以下文章来源于经济纵横杂志社 ，作者程郁等
作者简介：程郁，国务院发展研究中心农村经济研究部研究员；叶兴庆，国务院发展研究中心农村经济研究部研究员；揭梦吟，西南财经大学经济与管理研究院博士研究生。
摘要：促进农业转移人口市民化，既是畅通城乡要素流动、实现高质量发展的内在要求，也是接续推进和拓展中国式现代化的重要任务。农业转移人口落户意愿下降，居住证赋权不充分，“人钱”“人地”挂钩政策对城市政府激励效果不理想，农村“三权”财产权益彰显和有偿退出机制缺失，共同导致农业转移人口市民化进展缓慢。在现代化新征程上，应转变促进农业转移人口市民化的思路，不再单纯追求户籍人口城镇化率目标，而是着力推进城市基本公共服务与城市户籍脱钩并向常住人口全覆盖，推进农村土地权益和政策福利与农村户籍脱钩、与权证和目标特征挂钩，提升“人钱”“人地”挂钩政策的激励效果，提升农村“三权”有偿退出对农业转移人口市民化的支撑能力。
关键词：农业转移人口；市民化；户籍；基本公共服务；农村“三权”
党的二十大报告在部署促进区域协调发展时指出，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”；在部署全面推进乡村振兴时指出，“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”在新征程上，接续推进和拓展中国式现代化，要把解决好农业转移人口市民化问题作为重大任务。为此，一方面，要遵循城镇化的一般规律，促进进城农民真正变成市民、均等化享受城市基本公共服务，通过鼓励其依法自愿有偿转让在农村的土地权益，促进农业规模经营、城乡土地资源优化配置和节约集约利用。另一方面，要坚持走中国特色城镇化道路，在一定发展阶段尊重部分进城落户农民继续持有农村土地权益的意愿，让农业转移人口在城乡之间进退有据，保持应对经济波动的韧性。
一、促进农业转移人口市民化在现代化新征程上具有全局意义
1996年，我国常住人口城镇化率超过30%，进入通常意义的30%～70%的城镇化快速发展期，常住人口城镇化率每年提高1个百分点以上。2022年我国常住人口城镇化率已达65.2%，但自2021年起常住人口城镇化率提高幅度下降到1个百分点以下。这意味着我国已进入城镇化快速发展期的减速阶段，也意味着城镇化的重心将转向促进农业转移人口市民化。
（一）破除城乡二元结构窗口期为农业转移人口市民化带来新机遇
习近平总书记在2020年中央农村工作会议上指出，“今后15年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。”“窗口期”的重大论断既表明现代化新征程的前15年消除城乡二元结构将迎来重大机遇，也表明2035年基本实现现代化时城乡二元结构必须退出历史舞台。抓住和用好“窗口期”，一方面要认识到“农民进城务工是个大趋势，要把该打开的‘城门’打开，促进农业转移人口市民化”，另一方面也要认识到“农民进城要符合客观规律，保持历史耐心，不要大呼隆推进，更不要受不正确的政绩观所驱动。”
（二）推动高质量发展为农业转移人口市民化带来新任务
高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。着力推动高质量发展，要增强国内大循环的内生动力和可靠性，这就必须坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动，特别是要打通城乡人口流动通道。实施扩大内需战略，迫切需要促进农业转移人口在城镇安居、生活，充分释放城镇化的扩内需效应。提高全要素生产率、经济潜在增长率，迫切需要促进作为农业转移人口主体的农民工在城镇稳定就业，提高城镇人力资本存量和质量。加快建设农业强国，迫切需要降低农业就业人数总量和占比，提高农业就业人员的人均资源占有量，为提高农业劳动生产率创造条件。
（三）接续推进和拓展中国式现代化对农业转移人口市民化提出新要求
