从世界范围来看，城镇化的发展也是一个世界性的难题。对此，我国党和政府明确提出“走中国特色城镇化道路”的主张。对于“中国特色城镇化道路”，无论是理论界还是实践部门都进行了大量的探索，提出了不少主张，形成了不少共识，但仍存在不少分歧。在我们看来，无论从理论上还是实践上，“中国特色”或“中国道路”只能是基于“中国国情”并有助于解决“中国问题”。也正因如此，要回答“中国特色城镇化道路”首要的就是必须科学分析我国城镇化所处的特殊背景和条件，准确把握城镇化面临的突出问题，才有可能提出有切合实际的解决之道。基于此，本文试图对当前我国城镇化面临的主要问题进行讨论，并对如何稳步推进城镇化提出建议。
一、我国城镇化发展路径的选择及其分歧
改革以来，随着我国城市化的发展，人们也展开了对城市化问题的研究，并对我国城市化道路进行了探讨，提出了不少独到的见解和主张，也达成了不少共识。在城市化的道路的讨论中，国内学界和政界一开始就注意到我国的特殊国情并提出走特殊的城市化道路。1982年12月6日至10日，中国建筑学会学术委员会区域规划和城市经济学组曾在南京召开了“中国城镇化道路”学术讨论会。与会代表普遍认为：“‘城市化’是当今世界性大问题，为各国所共有，但是，各国具体国情不同，其‘城市化’道路也各有特点。中国是以计划经济为主的社会主义国家，中国城市化道路当然也具有不同于资本主义国家城市化道路的特色。”代表们还对“城市化”与“城镇化”的概念进行专门的讨论，普遍认为：“城镇化”与“城市化”是同义语，是对外来语“Urbanization”一词的不同译法。Urbanization是人口从农村向各种类型的城镇居民点转移的过程。城镇可以泛指市和镇，城市也含城镇的意思，但我国的镇量多面广，从我国国情和科学含义看，运用“城镇化”比“城市化”词语更为准确、严密，主张用“城镇化”的概念取代“城市化”，以示中国城市化道路的特殊性。
不过，对于什么是中国特色的城镇化道路以及如何推进我国的城镇化，迄今为止，人们并没有一致的看法。不仅如此，随着我国城镇化的迅速发展，人们对于城镇化发展的利弊得失及未来的走向的争论愈益激烈，最主要的分歧集中在如下几个问题上：
1．“大”与“小”问题：应优先发展“大城市”还是重点建设“小城镇”？
对于我国城镇化发展的重点是“大城市”还是“小城镇”，国内学界已经进行了长期的争论。在1982年“中国城镇化道路学术讨论会”上，与代表就强调我国农业剩余人口只能就地转化为非农业人口，“离土不离乡”，大力发展小城镇。1983年，费孝通先生提出“小城镇、大问题”之后，发展小城镇也成为理论界和政策层的主流思想。这不仅是因为庞大的农村人口而“城市供给不足”，也是因为城镇是城乡之间、工农之间的连接点，有利于农村人口转移及工业化。特别是在城乡二元化背景下，制度的限制及福利的巨大落差也使发展小城镇成为一种客观的必然选择。然而，“小城镇论”也受到一些人士的批评。特别是针对上世纪90年代“小城镇遍地开花”，造成城镇功能不全，资源浪费，一些学者提出应“发展大城市”、“中等城市”或“城市圈”等等建议。如尚启君和周炳林等分别从产业发展和资源利用不同角度分析，提出大城市化模式是最优的城市化模式，我国应走发展大城市的城市化道路。杨波、朱道才、景治中则通过对世界各国城市化发展阶段考察提出我国应该选择集中型城市化和大城市的道路。原新、唐晓平等提出“都市圈化：一种新型的中国城市化道路”。
2．“城”与“乡”问题：如何看待和处理“城镇化”与“新农村”的关系？
