置了环境（environment）、主动领域（active domain）、社会领域（social domain）以及行政风格（administrative style）。其中，环境要素是影响行动者行动时间、资源等的外部要素。环境与行动的筹划性相结合，是行动者行动的主动领域；环境与行动的主体间性相结合，是行动者行动的社会领域。行动的筹划性与主体间性相融合构成了行政风格，指的是知觉（perceptual）和行为（behavioral）的倾向与主动的和社会的自我实现相一致，强调了个体的行动要分别契合于主体的筹划与他者的期待。在上述所有要素的结合中，行动者完整的、有意义的行动得以构成。公共行政中，行动的目的和价值在于：（1）对社会领域的价值和要求作出回应；（2）为了实现主动领域上的价值和目标与行政风格相一致。总的来看，哈蒙将行动置于一个复杂的关系网络当中，行动由个体的主观性、面向对象的期待以及外部环境共同形塑，行动的意义居于三者的交汇之处。
哈蒙的分析凸显了行动主观性与客观性相结合的特质。不过结合当下对于公共行政中行动者的研究，以及治理过程的基本特点，对于行动的考量还需要整合“时间”的要素。在公共政策执行中，“时间”既是背景因素，也是研究工具，甚至是影响政策结果的关键变量。由于决策和政策结果之间存在时间差，政策在执行的时间流程中也会受到各类偶发因素的影响。在街头官僚行动的研究中，“时间”是评价街头官僚行动有效性的关键变量。简要地看，行动的时间过程在一定程度上能够决定政策工具和执行方法的选择，对政策效果的客观评价也必须要考虑时间的因素。虽然哈蒙在论述中提到了时间，但并未对时间和行动的关系展开深入论述。在这个问题上，吉登斯（Anthony Giddens）的行动理论可以提供相应的启示。吉登斯认为，所有社会实践都是“情境性”的，包含时间性、表达性、空间性三个要素。其中，必须要把时间纳入对人类能动性的理解当中。每一种存在物都是时间性的存在，行动是连绵不断的时间流。行动并非一次性的，而是由不同的流程构成，这种特征为行动者在特定的时间流内调整行动提供了可能。吉登斯进一步将“反思性”（reflexivity）纳入行动分析中。通过反思性，行动者可以不断地对行动的流程进行监控、调整与修正，并在反思中将自身的行动与变化社会中的情境因素联系起来，以保证行动的合理性，为行动的循环再生奠定基础。“反思性”的行动已经被纳入政治学和公共行政的分析当中。例如在履责行动的问题上，反思性提供的价值在于在行动的每一个步骤中加入反思的要素，通过不断回应外部环境以保证行动的“不走样”，使得行动的意图和目标始终相契合，进而将责任落实下去。
从行动的主观性、所嵌入的社会情境以及时间等要素来看，社会情境具有“变易性”，即外部的环境——包括行动的面向对象、行动所嵌入的物理空间等——可能产生出新的变化。例如资源的变化、面向对象偏好的转变等。而时间的特征较为复杂。按照日常生活逻辑，时间是不可逆的，也是恒定的，但时间能够决定行动的意义。通俗地说，同样一件事情，给予的时间范围的长短能够决定做这件事情的质量。与此同时，行动中时间结构的变化也会为行动的调整提供新的空间。这正是社会学家卢曼（Niklas Luhmann）谈到的行动的“时间维度”，个人的行动都会“捆束”自己的时间，将过去和未来的当下性在当下共现。有关基层“形式主义”的研究指出，“时间紧、任务重”是基层政策执行异化的重要原因。对于执行者而言，“时间紧”限制了执行者的行动筹划预期，在“任务重”的主观条件下，必然要以“形式主义”来应对。从这个角度看，“时间”比“任务”更能够影响行动者的筹划。因为行动者存在着影响外部资源的可能性，但难以影响时间，尤其在层层加码的政策执行现实中。为此，基于上述分析，我们可以为公共行政中的行动提供一个简化的逻辑：在行动主观性要素之下，行动者的行动受到外部社会环境和时间要素相叠加的影响，这是公共行政中行动分析的基础（见图1）。
