作者简介
任路，法学博士，华中师范大学中国农村研究院助理研究员。
摘要
中国国家治理面临着深刻的现代化转型，与展望现代国家治理目标不同，回溯传统国家治理体系成为一种重要的视角。因为对于早熟的中国来说，国家治理体系有着深厚的传统资源，以至于国家治理的转型受到历史原型的深刻影响，具体来说，一个国家的治理体系的选择源于一个国家的历史传承、文化传统和经济社会发展基础，与“郡县国家”侧重于宏观制度框架相比，“家户国家”突出中国传统社会的国家治理结构来自于小农社会的底色，源自于具有中国本源性的家户制度，依赖于以强大的习俗为支撑的完整的家庭制度和以强大的国家行政为支撑的完整的户籍制度的对接，将“家”与“户”两个不同性质的单元合为一体，形成以“家”为基点的国家横向治理结构和以“户”为基点国家纵向治理结构，构成传统国家纵横治理结构的社会根基。
伴随着国家治理体系和治理能力的现代化，国家治理成为重要的现实问题，也是历史议题，尤其是在中国这个具有强大历史延续性的国家中，不仅有着丰富的国家治理实践与经验，而且形成了独具特色的国家治理体系。因此，在走向现代国家治理的过程中，不得不认真对待具有历史惯性的传统国家治理体系。于是，围绕传统国家治理体系提出的“郡县国家”引起广泛的讨论，不过，“郡县国家”主要侧重于“制度”本身，如中央集权郡县制、文官制度、行政区划和乡土社会自治等，对于传统国家治理体系所赖以存续的社会基础并未有过多的阐述，这恰恰是传统国家治理体系之所以长期存续的关键所在，即是什么机制让郡县国家能够整合乡村社会，以此为问题起点，本文通过“深度中国调查”资料，从中国小农社会的历史底色出发，探讨家户制度如何塑造中国国家纵横治理结构，进而在“郡县国家”之外提出“家户国家”的解释框架。
一
小农社会、国家治理与家户制传统
一个国家的治理结构实际上是内生于一定的社会土壤之上。中国是典型的小农社会，正如毛泽东所说：“几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位”，那么在“一家一户”的小农社会基础之上的国家治理结构是什么形态? 费孝通在研究乡土社会和士绅阶层后进行了启发性的论述：传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，它以皇帝（君主）为中心建立一整套的官僚体系，由官员与知识分子来实施具体的治理，最后可以到达县这一层（“皇权不下县”）；另一条是基层组织自治的轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理，绅士阶层是乡村社会的实际“统治阶级”，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础。中国传统社会的“双轨政治”既包括依靠官僚体系的皇权，还包括“皇权不下县，县下行自治”的绅权，形成国家治理的并行的轨道。
与之相对，在对19 世纪中国乡村控制的研究基础上，萧公权认为，地方自治对于乡村控制来说是一种不能容忍的概念，传统中国乡村可能不存在任何性质的自治政府。此外，对中国现代化过程进行研究后，吉尔伯特·罗兹曼认为：“十九世纪以来某些西方观察家指出：中国的村社是‘地方自治主义的民主’或者是一种‘自由的、自我管理的社团’。这种想法已经绝对不可信”。既然“自治”不可信，那么直接将传统社会的国家治理归结于“治于人”。由秦到清，人民被控制在一个“赋役—教化—治安”的系统内，是纯粹的“治于人”者，而非“自治”者。然而，传统中国社会存在一定程度的事实上的“自治”，这种“自治”并不是国家权力规定的地方自治，而是乡村社会从自身的基本需求出发，在国家权力不及的条件下，围绕迫切的实际问题所展开的自我管理与服务等，说到底是中国传统社会的自组织能力。