“多测合一”成果共享对策研究
何立恒1，王海宽2，鲍其胜2
（1.南京林业大学 土木工程学院，南京210037；
2.南京市测绘勘察研究院股份有限公司，南京210019）
0 引言
近年来，为进一步改善我国营商环境，深化“放管服”改革要求，测绘行业在不断改革和创新解决工程项目建设中存在的短板和弊端。工程项目建设中的测绘工作涉及到自然资源、规划、房产、消防、人防等多个部门，由多家中介机构分别实施不同主管部门的测绘工作，存在重复测绘、成果冲突、过程漫长、效率低下、成本高昂等问题[1-5]。因此，“多测合一”应运而生。
自2018年国务院办公厅出台第一个有关“多测合一”的政策文件，国家级、省级及以下相关的政策文件纷至沓来。相关文件[1-6]均提到成果共享，并将成果共享的阶段由“验收涉及的测绘工作”扩展到“在用地、规划、施工、验收、不动产登记等各阶段”。要全面实施“多测合一”，改革和创新工程建设项目审批模式，成果共享是关键。
在制度推动“多测合一”稳步向前的同时，研究成果也纷至沓来，现有的研究主要集中在“多测合一”存在的问题及实施建议[7-13]、标准规范的探讨[14-15]、信息管理系统的建设[16-17]、具体技术在“多测合一”中的应用[18-20]等，成果共享方面的研究较少。因此，论文探讨“多测合一”成果共享面临问题及对策建议。
1 “多测合一”成果共享面临的困难
1.1 制度执行难
1.1.1牵涉部门多
长期以来，工程建设项目涉及的测绘业务由不同的主管部门所控制。各部门倾向于选择自己熟悉的中介机构，或由自己的队伍来完成测绘业务。“多测合一”后成果共享，减少了重复测绘，涉及多方的利益调整，另外，多个审核或验收测绘成果的政府部门将被整合，有些政府部分的职能被收回，涉及到相关职能部门的合并及人员的安置，既有协调的难度，也存在推行的阻力。
实施“多测合一”后，测绘市场竞争愈加激烈，有些单位会恶意降价或向建设单位提供一些优惠以期达到自身目的，从而造成测绘市场出现混乱[21]，阻碍了“多测合一”的规范化发展，给政府规范测绘市场带来困难。
1.1.2 “一次委托”困难
“多测合一”涉及的测绘事项多，要求的专业领域广，在现行测绘资质体系中,大多数中介机构的业务范围比较单一，难以同时满足“一次委托”所包含所有业务对于中介机构的资质、专业水平、业务能力的要求。多家中介机构共同测绘和成果共享，机构之间协调难度大，前后衔接多，责权划分不清。
另外，一项工程从立项到投入使用，建设时间短则以月算，长则超十年，在如此大时间跨度内，企业本身能否生存，是否有能力完成所有的测绘内容具有不确定性。
1.2 测绘成果现状
1.2.1 测绘内容不同
工程建设项目涉及的测绘成果包括：用地现状地形图、土地勘测定界图（表）、建筑规划设计用图（地形图、管线图）、日照分析、预测面积成果表、放线图、验线图、房产平面图（面积成果表）、竣工平面图和立面图、规划比较图（表）、竣工管线图（表）、绿地分布图（表）、防火分层平面图（表）、人防工程竣工平面图（表）、消防布局等，这些图表都有不同的测量要素，详见表1。
表1不同阶段的测绘内容（要素）
1.2.2 执行标准各异
工程建设项目测绘涉及的常用的标准有：《国家基本比例尺地图图式 第1部分：1:500 1:1 000 1:2 000地形图图式》、《城市测量规范》、《土地勘测定界规程》、《地籍调查规程》、《城市地下管线探测技术规程》、《房产测量规范》、《建筑工程建筑面积计算规范》等，各测绘事项由于有其专项性，通常选择不同的标准执行。比如，对于建筑面积，住建、规划、房产部门关注的点明显不同，住建部门的关注点是通过建筑面积来计算工程量以核准建筑规模，规划部门则利用建筑面积来计算容积率以控制国土空间的利用，房产部门是通过建筑面积来指导房产交易和进行不动产登记。不同的关注点自然选择不同的标准，依不同标准测绘出的结果各异，导致成果难以共享。