农民工是我国在城乡二元体制下推进工业化城镇化的特殊产物，其进城参与工业化发展、城镇化建设，为国家现代化作出重要贡献。在经济出现巨大波动时，如2008年国际金融危机、2020年新冠肺炎疫情暴发期间，农民工在城乡之间的可进可退也为我国社会稳定大局发挥了蓄水池和稳定器的作用。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，实现几亿农业转移人口市民化的艰巨性复杂性前所未有，必须从中国国情出发慎重稳妥推进。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，必须提高发展的平衡性、协调性、包容性，实现农业转移人口平等享受城镇基本公共服务、融入城市现代文明。顺利实现农业转移人口市民化，既避免出现一些国家曾出现过的农业萎缩、农村凋敝现象，又避免出现一些国家依然存在的“贫民窟”现象，将是中国为其他发展中国家顺利实现二元结构转型提供的有益经验。
二、农业转移人口市民化进展不及预期的现实表现
从2014年起，我国把促进农业转移人口市民化作为重要任务，全面放开放宽重点群体落户限制，扩大居住证持有人享有的公共服务范围并提高服务标准，但实际进展并不尽如人意。
（一）促进农业转移人口在城镇落户、缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距的预期目标未能实现
《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确提出户籍人口城镇化率目标，要求到2020年“户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。“十三五”规划在国家五年规划纲要中同时把常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率作为预期目标，将2020年的预期目标分别确定为60%和45%，并预期两者差距由2015年的16.2个百分点收缩至2020年的15个百分点。在户籍制度改革过程中，取消了农业户口与非农业户口的性质区分，统一登记为居民户口，大量村改居人口的户籍被调整为城镇户籍，实现了“1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的目标。但户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距仅从2013年的18.6个百分点下降为2020年18.5个百分点，既未实现缩小2个百分点的目标，也未实现缩小到15个百分点的目标。国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》再次提出，“到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。”但从目前的情况看，户籍人口城镇化率提升速度依然缓慢，一些全面放开落户限制的省会城市新增落户人口也已出现明显下降趋势。如，西部地区某省会城市新增农业转移人口落户人数“十三五”期间为年均13.9万人，而2021年和2022年分别仅为5.6万人和2.8万人。又如，中部地区某省会城市新生代农民工、举家迁移农业人口入户人数2017年7月1日至2019年12月31日累计分别为3118人和174人，2020年分别为448人和22人，2021年分别为474人和22人。“十四五”期间户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小的目标实现较难。
（二）农业转移人口在城市的社会融入度依然较低
目前，虽然农业转移人口在城市的居住生活条件逐步改善，学前和义务教育阶段随迁儿童进入公办或有政府资助的普惠幼儿园入托、民办校就读的比例稳步提高，但农业转移人口仍然难以融入城市社会。国家统计局近年开展的农民工监测调查显示，2017—2021年，进城农民工认为自己是所居住城市“本地人”的比例从38%提高到41.5%，参加过所在社区活动的比例从25.6%提高到30.4%，加入工会组织的进城农民工占已就业进城农民工的比重从11.2%提高到14.5%。尽管各项指标均在提高，但总体水平依然较低且增长缓慢。
三、农业转移人口市民化进展不及预期的原因