在对公共行政中的行动进行规范性评估时，“责任”是最为核心的概念。责任存在抽象和具象之分，当我们使用“行政责任”的概念时，往往指的是抽象意义的责任，是一个整体性的内涵。然而在具体的行动中，责任的内涵变得具象化，落实到了每一个个体之上。因此，一种理想型的责任是否能够具有真正的效果，是否能够反映出制度的执行力，以及是否能够将政策转化为治理的效能，本质上取决于个人在负责过程中的行动。故而，责任是行政效率的基础，甚至比行政效率更加重要。在这个意义上，行政行动就可以被视为履行行政责任的过程。理想型的行政行动是将责任完整落实下去，将政策转化为实际效能的过程。然而以现实为导向，当下的行政行动在各种主客观的条件制约之下，衍生出了政策过程中的诸多异化行为，这些行为不仅严重削弱了治理体系的治理能力，也潜在地威胁着治理体系的合法性。因此，在后文中，我们将进一步分析限制行政行动的核心问题，并从行动本身出发，分析如何破解公共行政中的“行动困局”。
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基层行政中的责任陷阱：公共行政中的行动困局
审视当下公共行政中关于行动的分析，主要场景都集中于基层行政之上。在整个治理的场景中，基层具有相当重要的位置。一方面，基层是国家与社会的连接之处，基层行政是国家治理回应公众需求的基本载体，是国家治理体系和治理能力的直接反映，是社会公众评价国家治理的关键依据。另一方面，政策的内容转化为执行的具体行动均在基层的场景中展开。政策是否有效，取决于基层执行行动的方式和策略。基层行政中的行动问题成为当下学者们关注的重点，大量经验研究和规范讨论为我们理解公共行政中的行动提供了良好的启示。总体说来，基层行政中的行动者研究多聚焦于“街头官僚”，行动则体现为街头官僚政策执行中的各种策略。
立足中国场景，基层行政中政策执行策略存在着明显的转变，这是整个行政环境变化的结果。例如，基层政策执行从“共谋”到“避责”的变化，体现出了基层行政环境的复杂性以及街头官僚在政策执行中面对着多重要素的叠加限制。围绕避责现象，“形式主义”“层层加码”等都成为避责的表现形式，并构成了基层政策执行的结构性梗阻。根据这些现象，我们可以总结出如下共识性观点：（1）基层政策执行以满足上级的目标为标准；（2）这些现象体现出行政体系内部问责机制的变化，进而使行政行为发生了改变；（3）这些现象本质上是执行者在组织情境和社会情境中的“理性选择”。借鉴西方公共行政研究，上述现象可以用“责任陷阱”（accountability trap）来概括，并且责任陷阱也成为当下基层行政中行动面对的亟须破解的梗阻性问题。责任陷阱指代的核心内容是，基层政策执行者在实现政策目标方面取得了成功，但现实的政策或者公共服务效能却并不尽如人意。在中国的治理场景中，责任陷阱的概念可以置换为另一种表达，即政策执行者面对着对上与对下不同的责任向度，在两个责任向度发生冲突的时候，执行者倾向于回应上级而不是政策的面向对象。
以行动者为视角，责任陷阱的产生本质上出于三方面原因：第一，基层政策执行者在复杂的委托—代理关系之下的双重身份，不同的身份对执行者的自我认知造成了困惑，从而影响了对自身责任的合理性判断。基层政策执行者——街头官僚的双重身份在于其在行政过程中扮演两种角色：其一是国家的代理人，其二是公众的代理人。两种角色分别由不同类型的委托—代理关系所形塑。街头官僚作为国家的代理人的角色是由行政体系内部的实际委托—代理关系决定的。在中国的行政体系中，“行政发包制”是自上而下的任务分配机制，基层场景是行政发包的终点，因此街头官僚承担着整个行政体系的执行任务。如果将街头官僚视为公众的代理人，那么这种委托—代理关系则是民主原则所赋予的抽象关系，即政府是公众权力的“代理人”，是人民权利转让的产物，而街头官僚作为行政人员，自然和公众之间形成了抽象的委托—代理关系。在实际和抽象两种委托—代理关系中，街头官僚的注意力分配和责任认知必然会聚焦于实际的关系中。尤其在科层制中，对于规则和消极责任的强调是保证科层制稳定运作的基础性要素，问责机制的存在就制约了行动者在科层制中的行动能力。在有限理性决策和经济学的视野里，注意力是一种稀缺的资源。所以，街头官僚的注意力或者认知聚焦于同个人职业生涯或者风险相关的领域当中。
