新书 | 刘树德：《司法改革：新时代与再进阶》

新书 |《司法改革：新时代与再进阶》

作者：刘树德，最高人民法院审判管理办公室副主任、审判员、法学博士、博士生导师。

来源：“中国政法大学出版社有限责任公司”微信公众平台。

前 言

 2017年召开的党的十九大正式宣布，“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”。正如习近平总书记在报告中所说，“这个新时代，是承前启后、继往开来、在新的历史条件下继续夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的时代，是决胜全面建成小康社会，进而全面建设社会主义现代化强国的时代，是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代，是全体中华儿女勠力同心、奋力实现中华民族伟大复兴中国梦的时代，是我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代”。参见习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第10~11页。与之同步，司法改革亦迈进新时代。

 立足新时代，要全面充分科学地总结好既有司法改革的成就与经验。正如十九大报告指出的，“全面深化改革取得重大突破。蹄疾步稳推进全面深化改革，坚决破除各方面体制机制弊端。改革全面发力、多点突破、纵深推进，着力增强改革系统性、整体性、协同性，压茬拓展改革广度和深度，推出一千五百多项改革举措，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立。中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，全社会发展活力和创新活力明显增强”。参见习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第3~4页。司法改革作为全面深化改革的重要组成部分，“出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事”，参见习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第8页。同样取得了“重大突破”和“突破性进展”，使得中国特色社会主义司法制度更加完善，审判体系和审判能力现代化水平明显提高。可以说，新时代的司法改革无疑在自改革开放以来四十余年的司法改革光辉历程上谱写了新的篇章。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央逐步完善了以学习党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史为主要内容的“四史”学习教育总体思路。正如习近平总书记2015年8月23日在致第二十二届国际历史科学大会的贺信中所说，“重视历史、研究历史、借鉴历史，可以给人类带来很多了解昨天、把握今天、开创明天的智慧”。“今天，我们回顾历史，不是为了从成功中寻求慰藉，更不是为了躺在功劳簿上、为回避今天面临的困难和问题寻找借口，而是为了总结历史经验、把握历史规律，增强开拓前进的勇气和力量。”《改革开放简史》编写组编著：《改革开放简史》，人民出版社、中国社会科学出版社2021年版，第378页。既然“党的十八大以来，我们站在新的历史起点上部署推动全面深化改革，既取得很多重大历史性成就，也创造和积累了很多改革的新鲜经验”（习近平总书记在2018年11月14日中央全面深化改革委员会第5次会议上的讲话），那么，我们有必要全面、充分、科学地总结好四十余年司法改革所取得的显著成就、形成的有益经验，适时地借鉴编写《改革开放简史》的做法来编撰《人民法院司法改革史》，为增强社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信提供重要依据。

立足新时代，要严格切实推进既有改革举措的落地见效。正如十九大报告指出的，“社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强……一些改革部署和重大政策措施需要进一步落实”。无论是改革方案，还是立法成果，贵在落实，贵在实效。对此，习近平总书记在中央深改组或者中央深改委系列会议上均有关于“抓改革落实”的论述，例如，2014年1月22日中央深改组第1次会议指出，“要抓落实，三中全会各项具体改革举措，要有时间表，一项一项抓落实，以多种形式督促检查，指导和帮助各地区各部门分解任务、落实责任”；2015年1月30日中央深改组第9次会议指出，“地方各级党委要着力抓好有关重要改革部署的具体落实，抓好调查研究、问题反馈、实践创新。在细化落实中央确定的重大改革措施时，要结合实际，因地制宜，一环紧扣一环，一步紧跟一步，盯住干、马上办、改到位”；2016年1月11日中央深改组第20次会议指出，“改革牵头部门是落实中央部署具体改革任务的责任主体，部门主要领导对改革统筹协调、方案质量、利益调整、督促落实有直接责任，要全程过问，每一个环节都要有可落实、可核实的硬性要求”，“对中央部署的重大改革举措，要结合本地实际实化细化，时时关心，时时跟踪，盯住不放，狠抓落实”；2017年3月24日中央深改组第33次会议指出，“主要负责同志要做好实化细化工作，对症下药，推动改革精准落地。要一竿子抓到底，从抓改革方案制定入手，一直抓到部署实施、政策配套、督察落实”，“要完善改革落实机制，抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，推动落实主体责任，建立健全科学合理的改革评价机制，发挥改革督察作用，把改革举措效益充分发挥出来，不断增强人民群众获得感”；2018年1月23日中央深改组第2次会议指出，要“着力补齐重大制度短板，着力抓好改革任务落实，着力巩固拓展改革成果，着力提升人民群众获得感，不断将改革推深做实，推进基础性关键领域改革取得实质性成果”；2019年1月23日中央深改委第6次会议强调，“改革工作重点要更多放到解决实际问题上，发现问题要准，解决问题要实。要抓好任务统筹，精准推进落实，加强调查研究，坚持问题导向，画好工笔画，提出的改革举措要直击问题要害，实现精确改革。改革方案落地过程中要因地制宜，逐层细化，精准有效，改什么、怎么改都要根据实际来，不能一刀切”；2020年2月14日中央深改委第12次会议强调，“要坚持结果导向，聚焦重点、紧盯实效，开展重要领域改革进展情况评估检查，克服形式主义、官僚主义，一个领域一个领域盯住抓落实”；2021年2月19日中央深改委第18次会议指出，“要有钉钉子精神，落实落细改革主体责任，抓好制度建设这条主线，既要在原有制度基础上继续添砖加瓦，又要在现有制度框架内搞好精装修，打通制度堵点、抓好制度执行，推动解决实际问题”，等等。

