来源：《求实》2022年第6期
作者：张新文，博士，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事基层治理和公共服务研究；杜永康，南京农业大学公共管理学院博士生，主要从事基层治理研究。
后税费时代，随着国家正式权力对基层社会直接、主动且密集性的介入，基层逐步从“无为而治”的简约型治理向“应接不暇”的过密化治理转变。治理模式的变革在引致边际治理效能日趋递减的同时，也催生了基层的形式主义、负担过重等弊端。过密治理在具体实践中产生了事务过密、规则过密、督查考核过密和责任过密等现象。结合过密化理论，从任务结构、治理路线、考核取向和权责配置四个维度建构过密治理的分析框架，可以发现，政治任务泛化、政策刚性、无序督查考核及权责失衡等因素共同造成了基层治理的过密化和负担过重。立足乡村振兴的新发展阶段，推动基层减负，应通过强化政治任务话语的使用规制、提升县级政策的转化空间、统筹规范督查考核、建立健全基层权责对等机制等方式实现基层治理的去过密化。
一、问题提出：发展与减负的悖论
预筑室者，先治其基。当前，基层单位任务繁重、千针一线的治理现状是基层政治生态中最为突出的特征，基层高负荷运转所引致的事本主义、唯上不唯下等弊端制约着中央政令畅通和群众满意度提升。由此，如何为基层减负增效就成为国家治理体系和治理能力现代化过程中不可回避的重大命题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将基层减负摆在了更为重要的位置，从对形式主义、官僚主义猛药除疴，到要求将干部从一些无谓的事务中解脱出来，让基层干部轻装上阵。2019年，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”，着力解决政绩观错位、文山会海反弹回潮、督查考核过多过频等问题。2020年4月，中共中央办公厅印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，提出，要“坚决杜绝形形色色的形式主义官僚主义，持续为基层松绑减负……进一步向基层放权赋能”。相应地，各级政府围绕基层减负进行了一系列政策配套和制度创新，一场自上而下的强干预式改革在全国范围内拉开帷幕。
此时，与基层减负政令同步推进的是国家对基层治理行动的不断增加。在全面建成小康社会后，国家治理重心已历史性地转向全面推进乡村振兴，解决好“三农”问题成为全党工作的重中之重。在此背景下，项目资源裹挟着大量的任务清单、责任状和考核表密集下沉，基层治理事务、治理规则和督查考核等呈现出过密化趋势，并渐趋超过了基层治理的实际需求和基层人员的负载能力。在实现从“稳定”到“发展”、从“汲取”到“输入”的逻辑嬗变后，基层逐步形成了一种新的治理模式，即过密治理，基层治理也因此陷入发展与减负的悖论当中。一方面，乡村建设和乡村振兴战略的纵深推进形塑了基层治理的过密化逻辑，各类项目资源和“任务型”工作不断向基层发包、积压；另一方面，过密治理与基层减负存在着内在张力，密集下沉的国家权力和治理事务不可避免地会增加基层治理负担。在先行实践中，地方政府尤其是县级政府被置于基层治理事务增多和要求对基层削“文”简“会”的窘境，迫使县级政府不得不通过“正式权力的非正式运作”来消解政策偏差，导致基层减负工作中的老问题出现“改头换面、隐形变异”的新动向。如，精简了红头文件却增加了白头文件、降低了会议频次却增加了会议时长、压缩了督查检查却增加了调研观摩，基层治理陷入越减越负的怪圈。如何削减过密治理与基层减负的内在张力，推动基层治理去过密化是新发展阶段实现基层根源性减负的重要议题。