近年来，农业转移人口市民化之所以进展缓慢，既有农业转移人口进城落户意愿下降、农村土地权利意识增强的因素，也有城市市民权益隐性门槛仍未根除的原因，还有政策间相互作用机制发生变化致使政策目标功能异化、激励效果弱化的问题。
（一）农业转移人口落户意愿下降
随着城乡基本公共服务均等化的推进，城镇户籍的福利增进效应减弱，农业转移人口进城落户意愿呈下降趋势。尤其是由于县域城乡融合发展推进力度大，县域城乡基本公共服务均等化的实现度高，县域内农业转移人口进城落户意愿下降更快。而且在户籍吸引力更高的大城市，农业转移人口的落户意愿下降更快，这意味着即使大城市全面放开落户，也难以实现农业转移人口大量落户。［9,10］中国家庭金融调查数据显示，2021年农民工愿意在居住地落户的比例仅为22.5%，较2019年下降5.3个百分点，其中跨省和县内流动农民工这一比例分别为27.8%和21.6%，分别较2019年下降3.1和6.8个百分点；在尚未完全放开落户限制的300万人口以上城市，跨省和县内流动农业转移人口这一比例分别为28.2%和19.5%，较2019年分别下降5.7和12.5个百分点。
（二）城市市民权益与户籍未完全脱钩，与常住不能完全挂钩
一方面，居住证赋权不充分，持证人仍不能普遍享受城市基本公共服务。国务院发布的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》要求，“将持有居住证人口纳入义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等基本公共服务保障范围”，明确了“对于居住证持有人选择参加城镇居民医保的，个人按城镇居民相同标准缴费，各级财政按照参保城镇居民相同标准给予补助”。但从实际执行情况看，居住证赋权范围小、权益“含金量”低。省会城市中仅有14个城市居住证持有人可以参加本地居民医保，深圳、上海、北京、东莞、佛山、南京、成都等人口净流入城市仅允许居住证持有者18岁以下子女参加城镇居民医保。除苏州、郑州、温州、泉州对购房和申请保障性住房全面开放外，人口净流入城市普遍对非户籍人口实行住房限购和保障性住房申请限制，限购城市中仅上海、广州、西安、昆明等少数城市允许居住证持有者申请保障性住房。社会救助政策中除临时救助在大部分人口净流入城市不受户籍限制外，医疗救助申请仅在郑州、温州、泉州、东莞等少数城市无户籍限制，广州仍需以缴纳医疗保险为前置条件。在申领失业补助金和低保方面，绝大部分人口净流入城市尚未实现与户籍人口享有同等权益。义务教育政策是持居住证人口与户籍人口均等化程度最高的一项政策，但上海、广州、东莞、苏州、佛山、杭州、温州等人口净流入城市在持居住证人口子女就读上还未实现均等化。
另一方面，大城市居住证的申领仍有一定门槛，大部分农业转移人口申领不了居住证，也无法获得相应的赋权。《居住证暂行条例》规定，“符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。”但各省份对这三个条件的认定存在差异。在30个省份的政策文本中，有13个省份未对合法稳定就业、合法稳定住所和连续就读三者进行具体界定。很多城市在具体界定上设置了较高的认定标准。深圳、上海、东莞、成都、佛山、杭州、宁波、温州、大连等人口净流入城市居住证的申领门槛较高，都将一定期限的本地社会保险缴费作为“合法稳定就业”的认定条件。而农民工的本地社会保险参保率低，导致大部分无法申请获得居住证。此外，居住证主要采取自主申请的方式，部分农民工因为不了解政策、不熟悉办理程序，尤其是难以提供相关证明，而未能申请居住证；相当部分农业转移人口因为感受不到居住证带来的权益与福利，而没有申请动力。2020年,我国流向城镇的流动人口为3.31亿人，而领到居住证的流动人口仅有1.1亿人。
（三）“钱随人走”“地随人走”政策的激励效应弱化