可以说，习近平总书记的这些论述涉及落实主体、落实机制、落实方法、落实战术、落实效果等诸多方面，无疑可用于指导既已出台司法改革举措的落实工作。案例指导制度改革、裁判文书说理改革、审判权力运行机制改革、案件繁简分流机制改革、认罪认罚从宽制度改革，等等，最高人民法院均已出台一份或者多份改革文件，关键的“最后一公里”就是落实，即确保从“纸面上的（法）规定”转变为“实践中的行动”。当然，这些改革举措在具体推进落实过程中可能会遇到新的问题与挑战，例如，就认罪认罚从宽制度而言，还存在适用范围太窄、值班律师虚置、量刑建议单方决定等， 参见闵春雷：“回归权利：认罪认罚从宽制度的适用困境及理论反思”，载《法学杂志》2019年第12期。需要及时地应对与解决。

立足新时代，要适时调整已不符合实践需要的司法改革举措。“实践是检验真理的标准”，改革方案推出的具体改革举措是否科学、可行、有效，均要接受实践的检验。实事求是地说，个别改革举措或者因当时决策设计者认识不到位等主观方面因素的影响或者因经济社会文化等方面发展变化的制约，需要被终止、调整或者优化。例如，2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》）提出，“保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审员制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。2015年4月24日最高人民法院和司法部发布的《人民陪审员制度改革试点方案》规定：“探索人民陪审员参审案件职权改革。开展试点，积累经验，逐步探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题，充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势，提高人民法院裁判的社会认可度。人民陪审员在案件评议过程中独立就案件事实认定问题发表意见，不再对法律适用问题发表意见。审判长应将案件事实争议焦点告知人民陪审员，引导人民陪审员围绕案件事实认定问题发表意见，并对与事实认定有关的证据资格、证据证明力、诉讼程序等问题及注意事项进行必要的说明，但不得妨碍人民陪审员对案件事实的独立判断。人民陪审员和法官共同对案件事实认定负责，如果意见分歧，应当按多数人意见对案件事实作出认定，但是少数人意见应当写入笔录。如果法官与人民陪审员多数意见存在重大分歧，且认为人民陪审员多数意见对事实的认定违反了证据规则，可能导致适用法律错误或者造成错案的，可以将案件提交院长决定是否由审判委员会讨论。”基于长达三年 经最高人民法院申请，全国人大常委会批准人民陪审员制度改革试点期限由二年延长至三年。按照最高人民法院2017年4月向全国人大常委会提交的对《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定（草案）》的说明，参审范围、事实与法律问题的区分、参审的具体程序尚待进一步研究，是改革试点延期一年的主要原因（殷泓：“人民陪审员制度改革试点拟延期一年”，载《光明日报》2017年4月25日，第3版）。正如有学者所言，“为期三年的改革试点并未找到事实与法律问题区分的根本办法，在我国司法体制改革历程中，改革试点延期情形极为少见，足见本项改革的疑难之处”（参见高翔：《陪审员参与民事案件事实认定研究》，人民法院出版社2021年版，第59页）；“改革试点过程中遇到的一个比较复杂的难题是如何区分事实审与法律审”（参见魏晓娜：《人民陪审员制度改革研究》，中国政法大学出版社2022年版，第126页）。的改革试点经验，全国人大常委会于2018年4月27日审议通过的《人民陪审员法》为表述方便，本书中涉及的我国法律直接使用简称，省去“中华人民共和国”字样，例如《中华人民共和国人民陪审员法》简称为《人民陪审员法》，全书统一，不再说明。第21条、第22条作了区别性的规定，即“人民陪审员参加三人合议庭审判案件，对事实认定、法律适用，独立发表意见，行使表决权”“人民陪审员参加七人合议庭审判案件，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决；对法律适用，可以发表意见，但不参加表决”。正如达马什卡所言，“程序创新的命运在很大程度上并不取决于那些喜欢欣赏规则之完备性的法律人。改革的成败主要取决于新规则与某一特定国家的司法管理模式所植根于其中的文化和制度背景的兼容性”。参见［美］米尔伊安·R达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔——比较视角中的法律程序》，郑戈译，中国政法大学出版社2015年版，第45页。因此，既已出台的改革举措，凡是呈现出不兼容（既可能表现为与情理法传统不兼容，基于“情理法传统并非和中华法系一样已经成为历史遗存，它以观念、意识、评价、诉求等形态在事实上影响着当代法律的制定与实施”（参见张杰：《社会主义法治视野下情理法传统的重拾与反思》，中国社会科学出版社2021年版，第219~220页）的境况，先前借鉴域外的有益经验所推出的个别性改革举措（如法官逐级遴选制度）未能发挥出其应有的正向效能，甚至推行受阻。也可能表现为具体改革举措之间的不匹配）、不适应（既可能表现为落后于政治经济社会文化等的发展变化，也可能表现为超出现阶段的国情 例如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的决策部署，其中财物的省级统一管理模式并未在全国一体地推行，“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”亦未见实质性的突破，只是在北京、上海两个直辖市各自成立了北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院，集中管辖某些类型案件。）、不科学、不经济的“症候”的，就要本着“宽容在改革创新、先行先试中出现的失误，最大限度调动干部群众的积极性、主动性、创造性”（2019年7月24日中央深改委第9次会议）的精神，主动、及时、实事求是地予以终止或者作出调整。