因此，从本质上来说，传统社会仍然是国权至上，所谓的士绅自治不过是国家力有未逮的结果而已。传统帝制中国的权力之网无所不及，但我们不能否认国家权力与国家能力之间的区别。这说明传统乡村“自治”并不是国家权力的对立面，而是国家能力的补充，是国家权力得以实现的社会基础。乡村“自治”与国家治理是融为一体的，不存在独立于国家权力之外的自治，只有非组织的和个体分散的小农社会，这是理解中国“自治”的关键要素。非组织的、个体分散的中国农村，国家能够影响社会的原因，实际上在于二者结构上的同一性，而非社会独立的组织化。
显然，上述的讨论都是基于国家与社会关系的角度来思考中国传统乡村社会的治理，实际上将国家与社会置于相对的角度来考察，容易陷入“国家主义”或“社会中心主义”的选择当中，沿着相异的路径得出有无“自治”的判断，可是在中国传统社会并没有国家制度保障和地方分权意义上的“硬自治”，即国家与社会之间存在明确的权力界限。事实上，中国的社会与国家是统一体，“社会中国家”与“国家中的社会”，在这样的基础上，难以找到国家与社会的明确界限，“自治”更多的形态只能是一种“软自治”，国家权力在不断的形塑“自治”的领域，这是与国家治理的能力相对应的，在国家能力不及的情况下，依靠乡村士绅、宗族等自组织来重新组织农村社会，等国家能力提升之后，则依托于基层建制来强化国家对于乡村社会的控制。由此形成了基层社会的横向治理与国家权力的纵向治理的结合，国家权力纵向治理立在基层社会的横向治理之上，基层社会横向治理是国家治理的基座，国家权力的纵向治理是国家治理的支柱。
对于中国传统社会的国家双向治理结构，在借用国家与社会关系基础上还需要从中国社会本身寻找解释框架，即在小农社会基础上是如何来进行国家治理，国家权力又是如何来组织小农社会的。对于小农与国家之间的关系，马克思曾经有过经典的论断:“小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系……法国国民的广大群众，便是由一些同名数简单相加形成的，就像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯汇集而成的那样。”最后将法国小农的政治影响归结于“行政权力支配社会”。显然，马克思的论断对于小农的特点及其政治影响的认识无疑是深刻的。这一论断给予重要启示，即在法国国家建设过程中，原来附庸于封建领主贵族的农民因为从国家手中获得土地，成为“国家的农民”，因此建立起与整个国家的纵向联系，并形成国家纵向治理结构。这一结构以官僚和赋税为纽带，强有力的政府和繁重的赋税是一回事。小块土地所有制按其本性说来是全能的和无数的官僚立足的基地。其实在中国，自战国后期到秦朝，农民就已经从“井田制”上的宗法农民脱离出来了，通过国家授田，逐步成为国家的“编户”，即国家农民。由此建立起中央政府自上而下纵向治理关系。这一治理关系由郡县制和赋税作为纽带，表现为“行政权力支配社会”，这一治理关系的基点便是户籍，更为重要的是中国的“户”是建立在“家”的基础上。古代中国以小农经济为基础，一个个相互独立的家户构成了社会的基本组织要素。“家”是比“户”更为久远的血缘组织，后来又成为生产和生活单位。“家”作为社会组织单元，必须与村庄社会产生横向联系，共同解决他们面临的社会问题。这种横向联系便会形成“自治权力影响社会”的横向治理结构。这一结构以经济、社会、文化等农民的自我联合为纽带。家户作为融合社会、经济和政治于一体的单位，具有强大的自组织和自治功能。历史愈往前追溯，社会自治权力愈强大。
