来源：《21世纪经济报道》2023年5月30日第3版
受访嘉宾：陆铭，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长
2019年3月19日拍摄的深圳市CBD风光（无人机照片）。新华社记者 毛思倩 摄
2022年四大一线城市人口常住人口数据发布后引发强烈关注。当前，我国人口“一老一小”问题亟待解决，如何促进人口长期均衡发展、优化人口发展战略是人口高质量发展的必然选择。二十届中央财经委员会第一次会议上也强调：“人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。”
这其中，作为承载我国超六成人口的城市，如何满足人民日益增长的美好生活需要？在建设全国统一大市场、推动高质量发展的背景下，城市建设与评价维度如何进一步丰富和优化？新的发展趋势下城市与周边、都市圈核心城市与外围城市、城市群与城市群之间如何做好协同联动？
近期，陆铭和陈宪等上海交大安泰经管学院学者带领的研究团队提出一种新思路：强城时代，即打造有竞争力，有带动力，有可持续性的城市。
陆铭团队认为，中国现阶段的“强城”主要包括9座：上海、北京、深圳、广州、南京、杭州、宁波、苏州、无锡；此外，还有几乎同样数量的“准强城”。此外，还需要特别注意其中的地级市，如苏州、无锡、佛山、南通以及东莞和常州，都分别处在一个同城化的都市圈中。
从“大城”到“强城”，背后是我国不断促进资源有效配置、畅通国内大循环、建设统一大市场的直观体现。
近日，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭接受南方财经全媒体记者专访。他认为，对GDP和税收的激励侧重，是中国地方经济传统发展模式的显著特征，传导至区域规划层面则体现为强调投资与土地城市化。这一方面有力推动了工业化与城市化进程，另一方面也导致部分地方过度追求城市扩张，甚至采取市场分割、重复建设等措施，导致债务压力过重等问题。
“相较于‘大城’，‘强城’则和当前强调的高质量发展相呼应。”陆铭解释道，当现代化程度提高后，规模经济延长了产业链，上下游产业关系体现为城市间的辐射、带动与联动作用，城市之间会形成某种特定分工，核心大城市更多发展现代服务业，实际上也服务于自身与周边中小城市的制造业。
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由“大城”向“强城”
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相较于你曾提出的“大国大城”概念，当下应如何理解“强城”的含义？
陆铭：从“大城”到“强城”，背后是时代因素在推动，要理解“强城”，首先需要解释“大城”在发展中出现了哪些问题。
首先，是城市之“大”不同维度的失调问题。当前对城市之“大”的理解，可能包含人口多、城市面积大等维度，从这一视角出发，当前中国的情况是城市面积扩张得很快，但城市人口增长的步伐未能跟上，也就是所谓的土地城市化快于人口城市化问题。
其次，是城市之“大”的空间分布问题。当前大城市的扩张速率是齐步走还是存在差异化？我们认为出现了两类典型问题，一是可以更大的城市受到了限制，例如上海、北京、深圳；二是城市体量没有进一步扩张的潜力，但盲目进行新城建设、工业园区建设，超出了城市区位和自然条件决定的发展潜力。
建设统一大市场就要畅通国内大循环，畅通国内大循环就要实现资源的有效配置，这是国家战略。在各个地方以税收、GDP为主要发展导向的背景下，当前城市发展存在每个地方“片面贪大”的情况，这一做法需要得到扭转。
“强城指数”的核心想法，是过去研究城市发展，主要是看经济体量、面积、人口这些大指标，当引入高质量发展的理念后，是否有一些其他的维度需要纳入，例如经济发展质量、劳动生产率、投资回报率、创新能力。这些指标不一定“大”，但它们代表了城市的竞争力和发展可持续性。
客观而言，城市之“大”确实有利于部分指标的数据表现，对应的经济学原理就是规模效益，城市运营成本被摊薄，人口集聚也能促进产业和消费市场的规模效益形成，促进人才集聚。
在传统的经济增长方式中，因为很多发展资源由政府控制，城市“做大”有多种途径可以实现，但盲目加大城市土地开发，搞借债投资建设的“大城”不一定具有可持续的竞争力，甚至可能导致地方政府产生过度投资冲动，引起债务压力过重等一系列问题。“强城”的“强”代表了可持续的高质量发展，以及对城市周边的发展带动作用。结合这些研究与观察，我认为“强城”就是有竞争力，有带动力，有可持续性的城市，和当前强调的高质量发展相呼应。
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此次你们推出了中国大城强城指数、制造业景气先行指数和资本市场活力指数三大指数。和其他反映城市发展的指数产品相比，三大指数有何区别？未来将如何对相关指数体系做进一步探索？
陆铭：本次发布的指数可以和聚焦GDP的指数形成互补，作为城市发展质量层面的参考，也希望指数的发布能够产生社会效应，让大家关注城市发展模式中那些后遗症或不可持续性的问题。
需要指出的是，对城市之“强”的理解也在不断发生变化。例如中国社会传统发展观念中会认为生产和消费是对立的，重视其中一方就必然会忽视另一方面。但我的新认识是：生产即消费，消费品质的提升和消费服务业的发展，本身就有利于提高城市劳动生产力。
其一是家政、网约车、快递等基于消费的服务产业发展本身就有利于解放劳动生产率；其二是咖啡馆等第三空间消费极大促进了人们的交流和创新的产生；其三是城市消费环境、生活品质的优化能够吸引人才，为城市提供持续创新力；此外，受限于客观条件，部分城市可能在总量层面的表现不尽如人意，但是在有特色的先进制造业、宜居度、生活质量等层面有独特优势。未来，我们也会将消费力、生活质量等维度纳入指标体系中。