立足新时代，要继续推出适应国家治理体系和治理能力现代化发展需要的司法改革举措。十九大报告强调，“坚持全面深化改革……必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性”。参见习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第21页。2019年10月31日十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。可见，国家治理体系和治理能力现代化尚是一个相对较长的过程，这就意味着改革仍在路上。正如2021年11月11日十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》所指出的，“改革只有进行时、没有完成时，停顿和倒退没有出路，必须以更大的政治勇气和智慧推进全面深化改革，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，突出制度建设，注重改革关联性和耦合性，真枪真刀推进改革，有效破除各方面体制机制弊端”。就司法领域改革而言，十九大报告提出，“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。参见习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第39页。十九届四中全会决定提出，“健全社会公平正义法治保障制度……深化司法体制综合配套改革，完善审判制度、检察制度，全面落实司法责任制，完善律师制度，加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。下一步，一是要从具体制度层面细化落实好中央深改委已经作出的改革方案，例如，2021年9月17日最高人民法院根据中央全面深化改革委员会审议通过的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》（中政委〔2021〕45号）和第十三届全国人大常委会第30次会议作出的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》（人大常委会字〔2021〕38号）制定发布了《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》(法〔2021〕242号)，具体规定了“完善行政案件级别管辖制度”“完善案件提级管辖机制”“改革再审程序”“完善最高人民法院审判权力运行机制”等方面的内容。二是要适应政治经济社会文化等的发展，及时推出具有填补空白意义的创新性改革举措。正如美国学者所言，“在各种追求卓越的人类愿望中，包括追求最高经济效率的欲求中，也都包含着灵活性以及对变化中的境况作出回应的属性。因此，社会设计中的一个普遍存在的问题便是如何把握支持性结构与适应性流变之间的平衡”。参见［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第35页。

换言之，司法改革始终要处理好司法体制的稳定性与发展性的平衡。例如，2021年5月18日，最高人民法院审判委员会审议通过了《人民法院在线诉讼规则》，共39条，具体涵盖了在线诉讼法律效力、基本原则、适用条件、适用范围，以及从立案到执行等主要诉讼环节的在线程序规则。该规则就是在坚持我国既有民事诉讼法基本原则、价值和主体结构的基础之上，适应信息化时代和智慧法院建设需要的重要司法解释,为世界智慧司法提供了具有创新性的中国方案。三是要在“精装修”阶段强化机制性改革（有别于体制性改革）层面的制度建设。2021年2月19日中央深改委第18次会议指出，“要有钉钉子精神，落实落细改革主体责任，抓好制度建设这条主线，既要在原有制度基础上继续添砖加瓦，又要在现有制度框架内搞好精装修，打通制度堵点、抓好制度执行，推动解决实际问题”。正如有学者所言，“裁判过程的开放性必须依靠制度化的手段加以实现，并最终将其变成形式合理性的一部分，也就是说裁判过程的开放性需要依靠一系列特殊制度加以保障，否则长期以非制度化的方式使裁判过程或主动或被动呈现出开放性的事实将最终反噬司法的权威与公信力”。参见张杰：《社会主义法治视野下情理法传统的重拾与反思》，中国社会科学出版社2021年版，第213页。

“裁判过程的开放性必须依靠制度化”，其他诸多领域的司法改革举措均需要不断地修改完善具体制度，例如，随着《数据安全法》《个人信息保护法》的出台，关于裁判文书上网公开司法解释中个人信息隐名处理、敏感类信息的表述方式等方面的规定均需要作出修改；随着《依法治国决定》“加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准”的改革部署和《人民法院组织法》对最高人民法院发布指导性案例职责的明确规定，2010年11月最高人民法院制定的《关于案例指导工作的规定》无论是规范位阶还是具体内容均有必要作出调整。

“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境”（《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以下简称《深化改革决定》）。司法改革进入新时代，需要包括理论界、实务界在内的社会各界的共同努力，方能在改革方案的科学设计、有序运行、良好效果等方面再进阶，从而为增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信作出应有的贡献。

转自：“法学学术前沿”微信公众号

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