农业转移人口市民化奖励办法的调整强化了对城市吸纳农业转移人口落户的激励，但均衡性转移支付“人多钱多”的正向激励效果不明显。《“十四五”新型城镇化实施方案》指出，“加大中央财政均衡性转移支付中非户籍常住人口因素权重。”2022年4月，财政部修订了《中央对地方均衡性转移支付办法》（以下简称《支付办法》）和《中央财政农业转移人口市民化奖励资金管理办法》。新修订的《中央财政农业转移人口市民化奖励资金管理办法》考虑了不同流动范围的市民化成本差异，将跨省、省内跨市、市内落户人口权重确定为5：3：1，并强化了对新增落户人口的奖励，奖励资金的分配体现了落户人口越多奖励越多的政策取向。如，东部地区某市2021年农业转移人口落户87 531人，2022年获得农业转移人口市民化奖励资金5.24亿元，较2021年增加0.71亿元，较2021年同比增幅高10.8个百分点。在2019年出台的《中央对地方均衡性转移支付办法》中规定，“总人口=户籍人口+外来人口×折算比例”，其中“外来人口=常住人口-户籍人口，如果常住人口小于户籍人口，外来人口为零”。根据新修订的《支付办法》，各地总人口按照“总人口=户籍人口+流入（流出）人口×流入（流出）人口折算比例”计算，其中“流入（流出）人口=常住人口-户籍人口”。这样调整后，对人口流入地而言总人口因子没有变化，对人口流出地而言其获得的均衡性转移支付分配比例确实会有所下降。但由于均衡性转移支付分配考虑的因素很多，总人口只是其中一个因素，如边远地区、运输距离、少数民族等平衡因素的考量会抵消这一调整的影响，使“人多钱多”的正向激励效果大打折扣。根据新修订的《支付办法》，人口净流入城市的获益程度不大。尤其是一些地方在分配均衡性转移支付时对欠发达地区给予倾斜，使“人多钱多”的激励效果大打折扣。以东北地区某省为例，人口净流入量最大的城市获得的均衡性转移支付资金2022年比2021年增加5.3亿元，同期人口净流出量最大的城市也增加了2.5亿元。此外，均衡性转移支付是对欠发达、财政困难地区的支持，中央和省对发达地区城市均没有此项转移支付，因而此项政策对人口净流入量大的发达地区城市吸纳农业转移人口市民化没有激励作用。
土地利用计划管理未能充分考虑人口规模和进城落户人口数量因素。2016年发布的《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》要求，“国家在下达土地利用年度计划时，充分考虑各省（区、市）上一年度进城落户人口规模，合理分解新增建设用地计划指标。”《“十四五”新型城镇化实施方案》指出，“各级国土空间规划编制修订充分考虑人口规模因素特别是进城落户人口数量，科学测算和合理安排城镇新增建设用地规模，在人口集中流入地区优先保障义务教育校舍建设和保障性住房建设用地需求。”但在实际分配土地利用计划指标时，由于要考虑的因素很多，往往难以落实激励城市政府接纳农业转移人口落户的政策要求。如，根据《自然资源部关于2022年土地利用计划管理的通知》，建设用地计划指标的分配主要体现的是“土地要素跟着项目走”，没有对进城落户人口规模的考量，重点保障项目中也没有包括保障性住房项目和义务教育校舍项目。又如，《落实国务院大督查土地利用计划指标奖励实施办法（2023年修订）》中也没有相关的奖励考虑。
（四）保障农业转移人口农村“三权”权益与推进进城落户的政策逻辑存在非一致性
保障进城落户农业转移人口在农村的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权（简称农村“三权”），本意是调动其落户城市积极性，消除其对落户城市后丧失农村“三权”的后顾之忧。但由于农村集体经济组织成员权缺乏法律保障，一些地方农村“三权”仍与农村户籍挂钩，且其权益价值日益彰显，客观上强化了农业转移人口保留农村户籍的意愿。在一些地方，农村土地承包经营权确权、房地一体宅基地确权登记、集体经济组织成员认定仍以户籍为主要依据。2014年推进户籍制度改革时，部分农村居民被划转为城市户籍后，在农村土地承包经营权确权、集体资产产权确权过程中实际丧失了土地承包经营权和农村集体经济组织成员资格，使农村居民愈加不愿放弃农村户籍。特别是在最具有市民化条件的城郊村，农业转移人口对农村“三权”的增值预期更强，更加不愿意放弃农村户籍身份。
（五）农村“三权”市场化退出机制不畅，使“三权”资产难以变现用于分摊农业转移人口落户成本