本文选取苏北G镇为个案，于2022年3月至5月对该镇开展了实地调研，通过参与式观察和深度访谈来剖析基层过密治理的现实表征及其生成逻辑，以形成对基层负担过重的理论补充，藉此提出去过密化的减负路径，以期为基层治理减负提供新的思考。
二、个案呈现：过密治理的G镇样本
（一）案例概况
G镇隶属于江苏省宿迁市沭阳县，属于江苏省经济欠发达地区。截至2021年底，全镇面积85平方公里，耕地面积6.3万亩，下辖19个行政村、5个居委会，常驻人口7.3万人。2017年3月，沭阳县根据中央和省、市的机构改革要求，对全县乡镇机构进行整合和分流。改革后的G镇共设有2办、3站、4所、7局，全镇核定行政编制36名、事业编制32名，其中，中年干部占比较高，但他们干事积极性普遍较低，存在“忙闲不均”的现象，在年终考核和运动式治理期间需要常态化从下辖村居借调人员。
自2019年中央出台基层减负令以来，江苏省各级政府围绕基层减负逐级进行了政策配套和指标拆解，减负措施自上而下地呈现出精密、细化的趋势。2020年，为了深入贯彻落实中央、省、市关于持续为基层减负的工作要求，沭阳县以困扰基层的文山会海、多头督查考核、过度留痕为突破口，出台了十余项具体举措，如确保2020年县级发至乡镇（街道）的文件比2019年减少三成以上、确保会议数量只减不增、年初排定29项督查考核事项等，以切实提升减负效能。但从G镇的田野调查来看，访谈对象普遍表示“减负获得感不强”，甚至存在“愈减愈负”的悖论。由于生态保护、基层党建、疫情防控及其相应的考核、问责等不断向基层传导，G镇治理实践愈发呈现出过密化趋势，基层人员的总体负担只增不减。
（二）过密治理的现实表征
从G镇的跟踪调查来看，随着基层社会的复杂性、异质性凸显，传统简约治理的生存空间不断被压缩，在全面推进乡村振兴和农民共同富裕的时代背景下，基层正逐步从“无为而治”的简约型治理向“应接不暇”的过密化治理转变，其突出表现为事务、规则、督查考核和责任等方面，这内在地加剧了基层的治理负担。
1.治理事务过密
由于官僚体制具有路径依赖的特征，一直以来都存在着事务膨胀的内生惯性，G镇同样遵循了这一演进逻辑，其治理事务呈现不断扩张和过密的趋势。一方面，条线上的常规任务显著增加。相较于税费改革之前，G镇政府职能的扩张趋向明显，各部门的行政业务普遍增加，如普法宣传、秸秆禁烧、土地确权、垃圾分类等，每隔一段时间就会有新的事项被纳入政府议程。更为关键的是，G镇的政治任务也呈现同步增长的趋势。另一方面，上级交办的临时性事务过频过急过重。访谈中发现，基层干部普遍抱怨上级政府过频过密地向下级摊派临时性事务，不仅时间紧、任务重，而且也没有为这些临时性事务提供相应的人员和经费。据不完全统计，2021年G镇收到的各项工作类文件达两千余份，其中相当一部分是要求在一天或一周内完成的紧急任务。
2.治理规则过密
为了保障组织的效率目标，上级政府倾向于极力缩小基层的行动空间，并对相应的工作形式提出更多要求。一是痕迹主义严重。近年来，G镇工作的一个主要转向就是基层治理中的痕迹主义愈发凸显，几乎所有的常规性工作和临时性事务均要求有完整规范的文字或影像等佐证材料，上级部门的检查评比也往往“以痕迹论英雄“”以台账打擂台”，这使得基层工作人员不得不将大量精力用于“留痕”。二是部门间存在规则“打架”现象。相当一部分工作存在多重治理规则，在同一项工作上，相关部门要求报送的标准不一，统计口径经常发生变动，导致相同的内容和数据要按照不同标准、规则进行重复统计、填报。三是工作程序的过度规范化。基层治理中的规范化是理想型官僚组织有效运作的内在要求，但从G镇的治理实践来看，其工作程序存在过度规范化趋向，即对规范的理解过于生硬僵化，工作程序过细、过多、过滥，并因此催生了大量的繁文缛节，给基层干部增添了很多不必要的工作负担。