城镇化是农村人口向城镇聚集的过程，也引发农村经济社会急剧的变迁。无论在国外还是国内，城市化对乡村的影响与后果一直是人们所关注和争论的问题。虽然人们普遍认为城市化或城镇化的发展有助于推动农村经济社会发展，并缩小城乡差别，但是，也有一些人对此持批评的态度。特别是进入新世纪以后，党中央提出新农村建设以后，有的强调在中国现行条件下应“立足于现有的城乡二元结构”建设新农村；“社会主义新农村建设，针对的话语是现代化、工业化、城镇化”，“要在市场化和城市化以外来想办法”。甚至提出“农民工应回到农村去”的主张。在党国英看来，这些人“错误地诠释国家‘建设社会主义新农村’的政策意见，隐约向我们表达了这样一种主张：国家把农村建设好，农民兄弟们就待在农村，别进城了；靠农业或农村产业也能让农民致富，农民没有必要到城里去！”
3．“真”与“伪”问题：我国城市化是不是“伪城镇化”？
虽然近些年来我国城镇化迅速发展，城镇化率大幅度提升，但是，一些学者不仅对当前我国城镇化率的数量表示怀疑，更对城镇化的品质提出质疑。根据目前我国城镇化率的统计口径，近1.5亿农民工被统计在城镇人口中。事实上，由于这部分城镇人口具有较大的流动性和不稳定性，并没有完成向城镇转移和融入的过程，同时也未能完全享有城镇居民的福利，具有“半城镇化”的性质。因此，在一些人看来，当前我国的城镇化不仅数量虚高，且质量也较差。只要城镇居民与农村农民各方面公共福利差距依然巨大，户籍改革继续缓步不前，暂居城镇的人员不能真正融入城镇，这种城镇化就只能是一种“伪城镇化”。
4．“快”与“慢”问题：我国城镇化速度是否过快？
截至2009年底，我国城镇人口达6.2亿，已经进入城镇化加速发展的时期。在有的学者看来，“中国已经有了全世界最大规模的城市人口，它所连带发生的问题，不仅仅只是一般的社会问题，更为严重的是资源、环境、生态等等方方面面的问题。刚搞改革开放时，中国城镇人口只有两亿，现在接近六亿，已经翻了一番半。这20多年，中国经济翻了两番，城镇人口翻了一番半，这应该说绝对不是城市人口发展慢，而是城市化发展速度非常快，某种程度上甚至可以说是有点儿过快。”目前“我国已经出现了城市化的‘大跃进’，这是一股在全国范围内从上到下的大规模的‘造城运动’。城市化脱离了循序渐进的原则，超出了正常的城市化发展轨道”。与此相反，一些学者认为我国城市化水平仍落后于工业化速度及非农就业人数，“中国城市化的速度绝不是快了，而是慢了。”
仅从上述争论来看，人们对于我国城市化或城镇化的发展道路、重点、速度、品质及其后果存在明显的分歧。不过，人们普遍注意到我国农业、农村和农民大国的特殊背景，以及城镇化发展面临的很不相同的社会政治和制度条件，特别是城乡二元化的体制的制约。事实上，这一切正是我国城镇化发展的国情条件并由此产生了我国城镇化发展的特殊问题。
二、我国城镇化发展的实践方式及其问题
在任何社会中，城市化都是在特定的自然、经济、社会、政治及历史背景下进行的，不可避免地受到特定的环境、条件和制度的制约。从我国城镇化的实践来看，城镇化的发展一直受到多重因素的制约并呈现出不同的发展方式。其中，最突出表现在三个方面：
（一） 二元格局下的城镇化
城镇化首要的表现和核心的内容是农村人口向城镇转移和聚集。我国城镇化的重要任务及主要困难之一就是如何顺利转移农村人口尤其是庞大的剩余劳动力。然而，长期以来，我国农村人口的城镇化转移一直受制于城乡二元化的体制，在狭小的空间中选择，并由此引发诸多的问题。