二
以“家”为基础的国家横向治理
小农社会的基本单位是以血缘关系为基础的家庭，家庭是满足小农基本需求的最初形式。不过，随着小农从生物性需求向社会性需求的转变，家庭日益从属于更为广泛的社会关系，最直接的便是血缘团体的宗族，还有地缘关系上的村落等，构成了传统小农社会的基本社会关系。家庭、宗族和村落等在国家权力不及的情况下，借助于自我组织动员各种社会要素，达到自律、自主、自力等自治的核心要素，进而形成以“家”为基础的国家横向治理。
（一）自律：以“家”为单位的自我治理
“家”是整个社会与政治的基本组成单元，家庭内部的老人权威和长幼有序的秩序，即“男女有别、长幼有序”和“父为子纲、夫为妻纲”的制度规范是内生的，并内化于家庭成员的精神之中，具有强大的自治力量。这种自治力量主要体现在对小农的观念和行为的自我约束，形成一种内在的“自律性”。
一是内生的权威与秩序。家庭内生的权威与秩序的制度形态便是家长制，家长在经济上是生产的组织者和劳动成果的分配者，在对外方面作为家庭的代表。家庭事务的管理、村落事务的参与乃至与国家打交道都离不开家长或当家人，家长是家庭内生权威与秩序的象征。
如河北省顺义县沙井村，当家人有如下权力：一是财产以当家人的名义所有，有时父亲健在时还挂在父亲名义下，可以说父亲是家庭单位的代表。二是在对外关系中，当家人为家庭的代表，如投票、开会，当家人代表全家；如签订协议，当家人签订，其他人签订没有合法性；如祭祀，当家代表全家祭祀。三是当家人安排全家的生产生活，家庭其他成员，包括兄弟、兄弟媳妇都必须听从当家的安排。四是当家人也是户代表，是纳税的责任人。五是当家人具有家庭财政权力。
以至于家庭可以说是一个小型政府，家长为统治者、支配者，权威的观念及服从的习惯是先在父母子女关系中养成的。在“家”中形成的权威与服从习惯投射到社会与政治生活当中，构成传统社会秩序的基础与国家治理体系的组织原则，正所谓的“家国同构”，服从“一家之长”与“一地之长”、甚至“一国之长”的心理结构是相似的。
二是内化的家规家训。中国传统社会之所以能够保持超稳定结构，儒家文化是原因之一，更为关键的是儒家伦理秩序以“家”为中心建构家规家训并深入到家庭之中。在家庭当中，人一出生便受到伦理道德的规训，并逐步内化为自己的观念与行为。在文化的意义上，以儒家文化为载体的观念秩序深入到家庭意识的各个层次，并成为家庭意识的核心内容。当社会意识成为家庭意识，社会秩序便被当作家庭秩序来看待，家庭秩序从而构成所有秩序的出发点。在家重教守训，在外才能遵纪守法。为此，不论殷实之家，还是平常人家都有成文或不成文的家规家训，当然也有不守家规之后的家罚。
如河南固始县新堰村康姓家族，有“仁义为友，道德为师，金玉其家，子男其室”共十六字家规。并且，家里的家庭成员都要重教守训，小的时候由父母来教，当家人有空的时候，也会教。在上学的时候，家里请的教书先生有时也会教，刚入家的媳妇是由婆婆来教家规。
三是内向的连带责任。家庭一直不仅被堪称道德秩序的基础，还被看成是政治秩序的基本单位。因此，无论是纳税、产权的支配、法律和秩序的维护，一直是家庭的责任而不是任何个人的责任。因此，家庭的政治责任具有连带性，尤其是家人涉及到治安、税费、争讼等问题的时候，都是以全家为责任单位，所以就有“一人有过，全家来当”。正因为连带的责任，家庭成员之间才能相互约束，采取一致行动，尽力避免国家权力的介入。福山认为，中国家庭仍然是一种强有力的制度，竭力捍卫它的自治，不愿接受政治权力的干涉。
如河南省巩义市鲁庄镇南侯村，农民交粮食要是交不上去的话那就是自己想办法，真的交不上去的话保长就会派人到家里面来把家里的人绑走，一般绑的都是家里的当家的人，抓当家的人的话家人就着急，绑走的话就在牢里面蹲着，等家里面想办法什么时候把该交的粮食交上去的话再把人给你放出来。