3.督查考核过密
自基层减负令实施以来，规范基层治理中的无序督查考核一直是基层减负的重点。从G镇的访谈来看，尽管以督查、巡查名义开展的工作有所减少，但以调研、观摩之名开展的检查、考核却不断增加。访谈人员普遍表示，上级督查考核名目繁多、多头重复、频率过高等弊病依然存在。一是考核主体过多过泛。党的十八大之前，G镇迎检的对象较为固定，主要包括督查室、考核办及县纪委三个部门，县级职能部门对G镇呈现弱支配状态，双方之间的关系相对平等。党的十八大之后，随着G镇工作的政治面向凸显，越来越多的职能部门因业务被纳入政治任务而获得了对乡镇的督查考核权，其中不乏妇联、工会等部门。二是考核项目过细过密。对沭阳县2020年度和2021年度综合考核条例的比较分析发现，2021年乡镇考核指标更加细化，指标种类和指标数量分别较上一年度同比增长100%和24.50%，纳入G镇综合考核的工作明显增加，指标赋值空间进一步被压缩。同时，加减分事项和一票否决情形也同步增长，G镇面临的考核压力与日俱增。三是考核频次过高过滥。从基层干部的访谈中了解到，减负元年之后，调研、评比、观摩作为改头换面的督查，不断下乡且考核也更加频繁密集。由于调研等结果与考核结果均为年终考核的参考指标，基层同样需要严阵以待，花费大量时间与精力准备台账、材料备检。
4.基层责任过密
责任制是现代公共管理中的基本概念，其核心理念是权责对等。当前，G镇责任过密突出表现为各种名目的责任状不断增多，但配套的治理资源却相对匮乏，使得G镇长期处于权责失衡的状态。具体来看，一是责任状过多。近半年来，G镇认领的《安全生产承诺书》《污染防治目标责任书》等责任状就多达21份，其中，属于G镇职责范围内的事项仅9项，其余12项均为县级各部门转嫁的责任。同时，为了规避上级政府的减负要求，部分责任状以《任务告知书》的形式下发。总体来看，G镇的责任“背锅”现象仍较为明显，其工作职责不断被非制度性地“扩大化”，管了很多不该管也管不好的事情。二是治理资源匮乏。从县级部门向G镇转嫁的12项职责来看，绝大部分事项，县级并未给乡镇配备相应的管理权力和服务力量，乡镇在有限权力和无限责任的张力下，只能依靠基层人员“跑断腿”“磨破嘴”去落实。如，县住建局将农村自建房违建拆除责任转嫁至G镇，但当辖区内出现违法建筑时，G镇并不具备强行拆除的执法权，而是需要同城管中队联合执法。
（三）引发的思考
从G镇的田野调查来看，基层人员负担过重的根源在于多重治理事务、程序规则和督查考核等在基层密集交叉、叠加，使得基层的治理行动超越了基层实际需求和基层人员的承载能力，并最终形塑了基层治理的“过密化”态势，且这一现象在近几年来渐趋凸显。然而，在我国党政科层体系和基层社会性质保持相对稳定的状态下，为何基层负担过重现象在近几年更为普遍和突出呢？显然，传统的压力型体制、个别官员的政绩观错位等主流观点对此缺乏足够的解释力，我们有必要回到基层治理的一线场景中，关注中观层面的基层治理模式转型及其背后的复杂机制。那么，在新的时代背景下，基层治理模式出现了何种转型？传统的简约型治理缘何变得难以为继？当前基层的过密治理又是如何被形塑的？这都迫切需要我们引入新的研究视角和分析框架对其作出更具解释力的机制分析。
三、过密治理：基层负担过重的一个解释框架
（一）从简约治理到过密治理：基层治理的模式变迁
