清政府的统治艺术：用分权化碎片化来荡平草原威胁

作者 | 郑渝川

“直隶口外”地区，指的是囊括了今河北省北部、内蒙古自治区东南部、辽宁省西部的广大地区。这一地区在清代采用多重管理体制，涉及民人、八旗、内务府包衣、外藩蒙古等多个族群。

这一地区在清代文献中包括“口北”和“口外”。口北，指的是张家口厅、独石口厅、多伦诺尔厅组成的口北三厅地区，包含察哈尔都统统辖的察哈尔左翼四旗等地。口外地区指的是直隶总督所辖长城以北除口外三厅外的直省政区，昭乌达盟、卓索图盟各蒙古扎萨克旗的牧地范围，也就是热河地区。

直隶口外地区是直隶总督的管辖范围，但无论在清代，还是之前，该地区很少进入历史文献的记载范畴。所以，该地区在历史上不同时期被划入不同王朝或者草原游牧部族，但究竟各时期生活在该地区的人们属于什么族群，有什么样的生活方式，就不是那么清楚。

但该地区对于中国统一王朝又显得格外重要。如果抛开直隶口外地区，华北与东北之间只有一条狭小的走廊，在旧兵器时代就显得很不安稳。明王朝建立之初，头几任皇帝热衷在华北地区尤其是直隶口外地区以及更远的东北亚腹地用兵，但王朝中期以后就将防线退回长城，开启了防御模式，帝国政治中心的安全性不打折扣，蒙古、女真都轻而易举地进逼京城。但明王朝之所以放弃直隶口外地区，没有持续对该地区进行经营，是因为当地不仅只适合发展游牧经济，而且承载力很低，必须高度依赖外部源源不断的资源输入——而这也正是北方游牧民族不断南下劫掠的主要原因。所以，在明代政制下，维持对该地区的经营是难以持续的，而这恰恰导致了悖谬的结果：明代中后期，该地区成为蒙古诸部和女真纵横无阻的空档区域。

青年学者陈肖寒在其所著的《七重奏：清朝统治直隶口外之艺术》一书中纵论了清代政府对于直隶口外地区的管理方式，也就是通过盟旗、内务府、太仆寺、礼部、州县、察哈尔部和热河都统四个政府，管辖着外藩内扎萨克旗蒙古人、满洲八旗人（含蒙八旗和汉八旗）、察哈尔八旗人、内务府包衣旗人、民人五个族群，以及州县地、旗地、围场、牧场、皇庄、行宫、台站七个政治单元。这一复杂化的架构并不是某一位帝王敲定的制度结果，而是根据清代前期和中期稳定蒙古地区而分化、演化出的制度体系。

北元分裂后的蒙古诸部，在清代主要被整编为内属蒙古和外藩蒙古，而且为了削弱其威胁，清政府要求各旗只能在本旗目的内活动，不能越界，在旗与旗之间设有哨所。清政府理藩院负责管理盟旗和察哈尔八旗蒙古，创设了会盟、年班、朝贡、围班等仪式，派遣流官，制定专门律法，再给予盟旗上层贵族给予丰厚待遇。这一制度相当程度上是成功的，即便在清政府统治后期对南方地区的控制渐趋弱化的情况，理藩院控制体系也是相当稳健的。

内务府是清代皇室的奴仆机构，在直隶口外地区拥有多个牧场，也配置了相当多的包衣人口，以供皇室需求，包括皇室京城需求、木兰围场需求、京城需求、军需战马等。内务府在长城外建立的皇庄，还负责捕猎、栽种——但正如书作者所说，直隶口外地区的自然条件限制了粮食出产，毫无生态意识的开发更是恶化了环境，使得当地皇庄的出产很低。《七重奏：清朝统治直隶口外之艺术》书中指出，清代内务府在直隶口外地区抢占土地进行开发的做法，用远超出能获得最大效益的人数来从事相关工作，劳动集约化程度远远超过了边际报酬，递减到边际产品趋近于零的地步，这也使得直隶口外地区在整个清代都处于财政入不敷出的情况。

太仆寺在上述地区也设置了牧厂，负责牧放八旗战马。这一政制延续到光绪32年官制改革，军马管理被划归陆军部管理。

口北三厅、热河地区从康熙年间，到雍正、乾隆年间逐渐因循中原地区的州县制予以完善，这是对移民增加所作出的治理方式调整。清代末年，该地区开始推广科举制。同样，在清代后期，直隶口外地区开始成为重要的编练新军的地点。

直隶口外地区的察哈尔部，曾经有过反叛经历，为了削弱其威胁，清政府将该部进行重新编旗，使之变成多元族群。乾隆之后，清政府比较稳固地控制包括察哈尔部在内的蒙古各地，因而开始设立察哈尔都统。但这个都统，其实需要与京城中的蒙古都统、理藩院、太仆寺、内务府等分揽相关的管理工作。《七重奏：清朝统治直隶口外之艺术》书中指出，察哈尔都统不是一个驻防政府，也不是一个地方长官，而是介于两者之间，更多地参与民政事务——越往后越是如此，最终在民国转变为察哈尔特别区、察哈尔省。

嘉庆年间，热河都统开始承继建立，接收了直隶总督和理藩院有关蒙民、旗民以及蒙古和旗人之间交涉案件的司法权，负有考核热河地区基层道府之责。

《七重奏：清朝统治直隶口外之艺术》书中指出，清代的直隶口外地区是一个多族群混居地区，清政府为此采取了一个非常复杂化的治理架构：多个政府，权力相互联系，彼此制约。这一制度设计很重要的一点当然是满足清朝皇室的特殊利益需要，但更重要的恐怕是弱化该地区的军政动员能力，在没有一体化权力架构的情况下，使之最大化地碎片化，让该地区不具备威胁统治的能力。

笔者赞同书作者的结论，上述复杂化的制度设计，使得数百年甚至更为久远的草原地区动荡得以彻底终止。民众哪怕是那些贫民都过上了相对稳定的生活，没有政治强人能够在这样的政治制度中得以做大。还有一点，这一制度设计并不是一步到位实现的，而是在长期调适中完善的，从而构成了“七重奏”式的理想模型。

转自：“学术星球”微信公众号

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