（二）自主：宗族的自我治理
对于中国传统社会来说，家庭关系在很长时间里从属于一个“扩大了的家”，即宗族。韦伯认为：“传统中国是家族结构式社会，没有品官的自治区。”这是因为相比于家庭的自律性而言，宗族的自我治理在家庭与国家之间形成了实体性的治理结构和相关制度安排，体现了宗族对于族内事务的“自主性”。
与家庭相对应，宗族自治是家庭秩序的基本保障，虽然说宗族比家庭更具有权威性，但是宗族不常干涉家庭内部的事务，只有在家庭出现解体危险的时候承担一定的保障与救济功能，此外，单个家庭问题不能威胁到整个宗族秩序的统一性。
与国家相对应，宗族自治是国家权力的补充，承担了众多的社会政治功能。在帝国的统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维持着乡村的安宁与秩序。正是在家庭与国家之间，宗族自治找到了存在的空间，形成了以族长、族规、族罚、族田、赡族等一系列的有关族内事务的制度，成为宗族自我治理的重要内容。
一是族长族权。宗族族长是族权的代表，族长在族内事务上有广泛的权力，而且这些权力是得到国家权力承认，比如：主持族人分家及监督族人财产继承、过户等权力，分家由族长主持，如果发生纠纷，由族长和分家者的舅父共同裁决。族人的土地、房宅等买卖过户必须由族长监督，避免本族产业流给外姓。此外，按照习俗惯例，族长有对族内户婚、田土纠纷及违法族人的初级审判权和有限制的处死权。族人之间发生各种民刑案件，都必须及时报告族长，首先由族长来调解评判，如果不服，则由族长在祠堂召开会议来当众判决，不论公平与否，族人必须服从，不得申辩。一如一家之长，一族之长代表着族内的权威与秩序。
如广东省梅州市平远县八尺镇角坑村，父兄一般处理房里的事情，诸如赡养父母，让父母生有福享，死有厚葬；和睦兄弟，孝悌相长；主持分家，婚丧嫁娶礼仪等。这些都是父兄可以管的事情。……知错不改，犯众怒，屡次犯错的子弟经过整个宗祠父兄头商量后会被驱逐出族。
二是族规族罚。宗族内的族权依赖于族长的个体权威之外，还凝聚在传承下来的文本性的族规，族规具有劝导惩戒的作用，表明了宗族内部的秩序，什么是符合宗族秩序的行为，什么是违背宗族秩序的行为，如何处理那些影响宗族秩序的行为，进而将宗族自我治理的方式明确下来，并小心翼翼地处理族权与国权的关系，将纳税、守法、防盗匪等责任作为族规内容之一。
如河北省沧州市任丘市长丰镇杨屯村，族人有着认可的族规：一是同族不得通婚；二是过继必须同族；三是尊祖不忘本；四是睦兄弟，敬长辈；五是勤修业，兴家族；六是重修养，嫖赌为大忌，不能偷盗和抢劫。如果族间有人违背了族规，族长和族中长辈会对其进行说法和训斥，督促其纠正错误，以后不可以再触犯。
对于那些违反族规者，首先以祠堂家法处置，也有送官究办。族人犯法“小则祠堂治以家法，大则公庭治以官刑”。
如河南省邓州市赵集乡堤南高村，高氏家族有十条族规，如有屡犯不悛者，由族长送地方官惩治。族间无论亲疏尊卑，不许私斗；若私斗残伤两家兴讼，必先禀明，族长排解理处，如有不禀族长兴讼者，由族长会同成员入祠，从重处罚。礼法为束身之要，如有越礼犯法及行为有意行窃者，由族长会同成员斟酌处罚，如屡劝不改，共议讲该家逐出宗派，以肃族规。
三是族田赡族。宗族除了族规族罚等规约性制度外，还通过族田等共有财产来为族众提供必要的救济和保障，即所谓的“族田赡族”，维系着整个宗族共同体的安全，把族众凝聚在宗族周围。在传统农村，大族复多建社仓，置义谷，倘遇歉岁，有备无患。义仓的义谷来源于族人的捐赠，或向族人摊派，也有将族田收入储入义仓。在丰年向族众摊派义谷储备起来，到荒年开仓赈济，渡过困难，进而实现以稔岁之有余，济歉年之不足。小族也有各种形式的族产，有族长来控制与管理，以便为族众提供各种救济，成为宗族自我治理的经济基础。