第二，政策执行中复杂的组织情境与社会情境等不同要素叠加下的执行环境为执行者的行动带来了结构性的阻碍，出于理性的考虑，执行者不得不以回应上级作为行动的优先策略。“复杂性”是当下公共行政的基本特征，无论是整个政策过程、政策执行的情境还是影响政策执行的要素，都充满着不确定性。正如葛德塞尔（Charles T. Goodsell）指出：官僚系统中的成员总是处于一种两难境地，因为他们所面对的不是单独的利益群体抑或市场需求，他们所面对的是政治的所有过程。简言之，他们不得不出于很多原因，为很多人去做很多事情。对于基层政策执行来说，这种复杂性体现在如下方面：一方面，在长链条的行政体系中，委托—代理关系产生的信息不对称使得政策内容和公众实际的需求存在较大的偏差，尤其是公众需求多样性和变易性进一步为政策的有效执行带来了阻碍。上级不可能“循证决策”，街头官僚在科层制规则的严格约束下也难以“循证执行”。另一方面，时间周期短的任务会严重影响街头官僚在行动中的专业判断（professional judgment），面对上级的目标考核，街头官僚不得不采取“短平快”的方式加以应对。在复杂的社会情境和时间要素的共同影响下，街头官僚在行动中对于“意义”的判断就会转向以完成政策内容为主，由此，一项目标的达成就会以牺牲另一个目标为代价。
第三，复杂的执行环境在一定程度上消解了行动中的责任伦理。行政体系中，行动者在严格的程序规则以及复杂的环境中呈现出了“物化”的特征。责任的内核是伦理，意味着任何一种责任都内嵌了道德因素，行政责任亦复如是。简要说来，行政责任包含这样几个要素：专业标准（professional standard）、伦理规范（codes of ethics）以及对公共意见的尊重（appreciation of popular sentiment）。理想的行政责任旨在厘清规则与道德之间的关系，事实上是为两种责任向度寻找一种平衡的机制。不过，受制于街头官僚复杂的执行环境以及对自身认知的错位，行政责任中的伦理要素让位于严格的规则，进而导致哈蒙所说的“物化”（reification）问题。一方面，行动者成为科层规则的僵化遵从者，缺少对特定问题的道德判断。从行动的意义角度看，物化现象说明行动者是以规则来审视社会世界，而忽视了个体同面向对象之间主体间性的关系。另一方面，一些底层官员为了弥补自身在组织中底部的职位，而产生向外界施展权威的心理需要。在日常行政实践中，这种物化问题显而易见，例如令人啼笑皆非的“证明你妈是你妈”“我是我”等奇葩“证明”，以及“打官腔”等行为就是街头官僚盲目遵从规则，而忽视了以人民为中心的行政责任伦理的表现。这些都是不负责任行动的具体表现。从行政伦理的角度看，负责的行动必须对规则和标准之间的适用性有所理解，要根据每个问题的独特性质给予行动判断。
总的来看，责任陷阱反映了街头官僚在复杂关系中对自身行动认知的错位，图2呈现了街头官僚作为行动者在责任陷阱中的行动逻辑。基于此，责任陷阱的产生一方面由内外环境所形塑；另一方面则是街头官僚在错位的认知和判断中建构出来的。街头官僚在整个行政过程中面对着两种关系，其一是组织内部科层制中的上下级关系，其二是同社会公众构成的服务—对象关系。规范意义上有意义的行政行动基于两种关系的调和：一方面要满足上级的政策目标，实现科层制内部政策传递的有序性，保障科层制运转的稳定。另一方面要契合于面向对象的需求，实现国家和社会之间良好的互动关系，维持并补充行政体系的合法性。有意义的行动则是两种关系创设出的意义的交汇。