自秦以降，皇权止于县。县是最基层的政权治理单位，县以下则实行乡村自治，自上而下的郡县制和自下而上的乡村自治相结合，形成了独具特色的中国基层治理格局，费孝通将其概括为“双轨政治”。囿于皇权不下县，传统基层治理广泛采用了半正式的行政方式，依赖社会提名的准官僚以及民间调解机制和法庭体系的互动以实现乡土社会的“简约治理”。具体而言，如田土、钱债、户婚、斗殴等纠纷难以进入国家正式的司法程序，主要是由乡村和亲友调解解决，国家只有在社会调解机制失灵和发生控诉时才会通过官批民调的方式介入。这一治理路径将乡土社会的秩序维护寄托于乡保、乡约等不带薪的准官僚及以妥协为主的纠纷调解机制，具有显著的半正式特征，旨在用最少的官僚支出来维持现存体系，从而达致国家治理中的“简约主义”。
然而，这种“无为而治”的治理模式发展到20世纪初却遭遇到前所未有的挑战，晚清帝国的败落和近现代化战争的危机，迫使国家政权加强了对乡村资源的控制和汲取，国家行政体系逐步向基层社会延伸。民国中后期，县政府试图通过推行大乡制、增设官中人等方式使包括区乡在内的行政职员官僚化，但由于这一过程十分缓慢，导致了“赢利型经济”的产生和国家政权的“内卷化”，即国家财政收入的增加与基层无政府的状态并存，国家对乡村社会的控制高度依赖于非正式机构，同时却无法对其进行有效的控制。这一时期，尽管国家有意识地强化了国家权力对基层社会的渗入，但即便是县一级政府也仅仅实现了有限的官僚化，基层治理仍然依赖于非正式的团体和半正式的程序，加之除征粮摊款和清丈土地外，国家介入乡村的空间极为有限，基层治理仍具有显著的简约主义色彩。
新中国成立后，基层治理的发展逻辑是从革命党向执政党转变，中国共产党肩负起基层治理现代化的历史使命，但其并未沿袭西方国家政权建设的现代化路径，通过政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固来追求现代化目标，而是通过群众路线创造性地回应国家政权内卷化的挑战。群众路线通过团结和组织群众中的积极分子作为少数骨干，并凭借这些骨干提升中间分子、争取落后分子，培育了一批“新乡绅”。在具体的行政方式上，群众路线系统地创造了有别于正式行政的群众工作方法，通过深入群众、联系群众和动员群众等方法，形塑了一种既“积极有为”又十分简约的治理模式。
20世纪80年代后，随着人民公社制度的瓦解，国家开始了新一轮基层政权建设，在乡镇建立起具有专业化性质的“七站八所”等科层组织机构，并最终塑造了“乡政村治”的治理模式和“上面千条线，下面一根针”的治理格局，简约治理的内在张力渐趋凸显。这一时期，国家对基层社会的介入从人民公社时期的生产生活领域转向公共生活领域，依赖科层化的乡镇机构自上而下地进行政策输入和公共服务供给，在这一过程中，尽管“正式权力的非正式运作”不可避免地被保留下来，但基层治理更多依赖于正式的行政组织和规范化的治理体系。同时，随着乡土社会中乡土逻辑的转变，群众路线在乡村治安领域中的作用空间受到不同程度的挤压，专门工作及线人制度渐趋被寄予厚望，并使得基层纠纷调解最终走向了迎法下乡，乡村越来越依赖于复杂的技术治理，简约主义变得越来越难以维系。
税费改革后，国家与农民之间的关系发生了巨变，大量国家资源以“一卡通”和项目制的形式不断下乡，国家对乡村的治理历史上第一次不再建立在对农村资源进行汲取的基础上，基层治理模式也因此得以重塑。国家试图建立一种规则密集、程序规范和结构紧密的治理模式以保证下乡资源的平稳落地，并最终实现基层的精准治理。但随着资源下沉力度的不断加大，各个部委系统和政府层级制定的相关规则、标准和考核密集下沉至基层，使得基层治理规则和监督考核等呈现过密化趋势，并催生了基层形式主义、事本主义等被动式回应，基层治理负担随之增加。党的十八大以后，随着小康社会的全面建成和乡村振兴战略的全面推进，乡村建设与乡村发展被摆在更加重要的位置，在此背景下，国家进一步加大了资源反哺力度，乡村治理中的过密化趋向愈发凸显。