如广东省梅州市平远县八尺镇角坑村，以前的族产有七石田的尝田、八石田的优丁田，尝田是祭祖之用，优丁田则是奖励考取学校的族内子弟。尝田和优丁田由房头父兄管理，租给本房的族人耕作，或由族里良善之家轮流耕种，所收的租子作为祭祖奖学之用。房内穷苦之家可以借尝租渡饥馑。
（三）自力：跨越血缘的村落自我治理
小农社会随着社会动乱、人口迁移与增长等原因，从最初的家庭、宗族等血缘关系过渡到邻里、村落等地缘关系，于是，传统中国的社会基础由独立的家户和扩大了的家庭－ 村庄等构成。村落作为跨越血缘关系的地缘单位逐渐被人所接受和认同。与宗族的聚族而居不同，中国农民聚村而居的原因大致来说有下列几点：…… 二、需要水利的地方，他们有合作的需要，在一起住，合作起来比较方便；三，为了安全，人多了容易保卫。非血缘关系的农户并没有宗族那样的先赋性的共同要素，而是后天所面对的公共问题形成的，比如共同安全、水利合作、生产互助等。显然，这些问题有可能涉及更广泛的社会关系，或者已经超出的家庭与宗族的能力范围，小农必须在血缘单位之外建立新的地缘上的横向联系，依靠自己的力量，来解决共同问题，满足共同的需求，实现跨越血缘的村落的自我治理。
一是自我维护村落安全。安全是村落最基本的需求，单靠血缘的家庭和宗族不足以维护村落公共安全的时候，各家各族在村落范围内有着共同防卫的要求，很多村落便是基于共同安全而建立的，村落成为维护共同安全的单位，看寨和打更等都是由村落自我组织起来的。
如河南省邓州市赵集乡堤南高村，全村的看寨是以家为单位，排号、轮流看寨，每每该哪一家了，老士绅就拄着拐杖去这家人宅子上看看、提醒这户人家该去看寨了，每户大约一年轮两次，同时有三到五户同时看寨。……打更是村里自己组织的，以村庄为单位，每家按户出劳动力，轮流出打更的，每天晚上出两户人家打更活动不是保甲长组织的，而是由带头人组织起来的，这个带头人是有威望的老士绅，村民比较尊重他。
二是自我组织公共建设。共同安全之外，村落的农民在生产生活等诸多方面还存在众多的共同需求，尤其是水利、道路、集市等。在村庄当中，修村塘小型水利，修道路，修村溪小桥，设渡，设茶亭、凉亭等，有的水利、桥、渡口涉及到几村几族，则联合兴建，资费出自各族的族产收入，有的家族还专门拨出少量族田作为某一渡口的渡田，或某一陂塘的陂田，供某一项公益事业专款专用。甚至一些公共建设，在更大的地缘性单位中完成，形成跨村落的公共建设。
如湖南省益阳市赫山区牌口乡注湖港村，在解放前，当地的堤垸由堤务局负责管理，堤务局由滩头垸四个保的业绅组成，公推有声望的士绅为头，与乡保关系独立，堤务局有自己的产业和收入，即落成堂，同时按亩取费，即积谷仓，堤局将下面各河段立碑分段，督促各段内田主修堤，以防水灾。
三是自我兴办社会事业。村落内存在着多种形式的社会互助，与宗族族田赡族不同，村落社会事业依赖于村民之间的互助合作，以此来救贫救急，如各种结会等。结会，又称为打会，几户、十几户毗邻而居的村民，自愿参加，公推一人为会首，每月每户出同等数目的钱或物，储存在会首处，按月轮流集中周济一户会众。会众领取会钱的次序，一般由拈阄决定，如会众遭遇天灾人祸，就提前周济，其他各户顺延。
如河北省顺义县白辛庄，村里有打老人会，集结二十家、或者三十家，家里有老人的成为一组，在会里设置会头。老人逝世的话，会头就在该老人所属的组里，每家收两三块钱作为办葬礼的费用。打老人会是穷人相互帮助的一种社会组织，还有其他一些合作、协作的社会组织，如路灯会、戏会、果供会、摇会、钱会等。