早在20世纪80年代，郭书田、刘纯彬等人就曾指出，当今中国城乡的二元化是由二元户籍制度为核心的，包括二元粮食供应制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元医疗制度以及二元公共事业投入制度在内的14种具体制度构成、支持和维持的。在二元化体制下，国家通过行政、法律和政策的手段把全体社会成员划分为城市户口与农村户口两大类，将其生产、职业、居住及生活空间固定化，城乡之间人口、资源难以顺利流动。改革开放以来，党和国家推行了一系列改革措施，尤其是废除了城乡二元的粮食供应制度，改革户籍管理方式，放宽农民进城的政策，逐渐打破了长期城乡隔绝的局面。然而，迄今城乡有别的政策和制度并没有完全消除，城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗以及土地、产权等方面的二元化制度在相当程度上依然存在，基本医疗卫生服务及社会保障等制度设计仍是坚持城乡分离的思路，按照人们的身份和地域来设计，农民进城及流动仍受到诸多的政策上歧视和制度上的束缚。这也成为阻碍了农村人口城镇化及城镇化发展的重大的制度性障碍。
基于特殊的城乡二元化的制度背景，不少人对我国城镇化道路提出了诸多的建议，尤其是一些主张优先发展小城镇的学者，其理论和现实的根据不仅是基于我国农村人口、资源及经济发展的需求和走向，也是基于城乡二元化的结构和制度的现实。在不少人看来，在二元化体制下，要转移大量的农村剩余劳动力，只有依靠众多小城镇的迅速发展。然而，这种二元化体制下的城镇化不仅发展空间极其有限，也无助于真正实现城乡社会的一体化，还导致乡村城镇无序发展，资源难以合理配置。直到今天，城乡二元化制度和政策造成大量农民工难以真正融入城市，成为游离于城乡之间的边缘人，出现诸多社会问题。
（二） 行政主导下的城镇化
从各国城镇化发展的历史及实践来看，城市化或城镇化的发展有不同的模式。其中包括美国式的“自由放任式城市化道路”，日本和英国的“先放后调式城市化道路”以及法国和德国的“市场引导与政府并重的城市化道路”等等。从这些国家来看，城镇化发展过程中政府的规划、干预和支持是存在和必需的。但是，各国城市化大都立足市场机制引导人口和资源的流动及配置，政府仅仅在市场配置失效、导致城市问题之时才进行干预。
然而，与此不同的是，自建国以后，我国城镇化的发展就一直是政府主导和调控下发展的。1952年，我国就制订了按照工业建设的比重分类建设城市的计划；为了抑制消费，为工业化进行原始积累，1955年9月，国家建委给中央的报告提出“原则上以中小城镇及工人镇为主，并在可能的情况下建设中等城市。没有特殊原因，不建设大城市。”在50年代末工业和农业“大跃进”过程中，各地的城镇人口和规模也急剧扩大，为此，1960年11月第九次全国计划会议上作出“三年不搞城市规划”的决定。在十年“文革”中，“国家以大量动员城市青年上山下乡和严格限制农民转变身份的城市政策，通过抑制城市化来推动工业化的方式推到极限，城市建设几乎停止。”80年代改革以后，随着市场经济的发展，城镇化的发展越来越受到市场力量的推动，但是，政府仍然通过户籍、就业、教育、医疗及社会保障等管理制度以及土地征用、城镇规划、公共投入等等的控制权对城镇人口、规模等等进行调控。
虽然政府主导的城镇化可以保持政府对城镇化的方向、重点和速度的调控，也有助于动员和整合资源以加快城镇化的发展。但是，过度的行政化尤其是对城乡实行二元化的管制政策，常常造成人口、资源的不合理配置，甚至资源浪费，阻碍了城镇化的发展。有关统计表明，从1999年到2007年，城市建成区的面积扩大了7.2％，但吸纳的人口只增长了4％，土地的城镇化大大高于人口的城镇化。各国城市化水平与工业化水平基本上是同步的。而我国城市化水平长期低于工业化发展水平。早在20世纪70年代，中国的工业增加值占国内生产总值的比重已超过５０％，但城市化率却长期停留在30％以下。1952—1978年，我国工业在工农业产值中比重则上升了32个百分点，而城镇人口在城乡总人口中比重仅上升5.5个百分点。改革开放以来我国逐步开放城市，大力支持乡镇企业的发展，农村工业化和城镇化速度明显加快，农村人口占总人口的比重不断下降。2009年，农村人口占总人口的比重降为53.4％，城市人口上升到46.6％。但是，迄今为止，城镇化水平仍低于工业发展水平。2009年，工业增加值占总产值的46.8％，工商业总产值达到89.4％，农业生产总值仅为10.6％，但农业劳动力占全国就业人员的比重仍达到38.1％。尤其是2009年度全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工数量为14533万人，难以融入城市。