总体而言，税费改革之前，国家要从乡村汲取资源，就需要一个有利于资源汲取的乡村组织结构和治理模式，而小农经济的有限税赋难以支撑国家在乡村建立复杂而严密的治理体制，以习惯法为基础的具有显著半正式特征的简约治理有其存在的逻辑必然性。税费改革之后，随着工业化水平的提升和资源流向的逆变，国家具备了在基层建立专业而精密的治理体制的动机和能力，各种资源及其伴生的治理事务、行政规则及督查考核密集下沉至基层，在提升基层治理现代化水平的同时，也导致了基层治理实践的过密化。
（二）过密治理的概念释义与框架构建
“过密化”（Involution，或译为“内卷化”）一词在农业发展、农村经济和地方治理等领域中被广泛应用。美国人类学家吉尔茨基于对印尼爪哇稻作农业的观察，率先提出了过密化概念，用于描述以单位劳动日边际报酬递减为代价换取产量增长的现象。受其启发，黄宗智最早将这一概念应用于中国经济史的研究当中，将吉尔茨局限于水稻经济的过密化引申至手工业、旱作农业及经济作物等方面。在吉尔茨研究的基础之上，黄宗智将过密化定义为总产出以单位工作边际效率递减为代价的扩展，即没有发展的增长，将农村经济变迁划分为单纯的密集化、过密化和发展三个阶段，并基于此提出“过密型商品化”和“过密型增长”两个核心概念，形成了较为完备的解释中国前近代经济现象的理论模式。杜赞奇则将该理论引入地方治理领域，提出了“国家政权内卷化（过密化）”概念，以解释20世纪前半叶中国国家政权向基层社会渗透的制度性困境，即国家不是依靠提高旧有或新增机构的效益，而是通过扩大和复制旧有的赢利型经纪来扩大其行政职能。在内卷化（过密化）的国家政权建设过程中，国家难以实现基层组织的官僚化、专业化，也难以遏制非正式机构的贪污中饱，这使得国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入的增加。此后，国内学者进一步强化了“过密化”概念在基层治理领域的应用，相继提出了“权力过密化”“制度过密化”和“环境治理过密化”等概念和视角。
总体来看，从吉尔茨到黄宗智、杜赞奇，过密化主要被用于描述一种负面的变革形态和事物内部结构的复杂现象，如农业发展困难、边际效益递减、国家政权内卷等。基于此，笔者尝试将过密化理论模型迁移至基层减负领域，并提出“过密治理”概念，用以描述当前基层治理的模式转型及以边际治理效能递减和基层高负荷运转为代价，换取基层治理效能提升的现象。具体来看，过密治理是对传统“无为而治”的简约型治理的摒弃和超越，是资源下乡背景下国家正式权力对基层社会直接、主动且密集性的介入，其高度强调资源的嵌入、程序的规范和督查考核的应用，并最终使得基层治理事务、程序规则和督查考核呈现显著的过密化特征，这在引致边际治理效能日趋递减的同时，也催生了基层形式主义、负担过重等弊端。
概言之，过密治理是地方政府对基层的治理行动超越了基层的实际需求和基层人员的负载能力，使得基层治理行动的增加与基层治理效能的提升呈现不同步和弱关联性，并出现边际治理效能递减与基层负担过重等现象。