四是自我调解矛盾纠纷。村落虽然缺少宗族的族规族罚，但是依然能够维持村落社会的秩序，这源于村落内在的纠纷调解机制。村落是熟人社会，彼此相熟相知，道德评价成为笼罩在每个人头上的强大力量，村民之间彼此注视，从而构成有效的软性约束。此外，传统村落的自生的惯例等，在不需要契约的条件下，已经使得村民不需要过多言说就能够得到遵守，仿佛是一种无需理由的自觉。因此，村落矛盾纠纷并不会直接对簿公堂，而且在村落范围内寻找解决之道。
如湖北省团风县回龙山镇坎子湾村，如果一户人家内发生纠纷，自家人解决不好的就请村长来解决，一般村长经手后都能解决，调解地点大多在家庭，较少在祠堂。经过调解后双方在口头上达成和解，事态严重者则需写字据赔钱道歉等，大致内容是日后保证不再追究、不允许再吵闹。
三
以“户”为基础国家纵向治理结构
依赖于最初的血缘和地缘关系，小农社会仍然能够动员家庭、宗族和村落等社会组织形式，以便满足各种基本需求，解决各种现实问题，维持社会持续运转，进而实现一定意义上的自我治理。然而，小农生产的严重弱点，还需要国家提供有效的后备保障。特别是在应对水旱灾害、救助贫弱群体、加强社会保障等方面，采取各种扶持救助措施，比如：贷民、赈困、减免租赋等。国家提供这些救助和保障的同时自然包括国家本身的再生产，因此，国家通过对小农社会最重要的生产资料——土地的控制，获得附着于土地之上的税赋徭役等来解决国家再生产的问题，并进行与之相适应的“编户齐民”，由此形成了以“户”为基点的国家纵向治理结构。
（一）以官治民：“户”之上的乡官
伴随早期国家的崩溃，依靠分封与井田的国家治理体系逐渐让位于郡县与授田，形成了以田制为中心的户籍制度，彻底改变了基层社会的组织方式，在血缘和地缘之外按照国家的意志来重新组织基层社会。战国时期，国家推行授田制，这是一种由国家掌握地权（“土地国有”），并按一定标准（一般是“一夫百亩”），将土地分配给个体农户耕种，直接向农户征收赋役的土地分配形式。国家政权直接将掌握的土地资源，分给个体农户耕作，使个体家庭为单位的农户获得相对稳定的土地资料。民有恒产则有恒心，这样既可以使之安心务农，又明确了农民对国家的直接责任与义务，使之成为直接隶属于国家的基本生产者。国家授田后通过户籍登记来明确授田对象，并承担相应的税赋徭役。授田而立户，以户为单位定籍，登记户内人口、土地和财产等情况，作为派发徭役、征收赋税的基本依据。于是，战国之后，之前以宗法制和家族为基础的社会基本单位趋于解体，编户齐民的结果一方面是析分家族，另一方面是齐民，不论贫富均为国家之民。国家政权直接同个体小家庭打交道，把家族组织这层关系甩掉了。正如马克思在论述法国小农产生的过程一样，早在战国时期，中国的小农已经成为国家的“编户”。为了确保以户为基点的授田制与税赋徭役得以实现，国家在户之上建立各种基层建制，如在郡县之下户之上设乡（亭）、里、什、伍四级。乡有“三老”一人，主持乡政，负责思想教化；有秩或啬夫一人，管诉讼和刑狱，征收租税和徭役等，即所谓的“乡官制”，形成一个由户到乡、到县的层层隶属关系和资源汲取管道，统一到整个国家的行政官僚体系。正所谓：“惟于一乡之中，官之备而法之详，然后天下之治，若网之在纲，有条而不紊”。凭借乡官制，秦汉以后国家行政权力从中央和州县一直贯彻到户，形成国家支配基层社会的格局。
（二）以民治民：“户”之上的保甲