2015年中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》，在强调“切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”的同时，也提出“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”，“在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点”。2018年修订的《农村土地承包法》规定，“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方。”2019年修订的《土地管理法》明确，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。”农业农村部已在四川省成都市、重庆市梁平县、四川省内江市市中区等农村综合改革试验区及90个农村宅基地制度改革试点市县，开展农村土地承包经营权、农村集体经济组织股权和宅基地自愿有偿退出试点。2019年国家发展改革委等18个部门联合印发《国家城乡融合发展试验区改革方案》，部署在11个地区建立国家城乡融合发展试验区，其中浙江嘉湖片区、山东济青局部片区、重庆西部片区、陕西西咸接合片区和吉林长吉接合片区等5个试验区，把建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度作为试验重点。但从试点情况看，农村“三权”自愿有偿退出仍然不畅，难以发挥促进农业转移人口市民化的作用。
退出资产的盘活利用难使其直接变现支持农业转移人口进城的作用有限。试点过程中面临的最突出问题是补偿资金筹措难。大部分农村集体经济组织实力弱，无力负担高昂的退出补偿资金，资金主要来自政府补助支持和流转利用者偿付。由于退出的承包土地和宅基地大多零散分布，难以整合利用，而且承接退出土地需要占用较多资金且大多一次性偿付，经营者不愿意直接接手退出土地，因而只有个别案例是由市场主体承担一次性补偿费用。为了支持改革，试点地区政府普遍提供了一定的资金支持。如，宁夏平罗县设立了500万元的农民承包土地和宅基地退出收储基金，重庆梁平县财政向退地补偿周转资金池注入资金180万元，四川内江市市中区财政投入162.8万元，资金支持力度较大的江苏泰州市高港区筹集了1823万元的土地承包经营权、农民集体收益分配权有偿退出补偿资金和1.5亿元的宅基地住房退出动迁补偿资金。在一次性补偿模式中，主要是靠政府支持资金来垫资支付，而由于退出资产盘活利用难、周期长，有限的财政资金仅能支持有限规模的退出试点。尤其是财政薄弱的欠发达地区，能够通过有偿退出实现农村“三权”变现的非常有限。根据农业农村部资料，截至2020年7月，各试点地区共有3.8万户、8万多人参与承包地退地改革，涉及土地面积超过14万亩，其中上海奉贤区退地面积为10.69万亩，而其他地区特别是农业转移人口大量流出地区参与退地的规模非常小。
退出资产价值实现受时空与政策限制，使其间接变现分担农业转移人口市民化成本的能力弱化。各试点地区普遍将退出资产的利用与土地综合整治、建设用地增减挂钩等项目相结合，通过土地资产的整合利用和综合开发实现资产价值增值，并以此增值收益来分担农业转移人口的市民化成本。但在实际的土地综合整治开发中，面临分散地块集中连片实现高效规模经营、零星宅基地适应村庄规划进行空间布局调整，以及在“三权分置”条件下提高资产流动开放性以提升资产价值等困难。为强化对农业转移人口进城的保障，部分试点地区采取了退出资产换社保、换住房的模式。如，四川内江市市中区推出退出承包地换保障，参保人员退出土地按每人每份两万元补偿，用于参加退地养老保险，区政府再给每个参保人员个人账户补助5000元；参保人员年满60岁每月领取退地养老金180元，直至终身；未满60岁的可申请领取退地换保困难救助金每月100元，直至年满60岁领取退地养老金。江苏泰州市高港区采取土地承包经营权置换社会保障、宅基地住房退出动迁补偿并享受社会保障政策，达到退休年龄后，按照不低于农村最低生活保障标准的1.1倍，按月领取养老金，退出宅基地的农户户均置换不低于132平方米的社区住房。但总体上来说，现行政策对此仍十分审慎。2018年修订的《农村土地承包法》规定，“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”2021年修订的《土地管理法实施条例》规定，“禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件。”很多地区因此将以“三权”换社保和换城市住房理解为“禁区”，从而不敢采用此类有利于提升农业转移人口进城生活保障水平的措施。