结合G镇的过密治理实践，笔者尝试从任务结构、治理路线、考核取向和权责配置四个维度构建过密治理的分析框架。在任务结构上，近年来，基层事务的政治面向凸显，并由阶段性工作转向常规性工作。不同于行政业务，政治任务往往要求基层通过顶格管理来完成，这使得基层治理事务和工作量成倍增加。在治理路线上，为了保证下乡资源的平稳落地，基层治理路线从经验主义转向技术主义，各种规范、标准随资源密集下乡，基层治理规则呈现显著的过密化特征。在考核取向上，由于中央强调狠抓政策落实以及诸多政治任务的不可量化，各级政府强化了对政策执行的过程监控，对政策执行的进度、程序、指标和痕迹等加强了监督和管理，各种形式的督查考核密集下沉至基层，推动了基层治理从结果管理向过程监控的转变。在权责配置上，地方政府权力上收、责任外推是具有普遍性的趋向，基层的目标设定权、激励分配权等权力在不断上收的同时，各种责任状、任务书依托属管理和压力型体制日趋下沉，基层治理呈现权小责大的状态。基于上述分析，本研究构建了过密治理的系统分析框架，明确了过密治理所具有的任务泛政治化、技术主义、过程监控和权小责大这四个核心特征，及其引致的基层负担过重的逻辑过程。
四、基层过密治理的生成逻辑
（一）政治任务泛化：基层治理事务的结构转型
县域治理事务按性质划分，可以分为行政业务和政治任务两大类。行政业务即党政部门的日常工作和常规服务，其内含“事责权利”相匹配的原则，资源的配备与事务数量成正比，因此，其规模的扩张并不会引致基层负担的超载。政治任务则是从一般事项中遴选出来的，由党委政府推动落实的重要治理任务，在县域内习惯称之为“中心工作”，具有较强的政治性、权威性和综合性，它的启动往往伴随着政治动员、组织协调、激励考核等机制的激活，从而使得基层治理体系处于高压和动员状态。税费改革之前，基层政治任务较少，一段时间内往往只有一件政治任务，如农业税费一般在春秋两季征缴，计划生育则会错峰进行集中整治，因此，即便面对两件“天下第一难的工作”，基层干部仍有余力做好其他业务工作。近年来，随着乡村振兴战略的纵深推进，各级政府重视的乡村事务显著增多，如精准扶贫、农村改厕、基层党建、生态环境治理等，这些专项任务难以通过常规治理完成，迫使县级政府不得不采取政治任务的动员手段进行推进，同时，县职能部门的业务工作也日趋通过竞争领导注意力、搭便车等方式转化为政治任务，县域治理事务的变化呈现行政业务向政治任务转化、政治任务由阶段性向常规性转化的趋势。政治任务泛化后，乡镇工作便没有了主次之分和轻重之别，按照G镇干部的说法，“什么都是政治任务，没有不重要的任务”，政治任务渐趋成为上级政府应对事务膨胀和压力激增的惯用手段。由于政治任务往往与“一票否决”挂钩，具备较强的负向激励，基层不得不按照“最全事项、最高标准、最严要求和最快速度”进行顶格管理。因此，当前G镇的一个真实写照就是，虽然镇政府将大量治理资源集中于落实政治任务，但依旧捉襟见肘，为了避免在政绩锦标赛中处于末位，G镇不得不反复动员有限的行政资源，通过更细密的进度管理、更频繁的发文开会和更严格的绩效考核来最大程度地调动基层工作的积极性，基层人员也因此陷入过度动员和超负荷运转的状态。
（二）政策刚性：技术治理的非预期目标
税费改革以来，随着国家资源的不断下乡以及治理现代化目标的提出，国家治理对规范化、精准化和清晰化提出了更高的要求，以技术化行政手段和现代信息技术为支撑的技术治理因契合国家治理偏好而逐步被广泛应用于科层体系内部，并辐射到社会建设的各个方面，成为当前中国社会治理和政策实践的主导逻辑，基层治理也因此被置于自上而下建立的统一规则体系当中，这一过程即所谓的“行政的科层化”。从实践层面来看，技术治理的勃兴有效改善了税费改革之前基层治理混乱、问题丛生的状况，显著提升了基层治理效能，但也同样遭遇了新问题和非预期目标，即技术渐趋悬浮于社会之上，并陷入事本主义式行政工具的治理困境，其突出表现为政策的刚性。从具体层面来看，不同于早期粗放式的任务下达，近年来各级政府不断压缩基层政府政策转化的空间和自主性，推动目标设定权上收，不仅对政策目标和治理事务进行最大程度的指标分解和规则转化，由原来的原则性、模糊性向清晰化、具体化转变，同时明确了政策执行的具体流程、注意事项和阶段目标等，并按照细化的指标和规范对标检查验收。这种政策的刚性不仅带来基层自主性的弱化，使得基层治理中的规则、程序日趋过密，而且不断制造了各种程序化的任务，催生了形式主义、事本主义等弊端。为了规避问责风险，基层干部不得不按照规定动作按部就班、亦步亦趋地开展工作，将大量精力投向对实际工作意义不大的报表、台账等方面，从这一角度来看，政策的刚性正在制造基层治理中新型的“内卷化”现象。