随着唐朝后期均田制的瓦解，到宋代的“不抑兼并”，由国家直接控制土地并依此征收赋税的方式发生彻底改变，私人土地等资产成为国家征税的依据，建立于“授田立户”基础上的乡官制度解体，国家逐渐以“以职代役”为中心来“以民治民”组织基层社会。此时户之上有从县延伸下来的一级级基层建制，但是并不是之前的“乡官”，而是“以职代役”的“平民”，将正式的基层组织延伸下去，并且这些基层组织并不考虑村落、宗族等自然禀赋，更多按照特定数量编排带有强制一律整合乡村社会的特点，以便让基层组织执行国家征派等任务。其中，保甲制是国家组织基层社会的重要方式。虽然从宋到清，保甲制名称有异，但是实质相似。直到20 世纪初中国乡村权力体制变革之前，保甲制始终是乡村社会中唯一直接受控于国家权力的基本制度。甚至，民国在推行地方自治的时候，虽然有地方自治之名，却难有自治之实，实为保甲制。保甲所承担的职责主要是政府的各种税款摊派等，并且保甲长也是从上往下选出来的，直接对上负责。借助于保甲这一基层体系，在一定程度上实现了国家自上而下的控制与资源吸取等。
如河北省栾城县寺北柴村，保长有如下的职责：一是催收田赋；二是决定村庄摊款；三是负责兵差、力役的安排；四是负责村庄自卫和治安；五是负责村庄公共事务，包括道路、水井、学校、庙宇等的维修；六是草契监督证（土地买卖的见证人）；七是上传下达，召集会首开会商议村庄公共事务，主要是村公费的摊派、力役等。
甲长有如下的职责：一是通报甲内的人口变动；二是报告甲内出现的可疑人；三是通报在村里开会的信息，并将本甲农民的意见传递给保长；四是组织本甲人员参加村民会议并清点参会人员；五是参加保长召开的会议，决定村庄事务。
（三）以绅治民：“户”之上的士绅
虽然建立了“保甲”等基层建制，但国家权力并不直接干预基层社会，或者说小农社会有限的农业生产剩余不足以支持越来越庞大的国家官僚体系，这也是乡官制不能持久的原因之一。可是，保甲等职役制以民供事于官为役，以任职保甲长等代替服役，同时还承担征派税赋和徭役等责任，平常百姓将充任保甲长为畏途，所以乡绅和宗族等力量参与到基层社会秩序重建当中，逐渐形成“县令之职，犹不下侵”的局面。
国家行政权力借助于与基层官僚有着内在联系的乡村士绅来支配乡村社会，国家行政体系只到县一级，但是行政权力在功能上得以延伸到户。于是，在宋元明清国家支配基层社会的新模式，就是由官府为一方，士绅和宗族为另一方，经过反复博弈磨合，共同组建起来的。此时的士绅及宗族，主要是从属于国家和替国家行政权力服务，并且士绅、宗族在基层社会中承担众多的公益事业，诸如修桥修路、兴建水利、教化地方等方面的职能，还在乡村社会举办“义学”和“社仓”等。士绅既是基层社会自我治理的力量，又是协助国家行政权力的力量。
如河北省栾城县寺北柴村，村里的董事是村庄的权力机构，根据惯例，各族选出十二位董事，村庄事务由董事们决定，不必要召开村民会议。董事主要有如下职责：一是决定村里的摊款，即由十二位董事确定村庄的摊款；二是决定地方和帮办，每年十二月更替“地方”，并且选出四人“帮办”，同时决定保甲团团长；三是仲裁村庄纷争、雇佣看青人，在冬天的时候雇佣更夫（夜警）；四是董事会也指导治理蝗虫，修缮水井，每年三月，十二位董事拿着地垄账在村内转，问土地变动情况、水井运行情况；五是如果要想获得本村资格，也要获得董事的谅解和同意；六是董事也进行调解，如果发生纠纷，近邻调解不了就请董事调解。
此外，“户”、保甲与州县的关系也依赖于士绅阶层，尤其是在地方公益和争讼等领域，如乡村社会遭遇灾荒之时，士绅可以向县呈报灾情以减免钱粮，减轻税赋负担，保护小农的生产生活，同时协助州县官员进行赈灾解困，抚慰鳏寡孤独等。当乡民之间引起官司之时，士绅帮助乡民代理诉讼，协助州县官处理争讼等。实际上，在处理地方事务的过程中，州县官员都给予士绅以相应的权力，并寻求与士绅合作。以清代为例，州县官须要士绅的合作与支持，否则其行政不可能顺利进行，州县官的前途和名声很大程度上依赖于士绅；作为非正式权力的士绅，是与地方政府共同管理当地事务的地方精英，是唯一能合法代表当地社群与官吏共商地方事务、参与政治过程的集团，士绅通过在普通百姓的圈子里赢得尊敬和追从，对官员的决策过程施加影响。双方的利益冲突，本质上是同一权力集团或社会集团的内部冲突，他们仍需相互依赖以维护共同利益。