然而，街头官僚并不完全是被动的。现有研究指出，为了克服行动中的责任陷阱，街头官僚会采取两种策略。第一，街头官僚以“政策企业家”（policy entrepreneur）的角色说服上级调整政策内容，使政策内容和面向对象相适应。不过这种策略依赖于制度中能够和上级沟通的机会结构（opportunity structure）以及街头官僚自身的沟通能力。第二，街头官僚在和公众面对面的交流中以“表演”的方式促使公众接受政策，例如街头官僚在政策执行中采取“唱红脸”的方式迫使公众服从，或者以“动之以情，晓之以理”的方式让公众能够和自身“共情”。客观地看，这两种策略均非克服责任陷阱的长久之计：其一，街头官僚扮演“政策企业家”需要特定的条件，甚至街头官僚自身要具有一定的政治影响力，否则难以找到和上级沟通的渠道。其二，以“表演”的形式说服公众同样是一种“形式主义”，本质上并不是调整政策内容去满足公众需求，这种形式仍然以上级为导向。从本质上破解责任陷阱，仅仅依靠街头官僚个体的主动性并不是根本的方案，还需要从外部环境的角度入手。
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通向“责任治理”：如何重塑街头官僚对于“意义”的正确判断
虽然街头官僚具备对于意义的判断，但行政体系内部的压力和外部环境的复杂性使得其认知偏向了“规避风险”（risk adverse）。换言之，街头官僚对上负责的行政心理是理性选择的结果，是在平衡外部各类要素基础上作出的行动筹划。基于行动和环境之间的交互关系，破解责任陷阱需要沿着从客观到主观的路径，即通过改变街头官僚行动的环境来帮助其塑造正确的行动认知。对于街头官僚的行动来说，这便涉及行政体系中的问责和街头官僚自身的自由裁量权问题。这种思路的核心在于，将街头官僚本质上不负责任的行动转化为负责任的行动，进而通过负责来提升治理效能，塑造一种基层行政中的“责任治理”。
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重新界定问责：“机制”和“美德”并存的复合型制度
导致街头官僚行动异化的重要原因之一在于强有力的问责制度使街头官僚在行动中不得不考虑问责的风险，进而以完全满足上级目标的行动方式来规避潜在的问责。这便使问责机制陷入了悖论之中：问责制可以对权力滥用和不作为等现象进行严厉的规制，但由于问责制度科学性与精准性的阙如又导致政策执行途中的加码或避责等行为，削弱了实际的治理效能。在这个意义上，转变街头官僚的行动就需要重新理解问责的内涵和价值。
问责的意外后果受到了公共行政学界的广泛关注，学者指出，调整问责机制本质上要变革“结果导向”的运作模式，强化政策执行的过程控制。这反映出我们对于问责的理解仍然是传统的一元化的思路，即将问责理解为一种惩戒机制。这种思路将问责视为“机制”（mechanism），强调了问责的组织控制功能。但若过于强调问责的控制功能，就会导致问责的高度“政治化”（politicisation），导致避责等异化行为，难以激发问责的警示教育和组织学习作用。事实上，具体的行政实践很难摆脱问责机制的传统思路，理由在于，当下公共行政的环境由复杂性所构成，造成特定结果的行政行动可能受制于很多原因，那么问责机制便难以厘清过程与结果的因果关系，故而问责也不得不以一种简化的逻辑去回应复杂过程造成的结果。
于是，变革问责机制要将问责理解为“美德”（virtue）。这种思路本质来源于弗里德里希（Carl J. Friedrich）和芬纳（Herman Finer）关于行政责任的辩论。核心的焦点在于行政责任“为了什么”。弗里德里希对于责任理解催生出了“复合性公共责任”的概念，他认为，负责任的官僚机构并不简单地服从命令，而是应该通过职业的和道德的标准对其专业行为进行约束。随着对公共服务的强调，对行政伦理的重新发掘，将问责理解为“美德”的关键是使问责制度成为实现“善治”（good governance）的激励机制。