（三）无序督查考核：过程监控的层层加码
根据委托代理理论，为了减少信息的单边性、激励代理人选择委托人所希望的行动，委托人不仅倾向于制定详尽的指定动作，同时也会通过各种手段加强对代理人的监督和制约，以确保代理人的行为与组织利益相符。因此，随着政策目标界定的清晰化，为了保证基层始终在行动统一、目标一致的集体行动框架范围内行事，上级政府启动了政治化动员机制，加强了对政策执行过程的监控和管理，督查考核和问责机制依托细化的指标、程序嵌入基层治理的各个环节，将基层政府的不规范行为纳入严格的负向激励。党的十八大以来，从中央到地方逐步建立起包含跨级督查、暗访督查、交叉督查和第三方评估等在内的督导机制，新督导机制不仅较过去明察式督导更趋于多元化、立体化，同时其内在逻辑也发生了两个重要转向。一方面，由于明察式督查考核有被“迎检”化的弊端，为了确保中央政策的贯彻落实，越来越多的中心工作通过暗访的方式检查验收，暗访督查的兴起使得县乡共谋的基础被打破，为防范在上级暗访中被问责，县级政府在对乡镇督查时往往会表现出加码的倾向。另一方面，由于县域内政治任务的泛化，越来越多的职能部门藉此获得对乡镇的支配权，部门角色随之从执行者向监督者、裁判员转变，为了使那些未成为中心工作的其他业务同样被基层重视并得以贯彻落实，职能部门往往通过督查考核加码的方式向基层传递信号。在强化政策落实和过程监控后，条块部门的督查考核不断向基层发包、传导，基层督查考核主体、督查考核事项和督查考核频次渐趋过密，并嵌入基层治理的各个阶段。毋庸讳言，督查考核机制的应用能够最大程度地保证政策目标的顺利达成和治理资源的优化配置，但督查考核的泛滥尤其是脱离基层实际的无序督查考核，无疑会加剧基层治理负荷和资源损耗，并产生大量的无效治理，从而对治理效能提升产生严重的负外部性。
（四）权责失衡：职责同构和属地管理的体制弊端
按照行政学的基本原则，各个行政层级的责权利都应当对等，这样才能调动积极性，提高行政效率。但从实践层面来看，由于“上下对口、左右对齐”的职责同构体系和“分级管理、守土有责”的属地管理体制，国家治理实践呈现出“权力向上集中、责任向下分配”的特征，乡镇作为政府层级的末梢神经，承担了无限的兜底性责任，基层治理体系在有限资源和无限责任的内在张力下呈现高压和过度动员的状态。作为纵向间政府职责配置的重要特征，职责同构表现为不同层级的政府在职能、职责和机构设置上的高度一致性，在职责同构的制度环境下，不同层级的政府权责边界模糊，每一级政府的事权近似于上级政府的复制和延伸，这种纵向间职责配置的一致性，为上级政府的责任“甩锅”提供了体制便利。由于各层级政府事权和责任边界的不明晰，上级部门在权责配置上具有较大的自由裁量空间，习惯于将职责和事项层层向下级归口部门分解，自身则保留了检查考核的权力，扮演起“二传手”的角色，成为“管政府的政府”，由层层压实责任异化为层层推卸责任。职责同构是基于“条条”的垂直管理体制，而属地管理是基于“块块”的行政管理体制，是将地理空间作为责任落实和责任追究的主要依据，因而，它有利于弥补职责同构的体制缺憾，明晰纵向政府间的权责边界，但在现实推进中却陷入了“好经念歪”的窘境，属地管理反而异化为“上级甩锅”的工具。