1.2.3 测绘时点不一
工程建设项目从立项到运维监测，时间跨度少则几个月，长则上十年，不同阶段测绘的时点不一，造成测绘成果既有不同期纵向上成果共享要求，还有同期横向成果共享要求。
1.2.4 测量精度不等
工程建设项目测绘过程中，由于测量内容不同、测量比例尺不等、执行的标准各异，导致测绘成果的精度有高有低，在成果共享中，低级别的精度显然不能共享至高精度成果，表2列出相关测量精度要求。
表2不同阶段的测绘精度
1.2.5 测绘基准有别
测绘基准是一切测绘工作的基础。由于历史或经济原因，不同地方选择的测绘基准不完全一致。同一城市，原国土、规划部门采用不同的坐标系和高程基准，规划部门采用54北京坐标系，而国土部门用1980西安坐标系；有的部门用1985国家高程基准，有的用吴淞高程、珠江高程等区域高程系统，不同测绘基准下的测绘成果难以共享。
1.2.6 成果格式多样
根据载体不同，成果格式分为纸质版和电子版。纸质版成果有A3、A4等幅面，纸质版成果不便于共享。电子版成果分为文档和数据两类，文档成果有pdf、excel、word等格式。数据成果又分为栅格和矢量两种，栅格成果有JPEG、PNG、BMP等格式，栅格成果不便于空间统一定位；矢量数据的格式也是多种多样，如图形格式就有DWG、SHP、MDB等格式。
2 “多测合一”成果共享对策
2.1 完善制度体系
政府部门要从制度上建立“多测合一”成果共享的保障机制。首先，宣传政府推进和深化“放管服"改革、优化营商环境的信心和决心，以破除行业垄断，让相关部门认识到“多测合一”国家政策势在必行。其次，在测绘资质办理上，优化资质申报条件，合理降低测绘资质准入门槛，取消没有法定依据的前置考核条件，降低非测绘专业技术人员和非常用贵重装备的考核要求，使得测绘单位具有工程测量和不动产测绘两项业务范围，为“一次委托”提供资质保障。再次，助力中小型企业发展，国家助企纾困，给予其政策优惠，促进其引进新人才、添置新设备、推广新技术，保持企业活力和生存力。还有，工程建设项目审批阶段，在同一阶段相对时间跨度短的时间内为“一次委托”，典型的在工程建设项目验收阶段，形成分阶段性的“一次委托”。
2.2 统一技术标准
2.2.1 统一测绘基准
统一测绘基准是实现“多测合一”成果共享的关键，基准统一了，测绘成果才好传递和叠放，进而共享。根据国家相关法规规定，如果没有特殊要求，各地应采用的大地基准为CGCS2000，高程基准为1985国家高程基准。比如南京市人民政府以通告[22]的形式规定在全市范围内统一使用南京新一代空间基准，停止使用如1954年北京坐标系、1980西安坐标系和92南京地方坐标系、吴淞高程系；并约定与现行地方空间基准转换、衔接的过渡期为1年；同时还指定南京市规划局负责启用南京新一代空间基准的具体实施，负责完成市级基础测绘成果向南京新一代空间基准转换，并为市政府各有关部门现有专业地理信息成果转换提供技术支持和服务。这种设置过渡期、明确责任单位、提供技术支持服务的方案行之有效，现今南京市已做到测绘基准的统一。
2.2.2 统一测绘标准