因此，行动的评价标准应该超越传统的规则以及组织控制目的，具体关注如下要素：（1）行动者的具体行动，即关注行动者的行动是否体现了责任；（2）以治理的合法性作为评价标准，跳出以规则为评价标准的唯一标尺，审视行动者的行动是否体现了治理的合法性；（3）构建实质性的评估标准，包括是否遵从制度以及行动是否满足公众实际需求；（4）将问责视为“连续的行动”而非“一次性的惩戒”。借助“话语性问责”（discursive accountability）的方式，通过对行动的过程控制，行动者在行动的“连续流”中能够在同外部环境与面向对象的互动中意识到行动所存在的问题，进而能够不断反思调整行动方式，使行动契合于目标。从这个角度看，将问责理解为“美德”并不是对传统问责观念的否认，而是在复合性的责任概念中重新构建问责的评价标准。前文谈到，街头官僚寓于两种委托—代理关系当中，如果仅在一种委托—代理关系中构建评价标准，那么街头官僚对于行动意义的认知也将是片面化的。所以，只有把两种委托—代理关系全面地带入街头官僚的认知中，才能激发街头官僚对责任的正确判断。
以上的思路是将问责置于政治学和法学两种分析视角当中。其中，政治学关注“价值”，问责机制的调整必然要重新界定其目标，让问责成为实现有效治理的机制，而非纯粹的惩戒。将问责视为惩戒仅仅是作用于个体之上，而将问责置于治理之中，就会构建起一个系统化的问责思路，将问责的功能从纯粹的组织控制转变为强化组织控制和提升实际治理效能。法学则关注“程序”，问责机制的调整也要优化问责流程，将传统的问责极简化处理重新规导到各个要素相协同的整体性链条中。正如司法程序一样，问责需要突出“问”的价值，只有通过问，才能了解行动者“为什么这么做”，同样只有通过问，才能从实际中判断行动者的行动是否具有合法性以及合理性。一如将容错整合到问责一般，容错所提供的豁免机制必然要考虑行动者行动的动机以及和特定结果之间的复杂关系，这就需要完整的程序设计来保障问责效能的最大化与价值的最优化。
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自由裁量权的必要性：行动实质性判断的基础
拥有自由裁量权是街头官僚的显著特征，然而随着对规则的强调以及行政资源的有限性，街头官僚的自由裁量权陷入了“名存实亡”的境地。不过，日常行政实践反复证明，制度留白往往是政策执行中的常见问题，在没有标准、没有参照时，行动者理想的执行方式就是运用自身的自由裁量权去处理问题。对于这一点，著名法理学家哈特（H. L. A. Hart）曾指出：我们会发现自己在必须作出选择时会面临两种障碍。第一是“对事实的相对无知”（relative ignorance of fact），第二是“目标的相对不确定性”（relative indeterminacy of aim），所以在这种情况下，我们并不去制定具体的规则，而是从一开始就赋予某些官员自由裁量权。哈特的论述说明，制度不可能面面俱到地规定所有事务，因此自由裁量权给予的变通空间有利于官员根据特定情况灵活地执行政策，保证目标的实现。
不过，对自由裁量权可能被滥用的担忧引发了对其进行限制的思考。例如，由于难以有效把握自由裁量权的治理权限和运作方式的“度”，所以基层政策执行容易失控异化为过度执行，这需要自由裁量权在制度化、规范化、程序化的框架中运作。事实上，这种对于自由裁量权的理解仍然是遵循着原则指导、规则控制、内外监督的思路，更多偏向于管理学或者法学分析。以行动为视角理解自由裁量权提供了一种社会学的思路，即将自由裁量权行使视为社会事实，探讨自由裁量权设置的具体社会情境与实践结果。这种思路体现了如下特征，将自由裁量权的使用视为特定社会情境中的行动，本质上要创造意义。