部分职能部门借“属地管理”之名，通过签订责任状、任务书将治理事务和治理责任层层转嫁，但相应的治权和资源却并未同步下沉，以致处于行政末梢的乡镇陷入“责任属地，权力不属地”的治理困境，从而进一步加剧了基层的责权失衡。如，沭阳县市场监管局借助属地管理原则，将辖区内有关食品安全、假药制售等监管责任下派至G镇，但G镇并不具备食品鉴别和药品鉴定的能力和条件，市场监管局对此也并未进行相应的人员和资源配备，基层只能通过做好文字、报表等材料以规避问责风险。可见，属地管理的滥用给基层治理带来了极大困扰。
五、去过密化：基层减负的治理取向
从过密化的理论视野来看，税费改革以来，随着资源流向的逆变，为了保证下乡资源的平稳落地，国家开始调整行政权的配置结构并普遍加强了对基层的控制，大量精细化的任务指标、技术化的考核手段和密集化的督查问责不断下沉，国家对基层的治理渐趋超越基层的实际需求和基层人员的负载能力。这种过密化的治理实践不仅使得治理资源被过度损耗、产生大量的无效治理，基层也因此处于高压和过度动员的状态。立足新发展阶段，推动基层减负要关注到当前基层治理的模式转型，不断消除过密治理与基层减负的内在张力，推动基层治理去过密化。
（一）强化政治任务话语的使用规制
在使用主体上，政治任务的权威性、全局性和政治性决定了政治任务话语的使用主体应局限于各级党委，严禁职能部门借“政治任务”的名义向下发包任务。在使用程序上，政治任务的确立不应由个别或少数人拍板，而应当遵循严格的表决程序，除上级发派的政治任务外，辖区内治理事务要经由党委集体讨论后方可转化为政治任务，同时提交同级人大及其常委会讨论通过后方可生效。在使用范围上，政治任务的确立要回归本源，即只有与地方发展相关的、重大的、全局性的公共管理事项才能冠以“政治任务”之名。同时，政治任务确立后，不得随意延伸其范围，防止相关职能部门“夹带私货”，随意将部门业务政治化。
（二）提升县级政策的转化空间
充分重视并发挥县级政府“政策中转站”的角色作用，政策目标的设计不宜过细，要为基层政府的政策转化和政策输出留下足够的空间和余地，着力凸显政策目标的导向性而非约束性。在政策执行上要赋予基层充分的自主创新和自由裁量空间，允许基层在合法范围内享有一定的权力。同时，政策执行过程中应给予基层反馈和修正的权力，在不偏离政策核心目标的前提下，使基层能够结合政策环境对政策目标予以调适和优化。
（三）统筹规范督查考核
建立健全督查考核管理制度，形成一套定计划、列清单、事前审批的严密流程，控规模、减数量、降频次、缩时长，切实提升督查考核实效，为基层减负增能。考核内容上，在年初确定各类督查考核事项及相应的督考主体，未经批准不得擅自赴基层开展督查，对计划外的督考事项如确需增加须经严格报备，审批后方可实施。考核方法上，推动同类事项合并和多部门联合督查，改变层层听汇报、看台账材料的传统做法，引导业务部门在督查考核结果应用上实现信息互通，同时要建立基层部门逆向评议机制。
（四）建立健全基层权责对等机制
在社会治理重心不断下移的背景下，要致力于破除属地管理中“事下人不下，责下权不下”的弊端，推动上级政府简政放权，根据实际需求，赋予乡镇更加灵活的事权、物权和财权。建立和完善权责清单制度，通过制度化的方式厘清基层和上级政府的权责边界，严格落实“谁主管、谁负责”的原则，防止上级部门随意“甩锅”。同时，构建“条”与“块”的协调联动机制，着力破解基层治理中“看得见、管不着”的顽疾，有效增强条块合力，缓解条块分割结构下基层政府有责无权的治理困境。
转自：“社会学苑”微信公众号
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