统一测绘标准，“一把尺子量到底”，解决孰是孰非问题。在测量事项中，首先是测点，再由点到线和面，点是“多测合一”共享的基本要素。文献[6]指出国内许多省市都专门制定了地方标准用于统一指导“多测合一”；现行《城市测量规范》对勘测定界、日照、放验线、房产、地籍、竣工、地形、管线等测量都有规定，没有制定专门标准的行政区可依此标准执行[14]。表2列出的精度要求可归集为两类指标：一类为条件特征点，如勘测定界点、界址点、放线点、建筑轮廓点等，这类点的测量精度指标统一为点位中误差5 cm；其他非条件特征点可按地形图的测量精度要求执行。对于有多种国家或行业标准可选择，但存在歧义、指标不一致时，应制定出统一的新标准。比如：浙江省建筑工程建筑面积和竣工综合测量技术规程[23]，文献[24]“多测合一”中建筑面积计算规则差异及其解决方案，解决了建筑面积方面的问题。
2.2.3 统一成果格式
首先梳理出可以共享的测绘成果，比如用地红线图、竣工平面图、各测量阶段的控制点，上下阶段的相关衔接成果等（表3）。然后统一共享成果数据格式，比如相关图形采用DWG矢量格式，相关表格采用XLS格式。最后统一成果的命名规则和存放目录，比如，以项目唯一代码建总目录，其下建若干按时间加成果类别命名子目录，子目录下存放成果文件。有了规范的成果，只需简单提取，便能快捷共享。
表3可共享测绘成果衔接表
2.3 保证成果质量
工程建设项目所涉及的测绘成果有不同的精度要求，中介机构首先要确保每个阶段的成果质量达标，在充分保证质量的前提下，采用就高不就低的原则实施成果共享，高精度可以共享给低精度成果，实现垂直向下共享，同精度实现平行共享。比如，用地红线图同精度共享给施工监督和规划核实，规划核实的平面图共享给竣工地形图，实现高精度共享给低精度。同时，质量管理部门要规范作业流程、统一生产标准、加强质量监督检查等。
2.4 建设共享平台
由于测绘成果自身特点，要实现测绘成果的共享，离不开数据平台的支撑，平台要实现工程建设项目测绘成果全生命周期的管理。时间前后轴上，后期作业可以查询和调取前期已完成的阶段成果；时间平行轴上，做到信息互通，成果共享分发和接收。平台要提供“多测合一”项目信息发布、查询、委托、项目终止、进度查询等功能；按照“后台隐性检查、前台明确提醒”的思路，从成果完整性、规范性、准确性等多方面进行测绘成果质量检查，保证成果符合技术要求与标准规范，实现测绘成果的上传、审核、提交、提取和转换；实现不同网络环境的联通，打通住建、规划、房产、园林、人防、消防等部门的信息孤岛，多平台接口对接共享与交换；同时，平台要做好人员角色权限分配和数据的保密工作。
3 结束语
工程建设项目涉及的测绘成果既具通用标准，也有专项要求，造成共享层面诸多不利，给成果共享带来不便。通过完善制度体系、统一技术标准、保证成果质量、建设共享平台等措施，从统一标准、规范生产、共享平台、监督检查上实现工程建设项目全生命周期的测绘成果共享，有效解决“多测合一”成果共享政策执行和技术本身存在问题。
“多测合一”是简化企业办事流程，减轻企业负担，国家“放管服”战略工作的一个重要举措。目前，全国绝大多数省份都出台了“多测合一”实施方案，制定了相应的技术标准，总体处在摸索和总结经验阶段。“多测合一”成果共享还需从政策上和技术上给出基础性保障，顺利实现信息采集、存储、管理、分发和服务全链条上的数据共享，稳步推进工程建设项目从立项选址、规划许可、施工监督、竣工验收、运维监测全生命周期的“多测合一”。
【作者简介何立恒（1973—），女，湖南平江人，博士，副教授，现主要从事工程测量、土地监测理论与应用技术等。
hlh8046@njfu.com.cn
【引用格式】何立恒，王海宽，鲍 其 胜． “多 测 合 一” 成 果 共 享 对 策 研 究 ［Ｊ］． 测 绘 科 学，２０２３，４８（３）．
转自：“测绘学术资讯”微信公众号
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