（三） 农地支撑下的城镇化
城镇化的发展不仅是一个人口、资源、经济和社会的变化过程，也是人居环境、生活空间的改进和转换的过程。无论是经济社会的变迁还是物理空间的改变都需要巨大的投入。如何筹措这样巨额的资金，仍是事关城镇化能否顺利推进的关键问题。从西方国家城镇化道路来看，立足市场化的城市化本质上是依靠市场和社会的力量完成人口和资源的重新配置，并依靠市场调节完成产业及城镇的布局。从我国来看，由于城镇化的发展是在政府主导下进行的，特别是在改革前的计划经济时期，城镇化的资金基本上来源于公共财政的投入。改革开放以后，随着市场经济的发展，市场在人口流动、产业发展及资源配置中发挥着越来越重要的作用。但是，城镇化过程中，政府不仅承担着公共服务和公共设施建设的投入，也直接投入产业开发、经济结构调整等等经济领域。公共财政依然是支持城镇化发展的重要的甚至基本的资金来源。
不过，在此我们不仅关注城镇化过程公共资金的分量，更重要的是政府投入城镇化建设的资金本身的来源。事实上，长期以来，我国工业化和城市化发展的资金主要来自农业、农村和农民。建国后，我们党和政府就确立了“以农业为基础、以工业为主导”的发展国民经济的总方针。为了快速推进国家的工业化和城市化，采取农业支持工业、农村支持城市的发展战略，通过人民公社及一系列配置措施和政策，大规模地动员和吸纳乡村资源以快速推进工业化。据估算，改革开放前，国家通过工农产品价格剪刀差形式从农村隐蔽地吸取了8000亿元资金。正是依靠这种积累，我国在较短时间内建立了比较完整的工业体系，并推动了城市的快速发展。20世纪80年代的农村改革极大地调动了农民群众的生产积极性，农村经济迅速发展，在乡镇企业和农民的投入的支持下，我国农村工业化和小城镇得到迅速发展。进入新世纪以来，党和政府调整了城乡发展战略，实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，加大农村公共设施和公共服务的投入。然而，值得注意的是，迄今重城轻乡的公共财政投入结构并没有根本的变化，尤其是在市场化的过程中，农村的资金和资源仍不断快速流入城市。特别是在推进城镇化过程中，各地都将从农民手中获取廉价的土地转手获得高额利润的所谓“经营城市”的方式，筹措工业化和城市化所需的资金。有关调查资料显示，2007年全国土地出让总价高达9000亿元，土地出让金已成为许多地方政府财政预算外收入的最主要来源，占地方财政预算外收入60％以上，个别市县达90％左右。如果说改革之前我国城市化的发展是靠“农业支持”的话，当前城市化的发展实际上是依靠“农地支持”。虽然这种方式为城镇化的发展筹集了大量的资金，但是，这也是一种成本高昂、不公平的发展方式，它不仅损害了农民群众的财产权益，造成大量的“失地、失业”农民，产生严重的社会问题，引发广泛和严重的社会冲突，也损害了党和政府的权威和合法性。
虽然这种城镇化有其历史的背景和逻辑，并保证在较短时期快速地推进城镇化，但是，这也是一种不经济、不公平及难以持续的城镇化之路。
转自：“社会学苑”微信公众号
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