综上所述，士绅是唯一可以在国家、宗族、乡里民众之间代表官府意志且能上下沟通的精英力量，是官府权力“下移”后的主要代办执行者。当然，最理想的情况是“绅士信官，民信绅士，如此则上下通，而政令可行矣”。因此，在士绅的协助之下，国家行政权力不因“皇权不下县”而对基层社会的控制力度有所弱化，反而以更为“简约主义”的方式来治理基层社会。
四
余 论
国家治理结构来自于社会底色，而社会底色是经过长时段的历史沉淀下来，对整个国家和社会的历史进程起到决定性作用的诸多因素，是历史传承、文化传统和经济社会发展所形塑的结果，也是由这个国家的人民选择的结果。因此，任何一个国家治理体系并不是凭空产生的，也不能够人为设计出来，在其他国家适应的治理体系是与其国家历史传承、文化传统和经济社会发展相结合的产物，并不能简单地复制或者嫁接到另一个国家，这种理想主义忽视了国家治理的根基，忽视了不同国家的差异，而一味地展现制度本身的优越性，往往带来的不是国家治理的成功，而是一系列的国家治理失败。
因此，对于一个国家选择什么样的治理体系要回到这个国家本身的社会底色上来，中国社会是典型的小农社会，从秦汉以来小农成为国家与社会的基础，没有小农，就没有令人瞩目的中华文明。与村社制、庄园制、部落制等不同，中国在小农社会的底色之下经过长期发展形成本源性的家户制，家户是社会与政治单元的统一体，家庭是社会组织的基本单元，编户则是国家治理的基本单元，国家的“编户”是建立在家庭基础之上，由此将国家治理体系与社会组织方式紧密地结合在一起，逐步形成国家治理结构的基础。
家户制之下的传统国家治理结构表现为国家权力的纵向治理和基层社会的横向治理的纵横治理结构。在传统社会，基层社会的横向治理是以“家”为基点的国家横向治理，血缘性的家庭是满足人类生活基本需求的最初形式，也是整个社会的组织形式。基层社会横向治理包括家庭的自律、宗族的自主和村落的自力，具体来看，家庭内部形成以自律为中心的自我治理方式，包括家长权威为基础的内生秩序，以家规家训为基础的自觉行为，以连带责任为基础的政治秩序等。家庭还从属于扩大了的家，即宗族，通过族长族权、族规族罚和族田赡族等对宗族内的事务进行自我治理，尽力避免行政权力的干预，捍卫宗族的自治。超越血缘之外的村落依靠各家各户各族的力量，解决家庭和宗族难以承担的公共安全、公共建设、公益事业、纠纷调解等事务。
国家权力纵向治理是以“户”为基点的国家纵向治理，从最初的编户齐民开始，围绕着小农社会的基本生产资料——土地而展开，借助于“授田立户”，国家土地分给小农，小农向国家缴纳税赋徭役等，建立国家与小农的直接联系，并通过一系列的基层建制将小农纳入到国家行政权力网络，构成整个国家的基础。随着土地制度的变迁，国家纵向治理也进行相应的调整，从以官治民、以民治民到以绅治民，其中，绅士与宗族构成了传统国家纵横治理结构的衔接点，成为沟通乡民、保甲、州县与国家的桥梁，将国家纵向治理立于基层社会横向治理之上，保证了整个国家治理结构的弹性。既有利于基层社会自我治理的实现，保护基层社会免受国家权力过多的干扰，又有利于国家组织和控制基层社会，保持国家行政权力在乡村的功能性存在。
原文见于《东南学术》
2019年第1期
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