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构建新城市格局
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你曾指出，中心城市发展体量更大，有利于发挥对外围的联动作用，随着城市发展从“大城”向“强城”转变，这种联动作用是否也将随之变化？
陆铭：城市与城市间存在长期的竞争合作关系。当一个国家的现代化程度不高、经济规模不够强、产业链不够长时，城市间的竞争关系大于合作关系，低端产业的产业链短、附加值低，城市间的竞争接近于零和博弈，互相挖产业是常态也难以避免；当现代化程度提高后，现代产业的规模经济延长了产业链，产业链的上下游关系就会体现为城市间的辐射、带动与联动作用。
具体而言，城市之间会形成某种特定分工，比如核心大城市发展现代服务业，实际上也服务于自身及周边中小城市的制造业。例如，上海的生物医药、机器人研发，生产实体可能落在苏州或常州，在数实融合的发展思路下，一些在大城市集聚的基于大数据的生产服务型企业，辐射范围涵盖长三角乃至全国。
在区域一体化进程中，社会存在一种片面理解，即大城市会虹吸周边中小城市的资源，剥夺其发展机会。这其中存在两个认识误区：
一是如果只单纯将城市视为特定的行政建制区划，对区域边界外必然会表现为虹吸现象，但如果将大城市视为一个都市圈的核心地带，所谓虹吸实际上是大城市成长为都市圈过程中，郊区也受到了中心城区的带动，整个都市圈形成了区域经济的增长极，发挥了区域辐射带动作用。我们的调研显示，一个现代大城市对外围制造业的辐射带动作用范围集中在100公里左右的半径以内，这是客观的经济规律结果，对于省域内经济的集聚发展既不需要盲目抑制，也不需要刻意扶持。
二是部分省份和区域是否适合扶持第二中心要结合地方发展的实际需求。中国具有双中心的省份基本上都是在沿海省份，其中一个是省会，另一个是大港口。中部的省份例如安徽，省会合肥具备产业集聚能力但并不临江，因此临江的芜湖发展成为第二中心具备现实必要性。而在其他的中西部省份，省会本身就是具备行政和经济功能的大城市，也是省内自然地理条件最好的地区，这时，是否需要通过行政力量打造第二中心还需结合城市发展规律判定。
城市群内部（或者说省域范围内）较外围的地区，需重点关注两个维度：一是与中心城市的距离，远离中心城市的地区不宜贪大；二是自身的特色产业，要加强竞争力，从而与中心城市间构成分工协作、优势互补、梯度发展的功能格局。
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你也提到，从行政区划角度理解，都市圈发展会表现出“虹吸”现象，其中的一个关键在于区域的财税划分，你认为可从哪些方面着手解决？
陆铭：财税层面，我认为有三方面问题需要解决。首先，当前的经济发展已经以都市圈为单位，但财税依然以市和区为划分，这必然会导致市与市、区与区之间的同质化竞争；其次，我国以增值税为主的税制结构与发达国家相比，重生产而轻消费轻服务，这固然部分是因为服务业企业规模小、隐藏税收难度低、征税难，但也导致城市发展过于注重GDP和投资；而服务业往往带来大量外来从业人口，导致政府缺乏足够动力发展服务业，并为增长的人口提供公共服务。
要解决以上这些问题，一是在行政层面，要考虑建立跨行政区的协调机制。在解决都市圈问题时，要改变现行的市级行政区划，形成新的都市圈行政架构。例如日本在发展东京都市圈时，建立了总理府下属、建设大臣领衔的首都整备委员会，实际就是用以协调东京与周边地方的行政关系。当前长三角地区设立了长三角一体化办公室，但上海和毗邻县级市的协调机制还有待建立。
二是在经济层面，探索新的合作模式和税制结构。合作模式方面，当前中国存在一些共同开发经济区、飞地经济的实践，都是依托都市圈集聚效应提供创新能力、服务能力支持，而把实体生产放在周边地区；税制结构方面，要适当调整增值税与消费税、所得税、财产税比例。
三是在地方政府的考核机制层面，考核指标要逐步转向多元化。接下来基层地方政府的招商引资功能要逐步弱化，尤其在一些人口流出地区，政府的考核指标要向公共服务提供水平、居民生活满意度、生态水平等方面转变，根据地区的比较优势和发展可持续性进行设置。
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在新的城市发展趋势下，城市群与城市群如何差异化发展？
陆铭：我们有一篇即将发表的文章谈到了这一点，这篇文章提出了中国的“双重中心-外围模式”概念。
所谓的双重中心，是以从沿海的核心大城市出发，比如上海、深圳、北京与天津，以内地到沿海的距离为第一重维度；以中心大城市为核心，包括郑州、武汉、重庆、成都、西安，以到这些中心城市的距离为第二维度。距离上述两重中心的距离越远，地方的经济总量发展动能就逐渐衰竭，构成了一种两重的中心-外围结构。
从地理层面来看，不同区域城市群的区位特征就能在这一结构中得到体现，例如同为内地城市群，武汉城市群较重庆和成都更接近沿海中心城市，因此在产业发展配置中就存在不同的特征。而同为制造业发达的沿海城市群，长三角与珠三角中，珠三角的新兴“黑科技”产业相对发展较快，而大飞机、航空航天等涉及国家职能的“重器”产业，则更多以上海为中心布局。
由此，地理层面的区位差异与所处城市群网络的产业链分布差异，都决定了特定城市群的发展优势所在，未来城市群之间的关系，也将呈现一种差异化发展格局。
* 本文作者：21世纪经济报道 吴立洋；记者卜羽勤对本文亦有贡献。
来源：清华新型城镇化研究院
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