诉诸日常生活的逻辑，当我们做一件没有标准参照的事情时，我们脑海中的基本判断是“我应该做对的事”。正如哈特所言，在我们不能确定对错的地方，我们至少能做事情来实现合理的决策。大千世界中，不同事务、不同问题对于“对”的标准存在千差万别的解释，但是在行政实践中，“对”的标准却是相对明确的，即在规则允许的情况下满足公众的需求。传统公共行政中对于等级和权威秩序的强调已经难以适应现代治理体系，现代治理中的行政实践需要帮助公众来表达和实现目标。因此，现代治理更加强调以人民为中心的责任伦理，要在如是一种责任观念下，结合特定的问题场景和社会情境去运用自由裁量权，从而通过个人责任去解决物化问题。由此，自由裁量权的使用被预设了三个前提条件：第一，行动者在制度留白中能够确认僵化地遵从政策将损害面向对象的利益；第二，站在面向对象的立场上去考量应然的行动方式或者同面向对象协商解决问题的方案，这种考量或者协商同样为行动注入了反思性，促使行动者去思考行政实践中的价值问题；第三，可能的自由裁量方案并不与当下的规则相冲突。基于此，自由裁量不是一个随意使用的权力，而是一个充分考量公众利益以及当下制度局限性的筹划性行动。
以上关于自由裁量权前提的阐释可以提供三种价值。第一，自由裁量权为创设新制度或者新规则提供了可能。行动者的能动性是制度创设的重要来源，当一项公共事务的治理没有特定制度规范的时候，行动者的解决方案能够为日后同类问题的解决提供判例法式的参照，或者促使制度供给者意识到修复这一制度空白的重要价值，不断织密制度网络。第二，自由裁量权为补充制度合法性提供了来源。制度的合法性既在于制度本身内蕴的价值及其科学性，同时也是制度中的行动者通过行动不断塑造与补充的。尤其在基层行政中，街头官僚的行动是政府的窗口，公众对于政府行政合法性的判断就体现在街头官僚的一言一行当中，如果行动者能够在行动中以公众的利益为导向，那么就会强化政府和公众之间的信任关系，为政府的合法性提供来源。第三，为基层的参与式治理（participatory governance）提供了机会。街头官僚和公众之间面对面地解决问题正是公众参与街头官僚行动决策的过程，也是实践参与式治理的良好场域。公众在自身相关的问题上具有强烈的参与意愿，街头官僚在解决公众问题的基础上获得了公众的认同，这种基层互动正体现了现代治理中不同主体之间的协同关系。
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结语：以责任看待治理
以行动知识指导实践，克服行政体制机制的天敌，是提高治理效率、推动行政改革实践的重要举措。本研究立足于公共行政中的“行动”，回顾了公共行政中的“行动”研究，并在社会学研究中进一步探讨了行政行动的影响因素。与此同时，在“责任”这一行政行动的核心内容上，分析了当下行政行动的结构性梗阻，并针对性地阐释了解决方案。简要来说，本研究一方面旨在拓展公共行政的行动研究；另一方面尝试对当下关于公共行政中特定行动策略的分析提供一个普遍性的理论框架。究其根本，是为如何实现有效治理提供行动维度的解释。
更为宏观地看，当下行政场景中的诸多现象都可以归结为责任问题，因此公共行政的行动研究提供了一种以责任看待治理的研究范式。责任联结了个人、社会与国家，贯穿了行动与制度，正是在责任的彰显中，稳定的政治秩序与和谐的社会秩序才得以可能。有鉴于此，我们既要在价值层面去塑造“责任政治”的规范性理想，也要在现实的公共行政层面构建一种“负责任的治理”，在负责任的行动中实现善治。负责任的治理要解决“谁来负责”“为谁负责”“如何负责”的问题，结合行动视角，这种治理模式取决于三个基本条件：第一，塑造一种普遍性的、以公众为导向的责任观念，并将这种观念落实为制度中所有行动者的行动价值基准；第二，构建一种能够使行动者真正履责的治理体系及其运作机制，为行动者负责任的行动提供实质的空间；第三，深刻考虑现代社会复杂性对行动的限制，要以系统的思维对待治理问题，在不断地反思中提升行动的效能。
文章来源：《理论月刊》2023年第7期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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