作者简介
曹正汉，浙江大学公共管理学院教授。
学者的一项责任是反思自己所处的时代。那么，我们所处的时代有何特征？这一问题不易回答。时代的特征往往表现在多个维度上，非一言所能尽；对时代特征的认识又常常受个人感受的影响，也非一人所能尽言。从经济维度来说，当代中国的一大特征是，市场经济和国际贸易得到长足发展，带来经济持续增长和国家工业化。历史上，中国以农立国，皇粮国税主要出自农业；当代中国已转变为以工商业立国，“皇粮国税”主要出自工商业。这是历史性的经济大转型。反映到社会维度上，我们看到当代中国另一大特征，那就是城市扩张和城市社会兴起，乡村社会随之萎缩。“乡村振兴”即是因这种时代特征而提出来的应对之策。
除上述两大特征之外，当代中国还有一大特征，即在国家与社会关系上，国家权力大规模扩张，国家深入到社会的每一个角落，对我们每一个人进行直接管理和直接控制。1980年代至21世纪初年，国家权力曾经一度收缩，这就是我们通常所说的“改革开放”，目的是为市场经济发展留出空间，与之相伴随的是社会组织和社会力量的兴起。前述市场经济发展和工业化，以及城市扩张和城市社会兴起，都是此时期国家权力收缩所带来的结果。然而，大约自2008年开始，国家权力再次扩张。我们只需从基层社会来观察，就能清楚地看到国家权力扩张所达到的广度和深度。如城市社区和乡村行政村在法律上的身份是基层社会自治组织，可是，事实上现在已经成为国家最低层级的行政管理机构，社区和行政村的基层干部已经行政化，成为国家在基层社会的代理人，对城乡事务进行直接管理和控制。同时，国家在社区和行政村建立了严密的网格化管理系统，采用新的监测技术和大数据技术，实现了对每一个居民进行“个别人身支配”。疫情三年，为我们观察国家权力在基层社会扩张的程度，提供了大量的例子。如全城静默、社区封控、健康码监测、核酸检测等，都是通过社区和行政村的组织系统，以及新技术的帮助，把各级政府的指令直接执行到每一个家庭和每一个个体头上。
面对国家权力大规模扩张，我们该如何在理论上进行思考？一种颇为流行的学术观点是，现代国家建设需要国家权力扩张，需要国家深入到基层社会，如此才能改造传统社会，才能动员足够的资源推动经济增长，建设基础设施，以及提供现代公共产品。这种观点的含义是，我们所看到的国家权力扩张，是现代国家建设的必然要求和必然趋势，符合国家现代化的发展目标。因此，依据这种观点，学者无须进行反思，而是应该创造“理论”和提供技术，帮助国家权力扩张。
为了回应上述观点，我们需要区分国家权力扩张的两个维度，一个维度是国家对社会的控制，另一个维度是国家为社会提供公共产品。在前一个维度上，国家权力扩张是指国家对社会的管理和控制之强化。在后一个维度上，国家权力扩张是指国家的公共事务治理能力之增强，能够为社会和民众提供更多的、更好的社会保障和现代公共服务，也包括为市场经济发展提供适宜的法律秩序和公共政策。简言之，在前一个维度上，国家权力扩张是国家对社会控制的强化；在后一个维度上，国家权力扩张则表现为国家能力的增强，特别是公共事务治理能力的增强。从这两个维度来看，当代中国国家权力扩张既表现为国家对社会控制的强化，也表现为国家在公共事务上治理能力的提高。对于前述观点，如果是针对第二个维度的国家权力扩张，即公共事务治理能力的增强，当然有其道理。现代国家建设的一个重要维度，确实是提高公共事务治理能力，即“国家治理能力现代化”，以回应现代社会和市场经济对国家的需要。但是，如果是针对第一个维度的国家权力扩张，则有失偏颇。从人类社会发展历程来看，现代国家建设不是国家单方面对社会控制的强化，而是国家与社会双向互动的增强。此种双向互动，既表现为国家深入社会，与每一个社会成员建立直接联系和开展直接交流，也为每一位社会成员提供直接服务；同时，也表现为社会通过多种政治参与方式（如代议制、选举制等）进入国家，参与国家的重要政治活动，参与国家政策的制订和执行。因此，把第一个维度的国家权力扩张视为现代国家建设的必然趋势和国家现代化的目标，从人类社会发展经验来看是不成立的，在理论上有误导性。
本文所指的国家权力扩张，是针对第一个维度而言，即国家对社会控制的强化。对于此种国家权力扩张，我们在理论上如何作出回应，是一项艰巨的学术任务，需要学者们通力合作和不懈努力，才可能有所建树。在此，笔者仅指出，在中国历史上，学者面对此种国家权力扩张，曾经努力作出回应，宋代以后出现的乡治理论，即是其中一种回应理论。乡治理论的核心观点是国家治理应以社会公共利益为目标，既需要官治，也需要乡治，而且，官治与乡治应相对分开，如此才能实现“天下治”。笔者认为，乡治理论的这一项原则，在处理国家与社会关系上，仍然具有现代意义，是我们在理论上回应国家权力扩张，据以立足的基础之一。