四、促进农业转移人口市民化的政策建议
针对当前农业转移人口意愿偏好的变化与市民化政策功能弱化的现状，在现代化新征程上加快农业转移人口市民化，需要对农业转移人口市民化的逻辑起点和方式路径进行重新思考。应以城乡融合发展为出发点和落脚点，跳出户籍“门槛”思维的束缚，推进户籍的脱钩化改革，逐渐使城市基本公共服务与户籍脱钩、与常住挂钩，使农村的土地权益和政策福利与户籍脱钩、与权证和目标特征挂钩，真正打破城乡界限、身份差别，实现农业转移人口在城乡之间自由流动、自主进退。
（一）不再单纯追求户籍人口城镇化率目标
在农业转移人口进城落户意愿下降的情况下，继续追求户籍人口城镇化率目标已不现实，在制定城镇化规划时不必再设定户籍人口城镇化率目标。除个别超大城市外，逐步全面推行按经常居住地登记户口制度，实现农业转移人口进城愿落户者尽落户、城乡人口自由迁移。
（二）推进城市基本公共服务向常住人口全覆盖
除个别超大城市外，居住证的申领不得额外附加社会保险缴费等条件，使居住证真正回归以常住为基础的属性。简化居住证申领流程和证明事项，探索以实名有效手机为基础、利用大数据实现常住的自动认证。建立全国联网的社会救助服务体系，在不重复申领的基础上实现户籍地或常住地均可申领临时救助、医疗救助等。推进城乡居民最低生活保障统筹，有序推进从市域内到省域内再到全国的最低生活保障常住地申领。提高社会保险统筹层次，完善社会保险和医疗保障的全国联网服务体系，支持实现常住地居民基本医疗保险和养老保险参保，以及异地接续转移和养老金申领。以公办学校为主，将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，督促取消对其父母居住年限、社保缴费年限及积分等的额外要求。
（三）促进农村集体经济组织成员权与农村户籍脱钩
农村土地承包经营权确权、集体经济组织成员资格认定已经完成，房地一体的宅基地确权登记也在加紧进行中，可基于此进一步推进农业转移人口的农村“三权”维护以权证为基础而不再与户籍关联。未来新的改革调整应以既有的权属和在农村的实际生产生活活动为基础，避免与户籍挂钩。逐步清理现行农业补贴、脱贫户帮扶政策等落实到户时与户籍挂钩的习惯性做法。
（四）优化“人钱”“人地”挂钩的农业转移人口市民化激励政策
加大中央财政对农业转移人口市民化的奖励支持力度，引导省级财政加强相应的支持。建立农业转移人口市民化评价体系，重点评价各城市对常住人口特别是农业转移人口基本公共服务的普惠覆盖程度，以此为基础将奖励依据从落户人数拓展到普遍服务的广度与深度。同时，将为农业转移人口提供保障性住房的数量作为新增建设用地计划指标分配的重要依据。
（五）提升农村“三权”退出对农业转移人口市民化的支撑能力
支持退出“三权”资产的整合开发、异地置换和跨区域占补平衡，促进其在盘活利用中实现价值增值，为退出补偿筹集更充分的资金。鼓励各试点地区设立农村“三权”退出周转资金池，建立健全退出土地收储整理制度，引导政策性银行为退出“三权”的收储和开发提供长期贷款支持，实现符合条件者愿退尽退、想退出时能退出。在不得以农村“三权”退出作为农业转移人口进城落户条件的前提下，支持探索农业转移人口自愿以退出“三权”抵扣城市商品房价款、置换保障性住房、换取不低于本地城市最低生活保障标准的退地农民养老保险。
（本文原载于《经济纵横》2023年第6期，编发时有删减）
引用格式：程郁，叶兴庆，揭梦吟.农业转移人口市民化面临的突出问题与政策建议[J].经济纵横，2023（6）：1-8.
转自：“三农学术”微信公众号
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