所谓“乡治”，是与“官治”相对而言，指在遵守国家法令之下，社会的自我管理和自我治理，与我们现在说的“社会自治”相近。乡治思想，最早见于《周礼》和《管子》两书。《周礼》有“乡遂之制”。《管子·权修》有“乡与朝争治”，“朝不合众，乡分治也”等论述，又曰“朝不合众，治之至也”。所谓“朝不合众，乡分治”，是指朝廷不必召集天下民众集中办事，这些事由各乡自行处理，含有官治与乡治相结合之意，同时，也含有两者应适当分开之意。此种乡治，构成天下之治的基础，故曰“朝不合众，治之至也”。用明末清初顾炎武的话说，是“合天下之私，以成天下之公，此所以为王政也”。
汉代社会治理，在一定程度上体现了乡治传统。汉代在乡里社会设乡三老、县三老等乡官，其职责是率众为善和率民参政。但是，汉亡之后，县乡三老制度逐渐消失，乡治传统遭到破坏。乡治传统复兴，始于宋代。宋代因皇权扩张，刺激了士人和民间社会的应对行为，出现了一种新的乡治模式，名为“乡约”。北宋熙宁九年（1076年），陕西蓝田吕氏兄弟创立《吕氏乡约》，设想于官府之外建立由乡民自愿组成的互助和自治组织，乡约之首领由乡民公推产生，此为乡约制度之始。《吕氏乡约》在蓝田县推行未久，北宋被金所灭，遂终止。南宋朱熹重新发现《吕氏乡约》，作《增损吕氏乡约》，使得乡约思想流传后世。
明代是乡治思想发展时期。明嘉靖年间，黄佐著《泰泉乡礼》，以乡约经办和管理乡校、社仓、乡社、保甲等乡里社会的公共事务，成为一乡之自治组织，此为乡治思想的一大发展。《泰泉乡礼》卷一《乡礼纲领》，论述乡治之体系，特别提出一项原则，即乡约领导人之选举，以及乡约事务之管理，纯由乡人自为，官府不得干预。黄佐之后，乡约思想集大成者是明末清初的陆世仪。陆世仪著《治乡三约》，提出较为完整的乡治理论。其基本精神是，一乡之公共事务，在官府监督之下，由一乡之人自行决定、共同办理。为此，陆世仪提出一套乡治的组织方式和制度，包括：公举约正，为一乡公共事务之首领；约正之下，设约副三人，由约正举荐和乡民公举产生，分任社学、社仓和保甲之事；约正受乡人监督，年末合一乡之意见，评约正之德行，如不称职，乡民禀明官府，可以罢免，另行公举。总之，陆世仪提出的乡治理论，是在官府监督之下，为一乡社会的自治理论。
到清末，乡治理论吸收了来自西方的地方自治和议会思想，成为清末地方自治改革的理论基础。1909年1月，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》，其精神和原则继承了明末乡治理论，即“以地方人之手办理地方之事”。不过，其自治组织方式较明代乡约有所创新，仿西方地方自治制度，设议事会和董事会，并制订了明确的选举章程和选举程序。此种城镇乡自治制度之推行，是历史上乡治理论发展的高潮，也是乡治理论首次在全国范围内付诸实施。
以上简述乡治理论之演变，旨在指出乡治理论的一项原则，即官治与乡治既要相互结合，也应相对分开。清末冯桂芬曾用合治与分治的关系，诠释此项原则。《复乡职议》：“治天下者，宜合治亦宜分治。不合治则不能齐亿万以统于一，而天下争；不分治则不能推一以及乎亿万，而天下乱。”所谓“治天下者，宜合治亦宜分治”，是指中央统治、地方治理和乡治，这三者既要结合起来，也需相对分开，其中，就包含官治与乡治应相对分开。对于中央统治、地方治理和乡治三者之间的关系，康有为做了更一般化的阐述。《官制议》“国积无数家乡、土司、县邑、州、厅、府、省之小团而成国之大团。故大团之国权患其不集，而小团之民权患其不分。故兵事与外交集权之益最大，民治与竞争集权之害最大......凡集国之大权者，惟恐其不一；而民之分小权者，惟恐其不多。分之愈多愈细则愈灵活，否则臃肿蹒跚而不能行。故集权与分权相反而相成。”所谓“大团之国权”，主要是指中央统治权，应集中于中央政府；“小团之民权”，是指地方治理权和乡里社会的公共事务治理之权，应分属于地方政府和乡里社会。故曰“集权与分权相反而相成”，这是把乡治理论的原则融入国家治理的框架进行阐述。
清末地方自治改革因清王朝瓦解，未能推行下去。但是，乡治理论和乡治探索并未完全中断。1980年代和1990年代，中央政府推行地方分权改革，赋予地方政府在地方事务上拥有较大的自主权，同时，建立村民自治制度，开展城市社会治理改革，可以视为乡治理论在当代的实践。在一定意义上说，这些改革举措也是继续探索中央统治、地方治理与社会治理（即乡治）分开之道。这些改革带来了持续三十余年的经济高速发展和社会繁荣。这说明，在当代中国，乡治理论仍然有它的现实意义，仍然是我们探索郡县制改革、推动经济和社会发展所依据的理论之一。乡治理论中的“官治与乡治相对分开”原则，仍然是我们在理论上回应国家权力扩张所依据的一项原则。
文章来源：《探索与争鸣》2023年第1期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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